養(yǎng)老構(gòu)質(zhì)量管理體系與標(biāo)準(zhǔn)體系文件融合的探索與實(shí)踐*

◆姜學(xué)勤 鄔嘉琳 黃寧潔 陳鳳 何彬 / 文

一、體系融合的背景和意義

2018年年初，上海市委提出了打響上?！八拇笃放啤钡膽?zhàn)略目標(biāo)，幾乎在同時(shí)，民政部、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委共同制訂發(fā)布了《養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》，GB/T 35796-2017《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》和首個(gè)服務(wù)安全強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)GB 38600-2019《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)安全基本規(guī)范》也相繼發(fā)布。這些政策和標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)，標(biāo)志著全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量已邁入標(biāo)準(zhǔn)化管理的新時(shí)代，建立并實(shí)施質(zhì)量管理體系和（或）標(biāo)準(zhǔn)體系（以下簡(jiǎn)稱“兩體系”）將成為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提升服務(wù)質(zhì)量、創(chuàng)建養(yǎng)老服務(wù)品牌的主要方法和有效途徑。上海市第四社會(huì)福利院（以下簡(jiǎn)稱“四福院”）在建立和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)體系過程中，對(duì)兩體系文件的融合進(jìn)行了探索和實(shí)踐。

二、上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)兩體系融合應(yīng)用現(xiàn)狀

為了解目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的現(xiàn)狀，四福院于2019年初開展了一項(xiàng)以上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為調(diào)查對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)化現(xiàn)狀調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，已建立質(zhì)量管理體系的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在建立標(biāo)準(zhǔn)體系的過程中，未能很好地將兩體系文件進(jìn)行融合，存在文件交叉、重疊以及制度文件游離在標(biāo)準(zhǔn)體系之外等問題。另外，由于缺乏質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)化管理的綜合人才，即使機(jī)構(gòu)或企業(yè)自身認(rèn)為兩體系已經(jīng)進(jìn)行了融合，其實(shí)質(zhì)也僅僅是將質(zhì)量體系文件直接“搬到”標(biāo)準(zhǔn)體系中，并沒有在綜合考慮兩個(gè)體系要求的基礎(chǔ)上，對(duì)有關(guān)文件的內(nèi)容進(jìn)行設(shè)計(jì)和完善，導(dǎo)致體系文件缺乏系統(tǒng)思考，文件之間缺乏統(tǒng)一和協(xié)調(diào)性。這些文件往往會(huì)導(dǎo)致規(guī)定內(nèi)容無法執(zhí)行或者不能準(zhǔn)確地執(zhí)行等問題，無法發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的作用。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這些機(jī)構(gòu)或企業(yè)也在“呼喚”兩體系文件融合的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

三、兩體系融合的基礎(chǔ)

1.理論基礎(chǔ)

質(zhì)量管理體系是組織建立的、為實(shí)現(xiàn)質(zhì)量目標(biāo)所必需的、系統(tǒng)的質(zhì)量管理模式，一般以文件化的方式，成為組織內(nèi)部質(zhì)量管理工作的要求。它主要關(guān)注組織環(huán)境、領(lǐng)導(dǎo)作用、策劃、支持、運(yùn)行、績(jī)效評(píng)價(jià)和改進(jìn)等方面內(nèi)容。標(biāo)準(zhǔn)體系是指一定范圍內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)按其內(nèi)在聯(lián)系形成的科學(xué)有機(jī)整體，它除了關(guān)注質(zhì)量管理的所有方面以外，還關(guān)注環(huán)境、能源、職業(yè)健康安全、財(cái)務(wù)等方面的管理。GB/T 19000-2016/ISO9000:2015《質(zhì)量管理體系 基礎(chǔ)和術(shù)語》在說明質(zhì)量管理體系與其他管理體系的關(guān)系時(shí)提出：“組織的管理體系中具有不同作用的部分，包括其質(zhì)量管理體系，可以整合成為一個(gè)單一的管理體系?！盙B/T 35778-2017《企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作 指南》在企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建總則中提出：“企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系能吸納和提供其他管理體系所需的標(biāo)準(zhǔn)，并與之相互協(xié)調(diào)、完整配套?！?/p>

綜上所述，質(zhì)量管理體系是企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系的一部分。標(biāo)準(zhǔn)體系文件具有很好的包容性和延展性，可作為融入質(zhì)量管理體系文件要求的載體。無論已經(jīng)建立了質(zhì)量管理體系，準(zhǔn)備再建立標(biāo)準(zhǔn)體系的機(jī)構(gòu)還是尋求第三方質(zhì)量管理體系認(rèn)證的機(jī)構(gòu)，都需要將質(zhì)量管理體系文件與標(biāo)準(zhǔn)體系文件進(jìn)行融合，使其成為一個(gè)單一的綜合管理體系。

2.實(shí)踐基礎(chǔ)

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已有的質(zhì)量管理體系文件，是在原有的各類規(guī)章制度基礎(chǔ)上，總結(jié)相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要求編制而成的，是機(jī)構(gòu)開展質(zhì)量管理的基礎(chǔ)和保障。雖然這些文件從編寫結(jié)構(gòu)和格式上不能滿足GB/T 1.1-2009《標(biāo)準(zhǔn)化工作導(dǎo)則 第1部分：標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)和編寫》要求，但文件的內(nèi)容和要求都是企業(yè)需要的，也是GB/T19001標(biāo)準(zhǔn)要求的。機(jī)構(gòu)開展服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作，需要建立標(biāo)準(zhǔn)體系，該體系是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)其他管理體系，如質(zhì)量管理體系、環(huán)境管理體系等的基礎(chǔ)和融合體。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以將標(biāo)準(zhǔn)體系作為兩體系融合的基礎(chǔ)平臺(tái)，對(duì)于質(zhì)量管理和標(biāo)準(zhǔn)化管理的通用要求，如文件管理、記錄管理、不符合和糾正措施管理等，可采取融合、兼容和拓展的方式，將相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)修訂后納入標(biāo)準(zhǔn)體系；對(duì)于質(zhì)量管理體系的特定要求，如管理評(píng)審，可通過適當(dāng)修改完善，直接將相關(guān)文件納入標(biāo)準(zhǔn)體系；對(duì)具有相同性質(zhì)或內(nèi)容相互覆蓋的標(biāo)準(zhǔn)，如各自體系內(nèi)的設(shè)備管理、人員管理、采購(gòu)管理、合同管理等，可融合制定為一套文件，同時(shí)滿足兩個(gè)體系的要求，使文件具有“兼容性”，以解決文件之間交叉與重疊的問題。

四、四福院兩體系文件融合實(shí)踐

（一）建立機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)制修訂管理的基礎(chǔ)文件

目前，大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)編制機(jī)構(gòu)運(yùn)行所需要的標(biāo)準(zhǔn)，往往都在標(biāo)準(zhǔn)前言中指出“本標(biāo)準(zhǔn)按照GB/T 1.1-2009標(biāo)準(zhǔn)給出的規(guī)則起草”，而事實(shí)上，機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)屬于企業(yè)層級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)，可以參考GB/T 1.1-2009標(biāo)準(zhǔn)編寫，但還有一些GB/T 1.1-2009標(biāo)準(zhǔn)沒有明確或者不適合企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)編寫的內(nèi)容，需要機(jī)構(gòu)自行做出規(guī)定。如機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的封面各項(xiàng)標(biāo)識(shí)如何給出、標(biāo)準(zhǔn)名稱和定義是否需要同時(shí)給出英文、前言如何編寫、引用標(biāo)準(zhǔn)層級(jí)如何確定，以及不同類型的標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)要素有哪些等問題，如果在開展標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)之初沒有做出統(tǒng)一規(guī)定，則機(jī)構(gòu)編寫的標(biāo)準(zhǔn)將五花八門，難以統(tǒng)一規(guī)范。因此，規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)起草和修訂的基本要求的同時(shí)，還可給出機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的編號(hào)規(guī)則、各種類型標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)要素等，建立機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)制修訂管理的基礎(chǔ)文件，為機(jī)構(gòu)建立融入質(zhì)量管理體系的標(biāo)準(zhǔn)體系提供技術(shù)保障。

（二）建立融入質(zhì)量管理體系要求的標(biāo)準(zhǔn)體系

1.構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系結(jié)構(gòu)圖

四福院依據(jù)GB/T 24421.2給出的服務(wù)通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)子體系以及各子體系下包括的功能范圍來設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系結(jié)構(gòu)圖。經(jīng)研究分析，服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)子體系中未提及外包服務(wù)的管理，而這些恰是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要管理的內(nèi)容。因此，四福院根據(jù)GB/T 24421.2中4.2.5條的要求，在服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)子體系中增加了“采購(gòu)管理標(biāo)準(zhǔn)”功能范圍，包括設(shè)施設(shè)備和用品采購(gòu)控制要求及服務(wù)外包的采購(gòu)控制要求，其他子體系內(nèi)各功能范圍不變化。

2.策劃形成標(biāo)準(zhǔn)體系的標(biāo)準(zhǔn)明細(xì)表

四福院梳理了原有質(zhì)量管理體系文件，包括質(zhì)量手冊(cè)、程序文件和操作性文件、記錄表單、外來文件，以及消防安全管理、突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案、節(jié)能管理、職業(yè)健康安全管理、財(cái)務(wù)管理等相關(guān)制度文件。首先根據(jù)文件名稱及規(guī)范的對(duì)象，對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)體系結(jié)構(gòu)圖各子體系下的功能范圍，將收集的文件列入標(biāo)準(zhǔn)明細(xì)表中。其次，按照GB/T 24421.2標(biāo)準(zhǔn)要求及機(jī)構(gòu)運(yùn)作實(shí)際，并遵循機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)制修訂管理要求，逐一對(duì)列入標(biāo)準(zhǔn)明細(xì)表的文件及其內(nèi)容進(jìn)行研究、分析和討論，確定需要制定、修改或廢除的文件。最后，組織各有關(guān)部門人員起草和修改相關(guān)文件，形成符合要求的標(biāo)準(zhǔn)文本。但是在策劃形成標(biāo)準(zhǔn)明細(xì)表的過程中，遇到了四個(gè)技術(shù)難點(diǎn)，四福院通過研究、分析和實(shí)踐提出了以下解決方案：

（1）《質(zhì)量手冊(cè)》與《標(biāo)準(zhǔn)化管理辦法》的融合

GB/T19000-2016標(biāo)準(zhǔn)中給出：質(zhì)量手冊(cè)是“組織的質(zhì)量管理體系的規(guī)范”，包括組織結(jié)構(gòu)圖、部門職責(zé)、質(zhì)量方針和目標(biāo)，以及各過程的主要描述及其相互關(guān)系等內(nèi)容。而《標(biāo)準(zhǔn)化管理辦法》是組織開展標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，建立標(biāo)準(zhǔn)體系的綱領(lǐng)性文件，包括組織結(jié)構(gòu)圖、管理職責(zé)、標(biāo)準(zhǔn)化方針和目標(biāo)，以及標(biāo)準(zhǔn)體系建立、標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施、監(jiān)督和改進(jìn)等內(nèi)容。兩個(gè)綱領(lǐng)性文件具有可融合的基礎(chǔ)，但沒有可借鑒的案例。四福院以《質(zhì)量手冊(cè)》（包括GB/T 19001-2016標(biāo)準(zhǔn)十個(gè)章節(jié)）框架為載體，將標(biāo)準(zhǔn)化管理的相關(guān)要求納入其中。例如，對(duì)各部門職責(zé)的劃分，在原質(zhì)量管理職責(zé)的基礎(chǔ)上增加標(biāo)準(zhǔn)化管理的職責(zé)；建立了質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)化方針與目標(biāo)；將內(nèi)審與標(biāo)準(zhǔn)體系自評(píng)價(jià)相結(jié)合，一次評(píng)價(jià)滿足兩個(gè)體系要求。將兩個(gè)文件內(nèi)容融合形成的《綜合管理手冊(cè)》，滿足兩個(gè)體系的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求。

（2）兩個(gè)體系《文件管理規(guī)范》內(nèi)容的融合

質(zhì)量管理體系中的《文件管理規(guī)范》包括對(duì)質(zhì)量手冊(cè)、與質(zhì)量有關(guān)的程序文件、作業(yè)文件、記錄表單、外來文件的管理要求。標(biāo)準(zhǔn)體系中的《文件管理規(guī)范》核心內(nèi)容是對(duì)各子體系下功能范圍內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理，包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收集的納入標(biāo)準(zhǔn)體系的國(guó)家、行業(yè)、地方和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，以及機(jī)構(gòu)自行制定的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（含質(zhì)量管理體系文件），該規(guī)范內(nèi)容不局限于與質(zhì)量有關(guān)的方面，還包括質(zhì)量管理體系中沒有關(guān)注的方面。四福院在原有質(zhì)量管理體系文件《文件管理規(guī)范》的基礎(chǔ)上，拓展文件的范圍，包括公文收發(fā)管理、機(jī)構(gòu)自行制定各類標(biāo)準(zhǔn)的管理、外來文件管理（包括納入標(biāo)準(zhǔn)體系的標(biāo)準(zhǔn)）等，其中機(jī)構(gòu)自編標(biāo)準(zhǔn)的管理中有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)編號(hào)和制修訂的要求引用《標(biāo)準(zhǔn)制修訂管理規(guī)范》，在《文件管理規(guī)范》中不再重復(fù)描述，形成滿足兩個(gè)體系要求的《文件管理規(guī)范》。

（3）質(zhì)量管理體系內(nèi)審與標(biāo)準(zhǔn)體系自評(píng)價(jià)相融合

GB/T 19001-2016標(biāo)準(zhǔn)要求組織定期開展內(nèi)部審核，以發(fā)現(xiàn)質(zhì)量管理體系文件及體系運(yùn)行存在的問題和不足、持續(xù)改進(jìn)。GB/T 24421-2009標(biāo)準(zhǔn)也提出組織應(yīng)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，堅(jiān)持不斷改進(jìn)，并給出了標(biāo)準(zhǔn)體系評(píng)價(jià)的具體要求。通過標(biāo)準(zhǔn)體系自評(píng)價(jià)，檢查標(biāo)準(zhǔn)體系文件能否實(shí)現(xiàn)體系的完整性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性和有效性，檢查標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施是否達(dá)到預(yù)期效果。無論是質(zhì)量管理體系內(nèi)審還是標(biāo)準(zhǔn)體系自評(píng)價(jià)，都需要定期評(píng)審，都對(duì)人員能力有要求，也都需要事先策劃方案，編制每次內(nèi)審或者自評(píng)價(jià)計(jì)劃等。由于質(zhì)量管理體系要求已通過相關(guān)文件融入到標(biāo)準(zhǔn)體系中，開展標(biāo)準(zhǔn)體系自評(píng)價(jià)已經(jīng)包括了質(zhì)量管理體系的內(nèi)審內(nèi)容，可以一次評(píng)價(jià)滿足兩個(gè)體系的要求，為此，四福院建立了《內(nèi)部審核與標(biāo)準(zhǔn)體系評(píng)價(jià)管理規(guī)范》，對(duì)人員職責(zé)、方案策劃、審核評(píng)價(jià)準(zhǔn)備、審核評(píng)價(jià)實(shí)施、跟蹤驗(yàn)證、記錄和報(bào)告等給出了滿足兩體系要求的規(guī)定。

（4）考慮在標(biāo)準(zhǔn)體系中融入管理評(píng)審

管理評(píng)審是組織的最高管理者按照策劃的時(shí)間間隔對(duì)質(zhì)量管理體系進(jìn)行評(píng)審，以評(píng)價(jià)其是否保持適宜性、充分性和有效性的重要手段。由于組織最高管理者親自參加評(píng)審，能夠促使全體干部和員工加以重視。準(zhǔn)備充分、評(píng)價(jià)務(wù)實(shí)的管理評(píng)審會(huì)議，也勢(shì)必能有效發(fā)現(xiàn)改進(jìn)的機(jī)會(huì)，促進(jìn)組織的持續(xù)改進(jìn)。GB/T 24421-2009標(biāo)準(zhǔn)除對(duì)標(biāo)準(zhǔn)體系自評(píng)價(jià)做出相應(yīng)規(guī)定外，并沒有要求組織的最高管理者親自參加評(píng)審，也沒有提到管理評(píng)審的有關(guān)內(nèi)容。四福院充分考慮了標(biāo)準(zhǔn)體系中融入管理評(píng)審的重要意義，建立了《管理評(píng)審規(guī)范》，并在管理評(píng)審輸入中增加標(biāo)準(zhǔn)體系自評(píng)價(jià)結(jié)果，將管理評(píng)審輸出擴(kuò)展為標(biāo)準(zhǔn)體系人員資質(zhì)、資源信息及標(biāo)準(zhǔn)化方面的需求改進(jìn)和決策，確保《管理評(píng)審規(guī)范》滿足兩個(gè)體系要求。

五、結(jié)語

無論是質(zhì)量管理體系還是標(biāo)準(zhǔn)體系，其最終目的都是提升服務(wù)水平和管理能力，持續(xù)滿足顧客和其他相關(guān)方的需求。將兩個(gè)體系文件進(jìn)行融合，形成適合機(jī)構(gòu)發(fā)展實(shí)際的標(biāo)準(zhǔn)體系，能避免兩個(gè)體系文件交叉和重疊，為機(jī)構(gòu)發(fā)展提供技術(shù)和管理保障。機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)體系將隨著其內(nèi)外部環(huán)境的變化、顧客需求的變化而變化，標(biāo)準(zhǔn)體系內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)更新，因此建立融合標(biāo)準(zhǔn)體系只是第一步，后續(xù)標(biāo)準(zhǔn)體系的更新和維護(hù)也同樣重要。