國土空間規劃中永久基本農田的保護問題研究

[摘要]確保糧食安全的首要任務是高質量提升糧食生產能力，在新一輪國土空間規劃中嚴守耕地保護紅線，全面落實永久基本農田保護制度是保障糧食安全的重要手段。本文以瀏陽市第三次國土調查初步成果為基礎，分析了瀏陽市耕地及基本農田現狀，探討在新一輪國土空間規劃中如何優化基本農田布局，并為實現基本農田保護目標提出相應的保障措施。

[關鍵詞]國土空間規劃;永久基本農田;瀏陽市

中圖分類號：F323.211 文獻標識碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.202002

保證18億畝耕地紅線，特別是15.46億畝基本農田是國土空間規劃需要守住的發展底線和資源底線[1]。瀏陽市作為農業大縣，耕地問題也十分突出，特別是適宜開發建設區域與優質耕地重疊度較高，對農產品生產和農業的可持續發展構成的挑戰較大。目前第三次國土調查正在進行中，本文利用第三次國土調查的階段性成果了解瀏陽市耕地現狀，探討如何優化基本農田布局，并提出了空間規劃中實現基本農田保護目標的保障措施。

1 區域概況

瀏陽市地處湘贛邊界、湖南省東部、羅霄山脈北段，北緯27°51'20"～28°34'06"、東經113°10'24"～114°14'58"，東鄰江西省銅鼓、萬載、宜春;南接江西省萍鄉市和湖南省株洲市，西倚省會長沙市，北靠湖南省平江縣。全市東西寬105.8km，南北長80.9km，土地總面積4 997.70km2。截至2018年底，瀏陽市下轄4個街道、27個鎮、1個鄉。全市地貌類型以山地、丘陵為主，平原次之。屬于中亞熱帶濕潤季風氣候，氣候溫和，寒冷適中，降水充沛，光照充足，山地垂直差異明顯。在全國縣域經濟基本競爭力排名中，2018年排名第13位。

2 耕地現狀

瀏陽市2020年基本農田保護任務667.00km2，實際劃定圖斑面積667.10km2。根據瀏陽市第三次全國土地調查數據統計，瀏陽市三調耕地面積為644.07km2，三調即可恢復與工程恢復面積為97.57km2，其中永久基本農田范圍內的三調耕地僅529.73km2，永久基本農田范圍內的三調“即可恢復與工程恢復”面積為74.09km2。雖然只是“三調”過程數據，但還是可以看出耕地目前缺口較大。通過對數據進行對比分析，得知出現這一問題的主要原因有三類：一是由于許多優質耕地由糧棉油生產轉變為果園、花木、苗圃、魚塘等利用方式，在第三次國土調查中調為林地、園地或草地;二是城鎮化與耕地保護的矛盾，導致拋荒現象，在第三次國土調查中認定為其他地類;三是建設占用，如村民超規模建房和一些違法工業、采礦用地占用耕地。

3 永久基本農田范圍優化

耕地是最為寶貴的資源，永久基本農田是耕地的精華，全面實行永久基本農田特殊保護，是確保國家糧食安全，加快推進農業農村現代化的有力保障。因此，在新一輪空間規劃中要注重分析瀏陽市耕地數量與分布、重金屬污染現狀等情況，結合基本農田儲備區劃定成果、城鎮開發邊界以及生態保護紅線劃定情況，提出基本農田保護空間布局優化方案。

3.1 堅持從嚴保護

堅持十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，將永久基本農田作為國土空間規劃的核心要素，強化永久基本農田對各類建設布局的約束力，嚴格控制非農建設占用，保護利用永久基本農田。

3.2 理清現狀

結合“三調”成果，對于不符合要求的耕地或其他土地錯劃入永久基本農田的，按照“總體穩定、局部微調、量質并重”的原則，進行整改補劃。

3.3 規劃擬占用

按照“原則上不得占用永久基本農田”的要求，城鎮開發邊界內部分永久基本農田按照城鎮生態用地保留，根據實際情況進行空間優化。由于瀏陽市經濟基礎較好，如有重大建設項目，確實難以避讓永久基本農田的，按照“高標準農田優先、高等級優質耕地優先、雙評價農業功能適宜區內優先、農業糧食功能區和重要農產品生產保護區內優先”的原則，結合基本農田儲備區劃定成果進行調整補劃[2-3]。

4 基本農田保障措施

4.1 健全永久基本農田保護監管機制

按照數量保障、質量提升、生態增效等原則，嚴格落實永久基本農田保護任務，創新基本農田保護手段，對于各類未經批準或不符合規定要求的建設項目、臨時用地、農村基礎設施、設施農用地等占用永久基本農田的，要求恢復原種植條件[4]。

4.2 建立永久基本農田儲備區

完善基本農田儲備區管理政策。在全市耕地范圍內，在永久基本農田之外其他質量較好的耕地，劃定一定比例的基本農田儲備區，作為國家和區域重大項目、生態建設、重點民生及基礎設施項目占用補劃空間[5-6]。

4.3 探索開發邊界內基本農田管理機制

在保護耕作層不受破壞的前提下，將城鎮開發邊界內的零散永久基本農田納入城市農業公園進行管理，實現農業生產與生態保護的協調統一[7-8]。

4.4 創新監測技術手段

基本農田面積大、分布廣，需要借助先進的監測與信息技術手段才能夠進行有效的監督與檢查。利用GPS、GIS、無線網絡、衛星遙感等多種技術手段，迅速、精確地進行基本農田動態信息的采集，及時更新基本農田占用、補劃信息。

參考文獻

[1] 國土資源部.國土資源部關于全面實行永久基本農田特殊保護的通知[Z].2018.

[2] 程永政.基本農田保護機制的創新問題探討[J].中國農業資源與區劃，2009（7）：25-28.

[3] 國土資源部全面落實永久基本農田特殊保護制度[J].種業導刊， 2018（3）：32.

[4] 高翔.永久基本農田特殊保護，擲地有聲[J].國土資源，2018 （11）：32.

[5] 焦思穎.國土資源部耕地保護司負責人解讀《關于全面實行永久基本農田特殊保護的通知》[J].青海國土經略，2018（1）：36-38.

[6] 國土資源部、農業部.全面劃定永久基本農田 實行特殊保護[J].農村工作通訊，2016（16）：4.

[7] 高文.扎緊耕地保護的“制度籬笆”——解讀《關于全面劃定永久基本農田實行特殊保護的通知》[J].農村.農業.農民（A版）， 2016（9）：14-15.

[8] 肖君，張雁.鞏固劃定成果 實行特殊保護——解讀《廣西壯族自治區人民政府關于全面實行永久基本農田特殊保護的實施意見》[J].南方國土資源，2019（8）：37-39.

收稿日期：2020-01-30

作者簡介：吳穎，女，碩士，助理工程師，研究方向為國土空間規劃。