垃圾分類的行政法研究

王秀秀

環境整治問題越來越成為了大家關注的問題，垃圾分類是當前很熱的話題，很多地方出臺了地方性的規章制度，對垃圾分類進行規定，但是依然存在很多的問題，本文從垃圾分類的現狀，我國垃圾分類的法律法規，借鑒國外的經驗，提出法律、引入社會資本、創新機制等垃圾分類建議。

2019年7月1日起，上海開始推行強制垃圾分類，引發熱議。近年來，我國采取了強有力的措施推進垃圾分類工作，但是垃圾分類工作依然存在很多問題。針對我國垃圾分類存在的問題，本文試從行政法的角度出發，探索垃圾分類的解決路徑，以期推動生態環境得到根本好轉。

一、垃圾分類現狀

根據住建部門的統計數據顯示，我國每年產生的生活垃圾數量在4億噸，隨著互聯網時代的到來，快遞、外賣等產生的垃圾也以人均每年20公斤的數量在增長。在印度尼西亞，鯨魚死后被沖上岸邊，人們在它的體內發現了1000多件塑料垃圾，這是一個觸目驚心的新聞。

當前，我國垃圾的數量之多，產生的危害之大，令人震驚，我們必須采取有效的措施，來推行垃圾分類工作，從源頭減少垃圾處理的數量，為改善環境治理，共建美好家園努力。我國垃圾處理主要采用填埋、焚燒和堆肥三種方式，沒有從源頭對垃圾數量進行管控，垃圾處理負荷過大。近年來，我國北京、上海、廣東等地陸陸續續的開展了生活垃圾分類回收工作，但是生活垃圾分類工作并沒有達到公眾預期的效果。從整體上來看，我國垃圾分類推進進展情況緩慢，垃圾分類處理系統存在很大的問題，大量可以回收的垃圾沒有得有效的二次利用，大量的有毒有害的垃圾未經處理被再次排放導致了環境污染。

二、垃圾分類存在的問題

（一）立法不完善。《憲法》規定，國家要保護和改善環境，防治環境污染。關于垃圾分類的法律，我國基礎法律當中進行了提出，《環境保護法》第37條、38條分別對地方各級人民政府及公民對垃圾分類處置、分類放置的義務，《固體廢棄物污染防治法》第42規定，對城市生活垃圾，應當及時清運并逐步做到分類收集和運輸。《城市生活垃圾管理辦法》第15條規定，各級人民政府建設（環境衛生）主管部門，負責制定城市生活垃圾分類投放、收集和運輸具體辦法。在立法層面，我國《憲法》以及相關基礎法律提出了相關部門應該履行垃圾分類的責任，但是并沒有規定公民保護環境的義務，沒有規定政府、相關部門、居民不履行垃圾分類應該承擔的法律責任，導致政府和居民不能得到約束，垃圾分類工作的開展難以進行有效管理。

（二）垃圾分類的配套設施不完善。“分類一小時，收運一分鐘”，從筆者所在的鄉鎮政府看，單位購置了分類投放垃圾箱，共設置3個投放口，不可回收垃圾、可回收垃圾、其他垃圾。雖然單位有開展垃圾分類的意識，但是環衛工人在定期清掃垃圾的時候，還是將所有的垃圾全部放在了一起清運。在垃圾分類推行初級階段，“先分后混”的現象較為常見，最為主要的原因是垃圾的中轉、搜集、處理等配套設施不完善，沒有采取垃圾分類的人力、物力，不同的垃圾混合填埋，處理，造成了嚴重的環境污染。

（三）對有害垃圾的處理力度過小。有害垃圾指含有害物質，需要特殊安全處理的垃圾，主要包括：廢電池、廢熒光燈管、廢溫度計、廢藥品、廢膠片、廢舊小家電、電子產品等。很多地方的有害垃圾被混雜在一般的垃圾當中處理，并沒有根據垃圾的類別及特殊性質，交由有處理資質的公司進行處理。主要原因是有害垃圾處理工藝復雜，處理成本過高，且很多有害垃圾并不是很集中，需要集中搜集。比如，對于筆者所工作的鄉鎮，如廢舊的電池、藥品等有害垃圾，缺少專門的人員對這些垃圾進行處理，被放置在和其他垃圾一起填埋、焚燒、壓縮處理，對環境造成了惡劣的影響。

（四）公民垃圾分類意識不強，很多公民不會垃圾分類。在上海實行最嚴的垃圾分類條例之后，垃圾分類的知識在報刊、電視、抖音、微信等平臺傳播的比較熱，但是，人民對垃圾分類的意識不是很強，特別是對于沒有強制執行垃圾分類的地區，基本不懂垃圾分類的知識。我國近些年推行垃圾分類收集效果不明顯，很重要原因是居民難以很快養成垃圾分類收集的良好習慣。有調查表明，78.73% 的居民僅僅有時會把不同的垃圾裝在不同的垃圾袋里并扔在不同的垃圾桶里。這說明，人們只是將垃圾分類當成了一陣風，并沒有落實到實際生活中去。

三、垃圾分類的域外經驗

（一）瑞典建立完善的法律體系。瑞典通過法律壓實生產者責任，該國的環境法中包含了廢棄物管理責任。法律規定了垃圾產生單位、個人的責任，工商業者對其產生的垃圾負有完全責任，生產者必須在其產品的外包裝上標注資源回收的方式，指導消費者垃圾分類回收，對于不履行義務的責任人處于罰金或者監禁。

（二）德國嚴格規定商家責任，實施強制押金制度，擁有“雙軌制”垃圾回收系統。在德國，將生產到安全無害化處置的全過程壓實給制造商和經銷商，生產者在商品上用標簽說明有關的回收方法、重復利用途徑和義務、押金規定等。實行強制押金制度，從生產者開始，每生產、賣出或者購買一個商品時，就要向相關部門交一定的押金，直至包裝返回后可以退還押金。實行“雙軌制”垃圾回收系統，鼓勵有能力的私人企業資本，參與建立回收系統，與政府一起構成雙軌制垃圾回收系統，運用市場機制調動私人資本進行專業性的垃圾回收。

（三）韓國實行嚴格的袋裝分類制度，有效追溯垃圾投放人。通過發放垃圾袋明確責任人，控制垃圾的數量。垃圾投放時候，需要在垃圾袋上面標注清楚垃圾投放人的信息，未按照要求執行的，將受到嚴厲的處罰。

（四）日本將加大公民垃圾分類宣傳教育放在首位。日本從20世紀60年代經濟的快速崛起，到 20 世紀 90 年代，出現了垃圾數量過多、垃圾填埋場數量不夠等問題。日本政府一方面制定并完善垃圾分類處理的法律體系，另外一方面通過多種途徑不斷加強對公民垃圾分類的教育引導，有關調查數據顯示，促使垃圾分類成功，排在第一位的是公民垃圾分類的自覺性。

四、垃圾分類的建議

（一）完善垃圾分類的法律體系

1.完善垃圾分類的立法。根據憲法內容，制定一部國家層面的垃圾分類的法律，嚴格的垃圾分類法律法規，規定政府和居民不履行法定義務所應承擔的法律責任。加強地方立法建設，與國家立法形成法治合力，制定配套的行政部門的規章、制度、規范等，為垃圾分類具體實施提供法規依據。根據垃圾的類型、投放方式、處理方式的不同，制定不同類型的垃圾處理的法律，強化配套法律法規的建設，細化相關條款和規范，并且有利于實施和推進。

2.嚴格垃圾分類的執法監督。垃圾分類是垃圾減量最為重要的環節，需要政府加大執法力度，提高垃圾分類投放率。要從投放階段就開始執法檢查，對于不按照規定投放的企業、個人，加大處罰力度。開展定期執法活動，深入企業、住宅小區、醫院、學校等部門檢查垃圾分類開展情況，通過對公民違法分類的行為采取拒收、罰款等措施，建立強有力的執法。通過招募志愿者、監督員等形式，對公民垃圾分類行為進行監督，加大居委會、物業等團體的社會自治管理，共同對垃圾分類進行管理。

3.垃圾分類的法律監管。建立約束行政執法人員規范、文明、公正執法的程序化、標準化、公開化、制度化的內部監督制。加大垃圾分類信息的公開力度。通過信息公開的方式將政府生活垃圾治理活動置于陽光下，保障社會監督主體的有效監督。對于不履行垃圾分類的企業，嘗試納入社會征信體系，影響企業的征信。加大垃圾分類的司法監督，檢察機關嚴監督行政工作人員的行政行為，擴大人民法院行政訴訟中合法性審查范圍，把盡可能多的行政行為納入到審查范圍。

（二）引進社會資本，建立完善的垃圾分類處理系統。完善生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理系統，加快推進政府和社會資本合作（PPP）推廣，共同建設城市生活垃圾處理站，使政府的監管、監督、公共服務職能與專業公司的管理高效、技術創新等方面優勢互補。我國垃圾分類的產業并不發達，垃圾分類企業起步較晚，采用PPP合作模式，政府能夠投入一定的財力，加大對企業的技術支持，運用市場機制調動私人資本進行專業性的垃圾回收。降低企業的運營成本，提高垃圾的分類回收率，從而形成良性的循環。對于有害垃圾的處理，要積極引進有害垃圾處理市場主體，加大對相關企業的政策扶持力度，加大企業的生存能力。

（三）加大對垃圾分類的宣傳教育。不斷加強對公民垃圾分類的教育引導，變“要我分類為我要分類”，增加垃圾分類的高度自覺性。創新垃圾分類教育的形式，提高垃圾分類水平，讓人們對垃圾分類有全面的基礎的掌握，懂得該如何對垃圾進行類別劃分，進而精準地進行分類投放，讓無用的垃圾得到科學處置，避免污染環境;讓有用垃圾進入再利用流程，降低能耗、提高效率，實現生活垃圾減量化、資源化和無害化。

（四）創新垃圾分類的機制，促進垃圾分類有效落地。

明確垃圾分類各方責任，探索垃圾處理可追溯機制，通過發放垃圾袋明確責任人，控制垃圾的數量，追溯不按照規定投放垃圾的家庭。建立垃圾分類的源頭回收利用機制，對于可以回收利用的包裝，比如玻璃瓶、紙盒、金屬包裝容器，在生產消費的各個環節，比如生產企業、產品批發商、消費者層層征收包裝費用押金，待包裝返還后，可退還押金。對于不可回收的垃圾，按照誰污染誰治理的原則，由企業指定專門的回收公司對其產品包裝進行處理。對有害垃圾，比如廢舊電池、廢舊藥品、等，由生產企業向政府繳納環境治理費，并負責廢舊產品回收利用，回收過后退還環境治理費用。將垃圾分類納入個人、企業誠信機制。對于不嚴格按照垃圾分類處理規定分類的企業、個人，納入個人征信黑名單，探索建立征信系統可進可出機制，可以通過為做社區服務、為社會義務垃圾分類積分等方式，重新恢復征信。通過積分兌換、評文明家庭等形式，探索物質獎勵與精神獎勵并行的激勵機制，共同營造垃圾分類的良好形勢。

五、結語

當前我國垃圾分類形式嚴峻，我們必須完善立法體系，建立完善的垃圾分類處理系統，明確從生產者、到消費者的責任，加大垃圾分類處理的執法監督處罰力度，加強垃圾分類的培訓宣傳教育，才能推進垃圾分類工作在我國快速實施，實現生活垃圾減量化、資源化和無害化。（作者單位：湖北省襄陽市南漳縣武安鎮人民政府）