健全基層群眾自治制度與“兩委”組織法的修訂

唐鳴 朱可心

摘要：健全基層群眾自治制度與《城市居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》的完善之間有著密不可分的聯系。應當將《城市居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》的修訂放在一起同步進行、兼顧考慮，努力和適當消除“兩委”組織法之間的差異。最好能在法律程序上規定村黨組織可以提名村民委員會成員候選人包括主任候選人。當前將“社區”這樣一個外來的學術概念，作為城市區域劃分、地理位置和基層建制的名稱，不是十分妥當。允許條件具備和技術成熟的地方先行先試，在網絡上召開村（居）民會議、進行村（居）民協商、進行社區公共議題的表決、進行村（居）民委員會換屆選舉投票等，很有可能使我國的基層民主在實踐和實現形態上產生飛躍，走在世界的前列。

關鍵詞：村委會組織法;居委會組織法;法律修訂

中圖分類號：D422.6 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1003-854X（2020）02-0125-05

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 ?推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》要求：“健全充滿活力的基層群眾自治制度。健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中廣泛實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，拓寬人民群眾反映意見和建議的渠道，著力推進基層直接民主制度化、規范化、程序化。”基層群眾自治制度包括城市居民自治制度和農村村民自治制度，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（以下簡稱《城市居民委員會組織法》）和《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）①構成城市居民自治制度和農村村民自治制度的基本法律支撐，健全基層群眾自治制度與“兩委”組織法的完善之間有著密不可分的聯系。

根據2018年9月確定的十三屆全國人大常委會立法規劃，《城市居民委員會組織法》的修改和《村民委員會組織法》的修改，都被列入第二類項目②：需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案;根據國家民政部2019年立法工作計劃，修訂《城市居民委員會組織法》被列為修訂草案送審稿擬報送國務院的項目。

本文以健全基層群眾自治制度為出發點，對“兩委”組織法的修訂提出如下建議：

一、以城鄉融合發展統籌“兩委”組織法的修訂

從20世紀80年代至今，我國一直對城市和農村基層群眾性自治組織采取分別立法的方式，適用城市的是《城市居民委員會組織法》，適用農村的是《村民委員會組織法》。這種城鄉二元分治的立法方式是城鄉二元結構在基層社會治理方面的表現，其負面的效應是固化了基層社會治理方面的城鄉二元結構。我國過去修法，也是“兩委”組織法分別進行，沒有做到或很難做到統籌兼顧，也沒有做到或很難做到消除差異。

將現行的“兩委”組織法文本放在一起作對照，可以看出二者在許多問題的規定上都有很大的不同或差異。同樣是規范基層群眾性自治組織的法律，差別之所以這樣大，一方面與二元結構下城市和農村的經濟、政治、文化、社會各方面狀態有很大不同之客觀因素有關，另一方面也與較長一段時間內城鄉分治的政策導向有關。

但是現在情況已經發生了很大的變化。40多年的改革開放及其未來進一步全面深化將使城鄉二元結構逐漸消解并行將消除，城鄉融合發展已成為大勢所趨和努力方向。黨的十九大提出建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》也把建立健全城鄉融合發展體制機制，既作為實施鄉村振興戰略的總體要求，也作為實施鄉村振興戰略的基本原則。

如果說發展是全面發展，其不僅是經濟發展，而且包括政治、文化、社會等各方面發展，那么城鄉融合發展也應當是全面的融合的發展，不僅是經濟融合發展，而且包括政治、文化、社會等各方面的融合發展，其中就包括基層社會治理的融合發展。城鄉基層社會治理的融合發展，呼喚“兩委”組織法逐漸消除差異，并最終走向一體。

有學者提出，現在即應制定城鄉統一適用的城鄉居民委員會組織法，以取代“兩委”組織法。③ 這一意見較為超前，實行的可能性不是太大。我國的改革是漸進式改革，是逐步推進的。我國法律的修改也是漸進的，既有賴于社會發展的客觀進程，也有待于人們認識的變化發展。城鄉融合發展是一個時間較長的過程，不可能一蹴而就，適應這一過程的法律修改也應當順其自然、水到渠成。因此，目前最好的選擇，不是馬上就廢除“兩委”組織法，去制定城鄉統一適用的城鄉居民委員會組織法，而是將“兩委”組織法的修訂放在一起同步進行、兼顧考慮。這樣做，既可以關照當前城鄉融合發展的現實和城鄉進一步融合發展的趨勢，也可以為將來制定城鄉統一適用的基層群眾性自治組織法打下基礎、做好準備。

以城鄉融合發展統籌“兩委”組織法的修訂，應當努力和適當消除《城市居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》之間的差異，并且力促兩部法律交融互補，能一致的盡量一致，能互補的盡量互補。例如，關于村（居）民會議和村（居）民代表會議組成的規定，關于村（居）民委員會成員換屆選舉的規定，關于民主決策、民主管理、民主協商、民主監督程序的規定等等，都可以盡量一致起來。又如，在規定基層政權與基層群眾性自治組織關系時，《城市居民委員會組織法》已經提到了村民委員會，《村民委員會組織法》也應當提到街道辦事處，因為現在城鄉結合部的很多村民委員會所面對的基層政權并不是鄉鎮政府，而是街道辦事處。

二、以健全黨組織領導的村（居）民自治體系統帥“兩委”組織法的修訂

“兩委”組織法均誕生在20世紀80年代，《村民委員會組織法（試行）》制定出臺于1987年，《城市居民委員會組織法》制定出臺于1989年。當時，特別強調黨政分開，強調黨的領導是政治領導。在此背景下，制定之初的“兩委”組織法，均沒有規定黨的領導的條款。雖然在以后的兩次（1998年、2010年）修訂中，《村民委員會組織法》加入了黨的領導的條款，先是規定了黨在農村的基層組織發揮領導核心作用，后是明確了黨在農村的基層組織領導和支持村民委員會行使職權，但在整個體系結構上對黨在農村的基層組織如何進行領導和如何加強領導，規定尚不夠明確和充分。《城市居民委員會組織法》則因一直未修訂而沒有加入黨的領導的條款。

黨的十九大報告把堅持黨對一切工作的領導作為新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略的第一條。《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》要求：健全和創新村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，推動村黨組織書記通過選舉擔任村民委員會主任。《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》進一步要求：強化農村基層黨組織領導作用，全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》具體要求：村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任，村“兩委”班子成員應當交叉任職;健全村級重要事項、重大問題由村黨組織研究討論機制。中共中央辦公廳《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》也要求：健全黨組織領導下的社區居民自治機制，全面推行社區黨組織書記通過法定程序擔任社區居民委員會主任、“兩委”班子成員交叉任職。

那么，是否應當和究竟如何將上述政策要求上升為法律或通過法律規定的形式明確和固定下來，頗值得研究。即便不是將政策規定直接轉化為法律規定，也有一個現有的法律程序能否很好地適應政策要求的問題。例如，全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任、村“兩委”班子成員交叉任職，就要求對現行的法律規定進行重新審視。現行的《村民委員會組織法》規定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。”“選舉村民委員會，由登記參加選舉的村民直接提名候選人。”如果說村民委員會直接選舉的原則不能改變，那么只允許村民直接提名村民委員會成員候選人的規定是否也不能修訂呢？

在我們觀察到的最近一些村民委員會選舉的實際操作過程中，為了達到把村黨組織負責人選舉成為村民委員會主任和村“兩委”班子成員交叉任職的目的，通常是由村民選舉委員會直接出面講政策、做工作，要求村民提名村黨組織負責人為村民委員會主任候選人和村黨組織的委員為村民委員會成員候選人。這樣做，似乎涉嫌違反選舉主持機構中立的原則，也容易給人造成選民的選舉自由受到限制的印象。

我們認為，既然要全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任、村“兩委”班子成員交叉任職，就最好能在法律程序上規定村黨組織可以提名村民委員會成員候選人包括主任候選人。眾所周知，村民委員會成員候選人“海選”直接提名是農民群眾的創造，也是村民委員會選舉的一個特色，但完全排除黨組織提名并不一定十分妥當。從世界各國的情況看，政黨在政治選舉中提名本黨的成員成為候選人是常態和通例。對于我們這個“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切”的社會主義國家，黨組織應當既能夠提名各級人大、政府等國家機構的領導候選人，也可以提名基層群眾性自治組織村民委員會和居民委員會成員候選人。在村民委員會和居民委員會選舉中，應當允許兩種提名方式同時并存：中共黨組織提名和選民提名，既堅持和強化黨的領導，也維護和保證選民選舉自由。

如果說堅持和強化黨的領導是“兩委”組織法修訂應當重點考慮的一個方面，那么“兩委”組織法修訂應當重點考慮的另一個方面則是完善村（居）民自治體系。很早就曾經有人針對《村民委員會組織法》存在的問題指出，按照憲法的規定，農村村民建立村民委員會，實行村民自治，但村民自治從一開始就是在《村民委員會組織法》的名義下進行的，從試行法到正式法，一直存在著立法宗旨與立法條文、名稱事實上的背離;從制度安排上看，“四個民主”構成了村民自治的有機整體，缺一不可，但《村民委員會組織法》把大量的條文和文字用于規范村民委員會組織本身，民主選舉的內容雖然相對較為突出，但也比較原則，另外三個民主的內容顯得很單薄。④ 2010年修訂法律時，《村民委員會組織法》的面貌得到很大的改觀。但隨著時間的推移、形勢的變化，修訂《村民委員會組織法》的任務又擺在了人們面前，如何進一步完善村民自治體系，仍然是修訂中應當重點考慮的問題。

《城市居民委員會組織法》的修訂更是要在完善居民自治體系上下功夫。《城市居民委員會組織法》自1989年制定出臺后，除居民委員會任期的規定在2018年作了修改以外，其他的規定一直沿用至今，未作修訂。與現行的《村民委員會組織法》相比較，一是條款較少，《村民委員會組織法》有41條，《城市居民委員會組織法》只有23條;二是結構不同，《村民委員會組織法》為章節式，《城市居民委員會組織法》為條款式;三是在所包括的內容上、在具體的規定上有很大的差異，用完善的居民自治體系的標準來衡量，有較大的修改空間和余地。因應完善居民自治體系的需要，其結構應當調整，內容應當增加，條款應當做較大幅度的修訂。

三、以規范化的要求促進“兩委”組織法的修訂

規范化是法律作為社會規范自身性質的內在要求，既包括對法律所要規定事項的要求，如“規范村級組織協助政府工作事項”，也包括對法律文本本身概念、用語、邏輯等的要求，涉及面非常廣。這里我們僅舉幾個例子，談談“兩委”組織法修訂的概念的規范化問題。

一是“參加選舉的村民”的概念。2010年修訂通過的《村民委員會組織法》未使用“選民”的概念，而使用的是“參加選舉的村民”的概念，立法者的主觀意圖很可能是希望將縣鄉人民代表大會代表選舉與村民委員會選舉作一明確的區分，將參加縣鄉人民代表大會代表選舉的人稱為“選民”，對參加村民委員會選舉的人則稱為“參加選舉的村民”。相應地，《村民委員會組織法》不提“登記選民”，只說“登記參加選舉的村民”。但立法者的這一想法即便在參與立法的人員那里也沒有得到完全相同的理解、心領神會的認識和不折不扣的貫徹執行，這從全國人大常委會法工委國家法室、國務院法制辦公室政法司、民政部政策法規司、民政部基層政權和社區建設司編著的《村民委員會組織法學習讀本》混用“選民”的概念與“參加選舉的村民”的概念，并多處、多次使用“選民名單”、“選民登記”便可以看出。⑤ 因此，也就無怪乎各省村民委員會選舉辦法在這一問題上的規定，有所謂“選民登記”與“參加選舉的村民登記”的不同。值得一提的是，使用“選民”概念的省份還比較多，包括天津、青海、河北、陜西、河南、福建、湖南、云南、浙江、山西、貴州、四川、遼寧等。不過“選民”與“參加選舉的村民”概念的不同，同在村民委員會選舉的語境中只是用語的不同，指的都是同一個對象或主體，沒有實質的差異。2019年中央1號文件要求“推動全國村‘兩委換屆與縣鄉換屆同步進行”，在村民委員會換屆選舉與縣鄉人民代表大會代表換屆選舉同步進行的情況下，究竟是統一使用“選民”的概念統一進行“選民登記”，還是分別使用“選民”的概念和“參加選舉的村民”的概念，分別進行“選民登記”和“參加選舉的村民的登記”，便會成為一個問題。我們的意見是，還是使用“選民”的概念為好，如果一定要強調村民委員會選舉與縣鄉人民代表大會代表選舉的不同，分別稱之參加村民委員會選舉的選民和參加縣鄉人民代表大會代表選舉的選民便是。

二是“社區”的概念。我國基層政權下基層建制單位的名稱，臺灣地區、香港、大陸各有不同。我國臺灣地區鄉下設村，區、鎮、市下設里，2018年臺灣地區共有7795個村、里，大體上是農村叫村，城市叫里。香港為村或邨，傳統叫村，新建稱邨。大陸農村現在都叫村，城市則五花八門，沒有統一的稱呼：有叫里、弄、巷的;也有稱村的，如華中師范大學的家屬住宅區就分別稱為桂子山東村、西村和北村;還有名為胡同、小區的，目前一個較為普遍的趨勢是稱之為社區。但“社區”本是一個外來的學術概念，將其作為區域劃分、地理位置和基層政權下基層建制單位的名稱，頗為奇怪和不妥。因為即便在英美法德這些西方發達國家，在現代“社區”（Community）概念的起源國，也并沒有將這樣一個學術概念作為區域劃分、地理位置和基層政權下基層建制單位的名稱。我們現在談到鄉鎮之下的基層建制單位時，通常稱其為建制村或行政村;在談到城市街道之下的基層建制單位時，通常稱其為社區。首先，社區與村并不是對應的概念，社區并非城市所專有，因為既有城市社區，也有農村社區，城市進行社區建設、社區治理，農村同樣進行社區建設、社區治理。硬要把城市基層政權下基層建制單位統一稱為“社區”，以區別于農村基層政權下基層建制單位“村”，自己就把自己給弄糊涂了。其次，既然農村基層政權下基層建制單位可以有一個大家都接受的中國名稱，城市基層政權下基層建制單位為什么就非得用“社區”這樣一個洋名來稱呼呢？難道我們就完全想不出一個中國的名稱來稱呼自己城市基層政權下的基層建制單位嗎？是不是可以通過適當的方式征求各個方面的意見，在達成共識的基礎上，于《城市居民委員會組織法》中明確規定城市基層政權下基層建制單位統一的名稱呢？當然，如果短時間內達不成共識，想不出一個統一的名稱，也不妨允許差異繼續存在，既有某某胡同居民委員會，也有某某里弄居民委員會，或者是某某小區居民委員會，甚或是某某廣場居民委員會。

三是“村”的概念。盡管人們對把農村基層政權下的基層建制單位稱之為“村”有共識，但對究竟是什么“村”卻存在著分歧。這事還得從《村民委員會組織法》關于“村民委員會”概念的使用說起。《村民委員會組織法》在兩種不同的意義上使用“村民委員會”這一概念⑥，除在大多數場合指由村民選舉產生的村民自治事務的日常管理機構外，還在一些場合指由一定地域的村民組成的自治共同體或鄉鎮以下的區域劃分和基層建制單位、設立村民委員會的村。在同一法律甚至同一法律條款中，用同一概念同時指稱性質完全不同的兩種事物，很容易使人產生混亂和誤解，是立法上的一大缺憾。⑦ 而要消除這一概念上的混亂，就要確定以什么名稱或概念稱呼鄉鎮以下的區域劃分和基層建制單位或設立村民委員會的村為好。主要有兩個可能的選擇：“行政村”或“建制村”。我們認為，雖然“行政村”一詞在日常生活和政策法規中使用得最為廣泛和普遍，但將其上升為一個法律概念卻不太妥當，因為“行政村”的概念不符合《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和《村民委員會組織法》的規定，不符合現行的“鄉政村治”的體制。而“建制村”的概念，既契合《憲法》和《村民委員會組織法》的規定，也可以明確地表明，設立村民委員會的村是鄉鎮以下的區域劃分單位，是法定的建制單位，設立村民委員會是在農村基層進行現代國家建構的一項重要內容，設立村民委員會的村是農村基層政權下的基層建制單位。因此，只有將設立村民委員會的村稱為“建制村”才最為恰當。⑧

四、將信息化的內容納入“兩委”組織法的修訂

互聯網信息技術的發展，已經和正在極大地改變人們的經濟生活、社會生活、文化生活，并悄然對人們的政治生活發生影響，將會使人們的政治生活產生深刻的變化。習近平總書記在多次重要講話中強調要利用好互聯網和網絡信息技術，提升社會治理的智能化水平。黨的十九大報告明確提出要“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”。黨的十九屆四中全會決定在談加強和創新社會治理，完善社會治理體系，講社會治理體系的內容時，除提到黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障外，還專門提到了科技支撐。

近年來，村（居）民會議難以甚或無法召開，村民代表會議因村民會議無法召開而得不到合法授權，選舉投票“雙過半”困難重重，委托投票亂象頻發，凡此種種，在現有的法律框架內很難或不容易找到有效的解決辦法，而借助于互聯網信息技術、智能手機的普及以及適當程序的創制運用，有望使這些問題得以破解。這方面的個別嘗試已在有的地方初步進行。

例如，在2018年湖北省村（社區）“兩委”換屆選舉中，咸寧市出臺了《村（社區）“兩委”換屆選舉省級試點遠程投票方案》，并在該市馬橋鎮潛山村進行了試點。通過技術手段，破解距離障礙，使外出務工人員不回村就能夠直接參加選舉，同時使秘密寫票、無記名投票在遠程投票的情況下也能夠得到嚴格執行和順利實現，確保選舉程序規范、選舉結果公正，取得了很好的效果。

現在的問題是，由于法律對互聯網信息技術在村（居）民自治領域的應用尚缺乏明確的肯定性的規定，相關的試點還很少，取得的經驗還不多。也正因如此，建議在“兩委”組織法的修訂中讓法律“網開一面”，允許條件具備和技術成熟的地方先行先試，在網上開村（居）民會議，在網上進行村（居）民協商，在網上進行社區公共議題的表決，在網上進行村（居）民委員會換屆選舉投票等。從試點開始，逐步推開。

毋庸諱言，人們對互聯網信息技術應用于基層民主政治生活領域很可能存在疑慮，擔心會造成混亂，引起糾紛。這種顧慮盡管有道理、可以理解，但應打消。基層民主政治生活固然有其自身的特點，但并不因此比日常經濟生活更復雜、更多樣。互聯網信息技術在我國日常經濟生活中大規模、高頻率的成功應用，完全可以為其在基層民主政治生活領域的嘗試應用提供啟示和借鑒。人們既然可以放心使用支付寶支付，也大可放心進行網上投票和網上開會。保障基層民主政治生活的公平、公正和公開，技術不是問題和障礙。既然城鄉老百姓都能夠普遍嫻熟地使用智能手機從事經濟交易，那么就不應懷疑能夠通過手機上網進行城鄉（居）民自治，城鄉居民通過互聯網參與基層民主政治生活，能力也不是問題和障礙。

我們認為，這方面的探索雖然極具挑戰，但也極具創新，很有可能使我國的基層民主特別是基層直接民主在實踐和實現形態上產生飛躍，走在世界的前列。所以應當大膽的試，審慎的做，穩步的推。

注釋：

① 簡稱“兩委”組織法。

② 第一類項目是條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案。

③ 提出這一意見的學者有華中師范大學政治與國際關系學院項繼權教授、山東農業大學公共管理學院陳國申教授等。

④ 參見唐鳴：《關于完善村民自治法律體系的兩個基本問題》，《法商研究》2006年第2期。

⑤ 全國人大常委會法工委國家法室、國務院法制辦公室政法司、民政部政策法規司、民政部基層政權和社區建設司編著：《村民委員會組織法學習讀本》，中國社會出版社2010年版，第48—51頁。

⑥ 全國人大常委會法制工作委員會國家法行政法室、國務院法制辦公室政法勞動社會保障法制司、民政部基層政權和社區建設司編著：《村民委員會組織法學習讀本》，中國民主法制出版社1998年版，第81頁;國務院法制辦公室政法司編：《村民委員會組織法講話》，中國法制出版社1999年版，第21頁。

⑦ 崔智友：《中國村民自治的法學思考》，《中國社會科學》2001年第3期。

⑧ 唐鳴、徐增陽：《什么村民？什么村？》，《河南師范大學學報》（哲學社會科學版）2010年第3期。

作者簡介：唐鳴，華中師范大學政治與國際關系學院教授、博士生導師，湖北武漢，430079;朱可心，華中師范大學政治與國際關系學院博士研究生，湖北武漢，430079。

（責任編輯 ?李 ?濤）