淺析香港選舉公眾咨詢

艾志鴻

香港特區政府在制定政策和法例前，一直很注意征詢公眾意見，除了通過各種法定咨詢機構了解民情，還采取公眾咨詢這一市民直接參與的方式吸納意見。在 “香港政府一站通” 網站上可以查詢到1997年至今的所有咨詢文件，特區政府每年進行的公眾咨詢都在10～20次之間，最多的年份能達到30多次，2003年政府還專門發布了《公眾咨詢工作的指引》，公眾咨詢機制運行總體順暢，積累了許多成功經驗。特區政府有些政策制定前咨詢工作不足，也有失敗的教訓，如國民教育、西九龍故宮博物館、修訂逃犯條例等，在社會上受到不少批評。可以說，公眾咨詢是特區政府與公眾之間達成的不成文契約，政府出臺的政策是否成功，成也咨詢，敗也咨詢。

選舉是香港特區政治生活中的大事，特區政府對涉及選舉的公眾咨詢高度重視。選舉的公眾咨詢范圍很廣，包括行政長官選舉、立法會選舉、區議會選舉以及村代表選舉等;咨詢的主題也很寬，涉及選民登記、選區劃界、投票時間、選舉廣告和選舉調查規管、在囚人士投票權、填補立法會議席、選舉辦法、選舉活動建議指引等多個方面。選舉的公眾咨詢由政制及內地事務局、選舉管理委員會負責組織。

本文擬從立法會和區議會選舉公眾咨詢的視角，選取2011年以來的部分選舉咨詢案例進行實證研究，梳理咨詢實踐好的做法和特點，并對咨詢面臨的問題和挑戰進行分析。

一、選舉公眾咨詢體現了公眾參與開放性、廣泛性、一致性“三原則”

研究公眾參與的學者，對于完善的公眾參與所遵循的重要原則有不同類型的概括，其中普遍認同的幾個原則是開放性、廣泛性（或稱涵蓋性）、一致性（或稱問責性）。從香港特區選舉公眾咨詢的實踐看，基本上符合以上原則。

1.開放性。每次選舉咨詢，政府都會通過電臺宣傳簡介、電視宣傳短片、新聞發布、報章廣告、海報及選舉管理委員會網站等進行廣泛宣傳，將咨詢的主題、起止日期、公眾提交意見和意見處理方式等廣而告之。政府提供的資料全面、清晰而且詳盡，公眾既可以上網下載咨詢文件及意見表格，也可以在政府在公眾空間舉辦的巡回展覽索取到相關資料。以選舉管理委員會組織的幾次公眾咨詢為例，在咨詢期首日，選管會都會召開記者會宣布公眾咨詢開始，并邀請市民就選管會的臨時建議發表意見，呼吁支持臨時建議的人士和持相反或不同意見的人士都提交意見，以便選管會更為準確地掌握市民的意見及對臨時建議的接受程度。在咨詢期內，公眾人士既可以通過電郵、傳真或郵寄方式提出自己的書面意見，也可以參加選管會組織的公眾咨詢大會口頭表達意見。咨詢結束后，選管會將公眾人士提出的每一份意見原文作為附件附在咨詢報告后面，在政府網站上公布，方便市民隨時查詢。

2.廣泛性。政府對咨詢的安排細致周全，盡可能涵蓋社會上所有持份者，確保言路暢通，主要政團、社團、立法會議員和普通市民都能就相關咨詢主題提出意見建議，弱勢群體的聲音也得到尊重。比如，區議會選舉的選區有400多個，考慮到地區人士對選區劃界問題普遍關注，2014年進行區議會選舉選區劃界咨詢時，選管會將以往的兩場公眾咨詢大會增加至三場。2018年咨詢期間，又把在九龍區及新界區兩場咨詢大會的時間由以往的晚上七時至九時延長至晚上九時半，讓市民有充足的時間發表意見，結果出席兩場公眾咨詢大會的人數達到263 人（2014年三場公眾咨詢大會104人），整個咨詢期內選管會收到的書面申述也達到6285 份。再如，2017年政制及內地事務局有關選舉安排的咨詢中提出縮短投票時間的議題，從事零售、飲食、保安等行業、日均工作時間比較長的基層人士，踴躍提交書面意見表示反對，認為縮短投票時間等同于變相剝奪他們的投票權利。

3.一致性。政府遵照既定指引，確保各次咨詢程序保持一致，包括詳細記錄并存檔咨詢過程細節、采用一致標準分析研判意見、清楚解釋未能采納某些意見的理由、根據咨詢結果盡快推行方案等。以2014年至今四次選區劃界咨詢結束后選管會的工作為例，每次都是按照法定要求和相關準則，謹慎地衡量每項書面及口頭意見提出的理據，考慮是否予以接納。如有的意見認為劃界工作應顧及個別地區的特別自然特征，選管會秘書處人員還進行實地視察，將實地視察所得的地圖照片呈交選管會參考。對于涉及修改法例等超越選管會權限的意見，也負責地轉交政制及內地事務局處理。再以2011年和2015年先后兩次有關優化選民登記制度的咨詢為例，凡是公眾普遍贊成的建議，選管會立即在當年的選舉中推行，2012年采用了新的選民登記冊格式，2016年則以平郵取代掛號郵寄向選民發出的查詢信件及通知書。

二、選舉公眾咨詢具有認受性、漸進性、精準性“三特點”

梳理特區選舉公眾咨詢的實踐，還可以發現一些共性的特點：有明確的問題導向，著眼于解決實際問題，比較注意平衡社會各方意見，求同存異，循序漸進，不斷優化設計等。可以簡單歸納為注重認受性、漸進性和精準性。

1.注重認受性。咨詢中，如果半數以上公眾意見明確表示不贊成政府提出的臨時建議和方案，政府會暫緩推行，并且吸收其中的合理意見及時改進相關工作。比如，2012年4月政府發表的選舉咨詢報告中指出，約73%的意見不支持政府“要求出示投票通知卡”的建議，認為會對選民造成不合理和不方便，政府決定不推行。還有約60%的意見擔心建議過于繁瑣或會影響選民登記意欲，不支持政府“要求提供住址證明”的建議，提出可改由選舉事務處加強核查來取代提供住址證明，政府決定采納市民意見，從2012年開始加大核查范圍。僅2016年選民登記周期，選舉事務處推行的查核措施所涵蓋的選民人數就達 165萬。到2018年初，政府才正式實施要求選民在提出更改登記住址申請時須同時提交其住址證明的附屬法例。

2.注重漸進性。對于與公眾利益高度相關、社會各界人士特別關注的議題，政府不是只搞一次咨詢，而是分階段、反復多次進行深入細致地咨詢。比如，就選舉廣告規管問題，政府先后進行過三次公眾咨詢。第一次，2011年底，政制及內地事務局發布“選舉廣告規管事宜檢討咨詢文件”，指出為便利候選人進行競選活動，準備修訂有關法例，對有關提交選舉廣告聲明書及文本的安排進一步檢討。第二次，2016年中，選管會在立法會選舉前就“選舉指引”進行公眾咨詢時，其中一個咨詢內容就是關于選舉公告的規管。第三次，2017年底，選管會為下一輪選舉周期做準備，進行“有關選舉安排檢討”的咨詢，此次咨詢安排的三個議題之一，又是為解除公眾選舉時在網上發表意見觸犯法例的擔憂，對“在互聯網（包括社交媒體）發布選舉廣告的規管”的安排征求公眾意見。

3.注重精準性。針對咨詢中公眾提出的疑慮，政府加強解釋和說明工作，并且在后續咨詢中聚焦重點，力求把問題設計得更加明晰和準確。比如，2016年“選舉指引”咨詢結束后，選管會在收集整理意見時發現很多市民對發布選舉廣告的規定表達了不解和憂慮，選舉事務處在正式發布的選舉指引內作出澄清，明確告知市民純粹為了發表個人意見而在互聯網上分享或轉發候選人的競選宣傳，而沒有促使或阻礙任何候選人當選的意圖，有關分享或轉發通常不會被理解為發布選舉廣告。2017年底選管會再次進行“有關選舉安排檢討”的公眾咨詢時，對于選舉廣告規管的咨詢問題設計得特別具體，不僅問到是否可以考慮在法例中免除第三者因在互聯網發表意見而構成選舉廣告并因而招致選舉開支所導致的刑責，甚至問到“上述豁免的選舉開支類型應否限制適用于電費和上網費”等細節。

三、選舉公眾咨詢面臨新的問題和挑戰，需要在實踐中進一步完善

近年來，公眾參與已成為全球性的大趨勢，網絡時代對公眾參與模式轉變提出更高要求，加之香港社會高度政治化，選舉公眾咨詢也遇到了一些新的問題和挑戰。

1.公眾參與意識和能力大大增強，提交的選舉咨詢意見書數量大增，加大分析處理難度。以政制及內地事務局三次有關選舉安排的公眾咨詢為例，2012年初“選民登記制度優化措施公眾咨詢”，收到意見書39份;到2015年底“優化選民登記制度公眾咨詢”，收到的意見書增加到277份;到2017年底“有關選舉安排檢討的公眾咨詢”，收到的意見書激增到15430份。再看一下選管會“選舉指引”公眾咨詢，2016年立法會選舉指引公眾咨詢，選管會收到 111份書面意見、口頭意見及立法會議員意見，共有74人出席公眾咨詢大會; 2019年區議會選舉指引公眾咨詢，選管會共收到11萬多份書面意見（咨詢結束前一天選管會接受媒體采訪的數字，非最終官方數字）。網上提交意見書成幾何倍數增長，給選舉咨詢工作人員分析研究意見帶來了很大的工作壓力。

2.利益訴求復雜多元，各政治團體和公眾人士對焦點議題的意見分歧較大，加大推行政策難度。以2017年底咨詢中關于選舉調查的規管議題為例，對于規管“投票日禁止拉票區以外進行的選舉調查”，幾大建制政團基本贊成，教協、民協等反對派團體表示反對，認為須維護言論自由、新聞自由和學術自由以及選民的知情權，而公眾人士提交的意見書中，35%支持政府作出規管，65%則反對作出規管。最后，政府提出的建議方案是，由于現階段社會上仍未有明確共識，“暫時不把投票日票站調查的規管延伸至禁止拉票區以外進行的其他選舉調查”。另外，對于是否縮短投票時間的議題，公眾人士反應最為強烈，15400份意見書中有99.7%反對縮短立法會和區議會選舉投票時間，而各大政團和立法會議員則是意見紛紜，結果政府只好決定暫時維持現有投票時間。

3.一些反對派政團和人士借咨詢之機對政府施政大肆抨擊，給選舉咨詢帶來新的挑戰。反對派抓住選舉公眾咨詢大做文章，極力阻礙政府出臺選舉新政。比如，2016年立法會選舉報名前幾日，政府未經公眾咨詢就正式推出對參選人簽署確認書的要求，反對派抓住這個機會，對政府橫加指責。立法會選舉結束后，2017年初反對派政團公民黨的議員在立法會政制事務委員會會議上要求政府解釋未進行公眾咨詢的理由。再如，2019年區議會選舉前，選管會按照程序對更新區議會選舉建議指引進行了一個月的公眾咨詢，走足了程序，但由于咨詢中的一個焦點內容是修訂引入跟立法會選舉相同的確認書制度，即選舉主任有權否決參選人的資格，反對派再次借機生事，公開呼吁“一人一電郵” ，反對選舉增加參選人簽署確認書的安排，使此次咨詢收到的網上意見達到11萬份之多的歷史新高。別有用心者還在網上散布經“生成器”送出的電郵意見不受理的傳言，選管會只好出面澄清：不論是經郵寄、傳真、電郵（包括經生成器送出）或親身遞交的所有意見，選管會都會仔細考慮。

香港選舉公眾咨詢，如何應對新形勢、新問題、新挑戰，如何在公平與效率、問題導向與目標導向、依法依規與開拓創新方面取得更好的平衡，還需要特區政府進行理性和深入檢討，在今后的選舉公眾咨詢實踐中進一步完善。

注：本文所用數據資料，除特別注明外，均來自“香港政府一站通”（www.gov.hk）