中國糧食安全政策的成本與收益研究

[摘要]糧食是關系一國國計民生的重要戰略物資，各國都相繼頒布了相關的糧食安全政策來保障糧食安全。對于這些政策，不僅要看到其帶來的收益，還要分析其的成本。本文從糧食產量的角度闡述了糧食安全政策的收益，從顯性成本、隱性成本和機會成本角度闡述了糧食安全政策的成本，然后在其基礎上，提出提高糧食安全政策效益的建議。

[關鍵詞]糧食安全政策;成本;收益

中圖分類號：F326.1 文獻標識碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.202002

糧食作為人類最基本的生產生活資料，是人們維持生命活動的必需品，還是維護一國政治穩定的戰略物資，因而糧食安全是關系國計民生的重大戰略問題。但從其生產過程來看，糧食生產是經濟再生產和社會再生產相互交織的過程，兼具經濟風險和自然風險，從而具有顯著的外部性，因此依賴政府制定保護政策來維護糧食安全特別重要。而糧食安全政策的制定和實施會產生相應的成本與收益：（1）成本。糧食安全政策的實施需要國家財政投入大量的資金，同時還會產生隱性成本和機會成本。（2）收益。通過糧食安全政策的實施，能保障糧食的產量和質量。

中國是一個人地關系緊張的發展中國家，在當前的市場及條件下，確實需要重視糧食安全，國家財政在農業領域的投入也逐年增加。然而，這部分財政支出是否達到了帕累托最優？長期以來，在經濟研究領域，很多人關注糧食數量的增長，而很少人質疑政策實施帶來的成本增加是否合理，從而使糧食市場出現供需不匹配和財政投入連年增長的現象。

基于此，本文首先對糧食安全及糧食安全政策國內外的研究現狀進行了綜述，然后探討了糧食安全政策的成本與收益，最后提出了提高糧食安全政策效益的建議。

1 國內外研究現狀

1.1 糧食安全的研究現狀

尹成杰[1]特別強調，糧食的有效供給取決于綜合生產能力，關系到國家的糧食安全。所以，必須實施提高糧食綜合生產能力的糧食安全政策。鄒風羽[2]認為，建立中國糧食生產和糧食安全的長效機制最根本的就是要保護和涵養中國糧食綜合生產能力，而耕地和水資源是農業持續發展必備的資源，因此需要保護和提高基本農田的糧食產出能力、農業基礎設施的抗災減災能力以及糧食發展的科技進步能力。

1.2 糧食安全政策的研究現狀

李全根[3]認為，糧食安全作為最大的民生工程，需要財政的大力支持，實質是財政問題，所以要盡快盡多地反哺農業。對糧食安全政策的實施，主要有兩種觀點：一種觀點認為糧食安全政策的實施促進了糧食生產能力的提高。1995年以來糧食生產的機會成本呈上升趨勢，糧食生產比較優勢急劇下降，糧食生產經營績效下滑，嚴重影響農民種植糧食的積極性，因此國家應出臺一些針對糧食生產的支持政策[4]。糧食國內支持政策促進了糧食生產能力的歷史性提高、糧食安全儲備保證了糧食價格的平穩和供求的平衡、糧食直補政策基本達到了預期目標[5];直接補貼緩解了農戶的流動性約束，進而減少了生產風險，改變了農戶農業投資從而影響糧食生產[6-7]。Jesús Antón[8]研究單一農場補貼也發現與生產脫鉤的直接補貼削減農戶風險，對風險規避的農戶農業生產更具激勵作用。彭小輝等[9]采用固定觀察點數據，利用CD生產函數，論證了農戶作為理性經濟人，能根據政策的變化適時調整生產投入和種植結構，并進行理性選擇，引致糧食增產。

另一種觀點認為，糧食安全政策對糧食增產的作用并不突出，補貼對出口的擴大有暫時性，長期來看補貼將導致生產價格彈性缺乏[10]。Daniel A S[11]研究了1987—2007年美國農產規模變化，認為由于多種農業之間錯綜復雜的關聯和享受補貼的自我選擇性，農業補貼的實施并沒有顯著影響農場種植規模的大小。農業補貼的效應取決于競爭作物的相對補貼率、供給彈性和其他一些因素。黃季焜等[12]通過對6個省份的農戶數據進行分析，發現種糧直補和農資綜合補貼政策對糧食生產和農資投入沒有產生影響，進而沒有扭曲生產者的決策。

綜合以上的分析，可以看出，糧食安全對于我國來說非常重要。但是部分糧食安全政策對糧食增產的作用還存在爭議，并且糧食安全政策的實施會花費大量的財政，所以從機會成本角度來看，探討糧食安全政策的成本與收益，以便以更低的成本實現我國糧食安全具有重要意義。

2 糧食安全政策的成本與收益

糧食安全關系到國家的經濟發展與國家安全，同時糧食安全是一個歷史的、發展的概念，會隨著一國經濟發展的不同階段、居民消費觀念的轉變而變化。為了保障糧食的安全，我國目前實施的糧食安全政策有價格支持政策、價格補貼政策和種植補貼政策。為了全面分析這些政策的實施效益，需要在了解我國糧食安全的形勢下，考察糧食安全政策的成本與收益，進而為糧食安全政策的調整提供借鑒。

糧食安全政策的實施，目的是保障糧食的有效供給。從糧食產量來衡量糧食安全政策的收益看，2000年，我國主要農作物（包括稻谷、小麥、玉米、大豆、薯類）的產量是46 218萬t，之后連年穩定增長，到2017年，我國主要農作物的產量達到66 161萬t。這說明政府財政的投入對糧食產量的提升有一定的幫助，但是在糧食總供應量不斷增長的同時，還應該考慮糧食安全政策實施后帶來的成本。

糧食安全政策的實施成本，可以從顯性成本、隱性成本和機會成本角度來看。顯性成本指政府投入成本，是政府為實現國家糧食安全政策目標而付出的代價。長期來看，我國政府為保證國家糧食安全付出了巨大的財政成本。2000年，國家財政用于糧食生產的支出只有826.57億元，到2010年，國家財政用于糧食生產的支出有3 206.09億元[13]。并且，用于糧食生產的成本還在增加。從隱性成本來看，基于糧食基本自給的安全戰略，糧食安全政策的實施，強調保障糧食的種植面積。而我國土地資源過度開發，一方面造成耕地水土流失嚴重，另一面也帶來了農業面源污染、耕地結板退化等問題。長此以往，會破壞我國農業生態環境與資源的可持續開發以及農業生產的可持續發展。從機會成本角度看，隨著居民人均收入水平的提高，居民的消費結構發生了變化，對肉蛋奶、水產品、瓜果蔬菜的需求增加，并且更加注重營養全面，增加對優質農產品的需求，所以國家財政支出應該加大對更高質量的農產品方面的投入，不能片面強調糧食的產量。

3 提高糧食安全政策效益的建議

完善糧食安全政策，使政策資金向重點產品、重要地區和關鍵環節傾斜，同時樹立科學合理的現代糧食觀念。適當增加糧食進口，鼓勵農業企業走出去，與資源豐富的國家開展農業合作進行糧食生產，從而緩解我國資源與生態環境的壓力以及糧食增產的壓力，進而減少財政支出。

堅持市場化改革方向，發揮市場配置資源的決定性作用，糾正政策補貼帶來的價格扭曲，形成消費引導生產的格局。由此，可以解決部分糧食供求結構的矛盾，滿足居民的真正需求。同時，市場機制的發揮還可能促進糧食生產的技術投入，提高糧食作物的技術水平。

發展期貨加保險制度，利用金融市場來提升資源配置效率，在保障農戶種植利益的同時，節約了財政政策的財政成本，同時避免了政策帶來的價格扭曲。所以，應該完善我國的糧食期貨市場，提高經濟運行的效率，并加強對期貨市場的監管，使其平穩運行。

參考文獻

[1] 尹成杰.關于提高糧食綜合生產能力的思考[J].農業經濟問題， 2005（1）：5-10.

[2] 鄒鳳羽.中國糧食生產與糧食安全的長效機制研究[J].農村經濟，2005（9）：9-11.

[3] 李全根.反哺農業是維護糧食安全的固本裕源之道[J].調研世界，2009（9）：33-35.

[4] 鄧大才.中國糧食生產的機會成本研究[J].經濟評論，2005（6）： 45-51.

[5] 蔡派.中國糧食生產國內支持政策研究[D].武漢：華中農業大學，2007.

[6] Hennessy D A.The Production Effects of Agricultural Income Support Policies under Uncertainty[J].American Journal of Agricultural Economics，1998，80（1）：46-57.

[7] Koundouri P，Laukkanen M，Sami Myyra，et al.The effects of EU agricultural policy changes on farmers'risk attitudes[J].European Review of Agricultural Economics，2009，36（1）：53-77.

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[9] 彭小輝，史清華.農業政策變化的發生機理：基于多重制度邏輯視角——以農村稅費改革為例[J].中國軟科學，2016（6）： 39-51.

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[11] Daniel A S.American Farms Keep Growing：Size， Productivity，and Policy[J].Journal of Economic Perspectives，2014，28（1）：147-166.

[12] 黃季焜，王曉兵，智華勇，等.糧食直補和農資綜合補貼對農業生產的影響[J].農業技術經濟，2011（1）：4-12.

[13] 付恭華.中國糧食生產的多維成本研究[D].北京：中國農業大學，2014.

The Costs and Benefits of Food Security Policies

Lou Yiling

（Center for Food Security and Strategic Studies of Nanjing University of Finance and Economics，Nanjing，Jiangsu 210003）

Abstract：Grain is an important strategic material related to a country's economy and people's livelihood. All countries have introduced relevant policies to ensure food security. The costs of food security policies should also be analyzed when looking at the benefits of food security policies. This paper expounds the benefits of food security policy from the perspective of grain output and expounds the cost of food security policy from the perspectives of explicit cost， implicit cost and opportunity cost. On this basis， put forward suggestions about how to improve the effectiveness of food security policies.

Key Words：food security policy，cost，earnings

收稿日期：2019-12-24

基金項目：江蘇省研究生科研與實踐創新計劃“中國糧食安全政策的成本與收益研究”（KYCX18_1280）。

作者簡介：婁益齡，女，碩士，研究方向為糧食流通產業政策。