基層人大工作與政治文明建設大家談

趙立新：地方立法技術存在不少亟需改進的地方? ?吉林省人大信訪室趙立新撰文說，不斷提高立法質量是加強立法工作的中心環節。探究影響立法質量的諸因素，立法技術水準不高應該是一個重要方面。科學立法、民主立法、依法立法是立法工作的重要原則，而科學立法的實踐要求就含及遵循立法活動的客觀規律、運用科學的立法技術等各個層面內容。立法學是一門專業性、系統性很強的學科，立法技術屬于法理外化的表現形式。可以這樣說，立法技術完整、規范尚不可斷言立法質量就高，反過來立法技術粗糙、低劣，完全能夠認定立法質量不高。從這個視角出發，重視立法技術的運用應是每一位立法工作者必備的素質。所謂立法技術，系指起草、修改法律文本需要遵守的操作規則、通用方法和表述規范。文章認為，研究立法技術宜以微觀文本視角把握，結合法規個件，重在解決實際問題。因此，就某一法規文本而言，立法技術應當包括相互聯系、不可分割的兩個層面內容，一是結構技術，二是語言技術。前者如法規名稱、章節設置、條款項排布、行為模式與法律后果的對稱等等。后者專指文本語言表達方式、句式特點以及用語規范等等。簡而言之，前者著眼點在法規的謀篇布局、篇章結構，后者著眼點在法言法語、表述規范。改革開放后地方立法飛速發展的四十年，立法技術在不斷進步。同時也毋庸諱言，無論是立法的結構技術方面還是語言技術方面仍然存在不少亟待解決和亟需改進的地方。總結起來，大致有如下幾點：其一，地方性法規名稱使用不規范。一般說來，作為法規類屬的條例、實施辦法、規定、規則都可以作為地方性法規名稱，不過在具體適用上各有其特定范圍。例如執行性立法用“實施辦法”，創制性立法用“條例”，對某一具體、限定事項立法用“規定”，程序性問題立法用“規則”。至于“實施條例”“實施細則”是屬于國務院、國務院組成部門對國家法律實施作出的具體規定和辦法，并不在地方性法規名稱類屬之列。但實際情況是，上述法理原則在地方立法實踐中落實得不好，拍腦袋定名，法規名稱隨意性過大。其二，篇章結構布局失衡，一味追求“大而全、小而全”。地方立法同國家立法不同，尤其是執行性立法，操作空間有限，沒必要追求章、節、條齊全。有的立法為所謂“體例完整”，生生造出“總則”一章，結果寫不上幾條，和后面章節比對，明顯“頭輕腳重”。另外，同一章節中，有的條款具體而微，相鄰條款卻泛泛而廣，這都屬于在結構謀篇方面缺乏全盤考慮的表現。其三，條款的邏輯規則要素不完整。最常見的情形是，文本存在大量行為模式，但缺失對應的法律后果。通俗而言就是設定禁止性條款沒有跟上法律責任，如此，實施中難免剛性不足。其四，立法語言不規范。法律語言重在規范、嚴謹、準確、平和，不應引發歧義，也不宜帶有感情色彩。從地方立法實踐看，這一要求還沒有做到。有的法規文本中出現口語、俗語、簡稱，有的出現褒貶詞語，有的把文件、政策用語未經轉換，直接照搬到法條中，有的法規通篇是倡導性語言、口號式表述。就立法技術來說，以上問題帶有一定普遍性，立法者對立法技術重視、研究不夠是主要原因。為此，文章提出建議，其一，轉變地方立法工作理念，增強立法技術規范化意識。目前，地方立法工作已經完成從追求立法數量到重視立法質量的轉變，而科學把握、熟練運用立法技術也成為進一步提高立法質量的關鍵。一些人可能還有守舊意識，以為立法技術不過體現在法規文本的形式方面，法規內容更重要。殊不知，形式對內容也有反作用，形式不過關，再好的內容也會失去載體，立法技術與立法內容顯屬一體兩面的關系。其二，從結構技術、語言技術兩方面著手，推動立法技術精細化、規范化。如前所述，立法技術包括結構、語言兩大部分，應依據其不同特點，找準切入點分別入手。結構技術重在精細化，準確劃定地方性法規名稱適用、體例編排務實合理、章節設置銜接有序、條款項目邏輯清晰，做到以上幾點，結構技術就不會有大問題。語言技術重在規范化，講究法言法語。不論原始素材來自政策文件、領導講話抑或口語俗稱，在起草法規文本過程中都要轉換成法律語言，同時注意全篇語言表述風格的統一協調。此非一時之功，需要長期立法工作實踐的歷練。其三，加強有關立法技術業務學習，打造一支職業化、專業化立法工作隊伍。立法技術屬于立法業務，立法本身也屬于專業性活動，因此立法工作者的職業素養至關重要。一方面，要選調懂法律、懂經濟的專業人才充實立法工作隊伍，另一方面也要大力加強立法工作者的業務培訓，全面提升立法者的能力和水平。其四，條件成熟時盡快出臺有關立法技術方面的規則、標準和規范，指導立法工作實踐。目前全國人大出臺了試行版本的立法技術標準，吉林省也制定了立法技術規范，這些文件實施后都取得了較好效果，同時還應結合實踐中出現的新問題，不斷加以總結、修改、完善，通過立法技術制度化水平的提升推動立法質量躍上一個新的臺階。

王鴻任：地方人大常委會要用好對重大事項的界定權? ?安徽省碭山縣人大常委會王鴻任撰文說，地方各級人大常委會對于重大事項有沒有界定權，回答應當是毋庸置疑的。因為憲法和地方組織法賦予了地方各級人大常委會對本行政區域內重大事項的決定權，而界定權對于行使決定權來說，具有一定的“前提”和“底氣”意義。憲法和地方組織法對于地方各級人大常委會具有重大事項界定權是不言而喻的。憲法第一百零四條規定，“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項。”地方組織法第四十四條規定，縣級以上地方各級人大常委會具有行使“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”的職權。如果地方各級人大常委會對重大事項沒有界定權，盲目地對所謂的重大事項行使決定權，這豈不是毫無意義地“走過場”！制定界定重大事項的地方性法規，為地方各級人大常委會行使好重大事項決定權提供前提性保障。鑒于重大事項在不同區域、不同時期、不同層級界定標準的不固定性，法律只能對重大事項作出原則性規定，至于那些屬于“全局性、長遠性、根本性”的重大事項，在界定實踐中需要進一步地細化明確，為此各省級和設區的市級人大常委會都應當從本地實際情況出發，制定在本行政區域內具有操作性較強的《討論決定重大事項的規定》，其中包括界定重大事項的標準和程序，這樣的地方性法規既是地方人大常委會界定重大事項的法律依據，又為地方人大常委會行使重大事項決定權提供了前提性保障。不具備立法權的地方人大常委會也都應以規范性文件的形式作出相應的規定，從而有效防止向人大常委會提請決定重大事項的機關，在提請事項上不規范的“選擇性”。地方各級人大常委會要科學地用好重大事項界定權，充分發揮界定權對決定權的“底氣效應”。實踐證明，勇于和善于用好界定權，不僅是行使決定權的重要前提，而且是用好決定權的重要保障。有些地方人大常委會由于對重大事項的界定權認識模糊、擔當乏力，以致對重大事項決定權的行使，時常出現“底氣”不足、局限于接受、完成“任務”的被動局面之中。

楊軍平：推動代表工作創新發展? 永葆基層人大工作生機與活力? ?甘肅省靈臺縣人大常委會主任楊軍平撰文說，縣級人大及其常委會要以發展理念、創新思維、務實作風加強和改進代表工作，更好地服務和保障代表依法履職、發揮作用，充分彰顯“國家一切權力屬于人民”的憲法理念。一要堅持工作思路創新，把準代表工作的方向。代表工作的謀劃要牢牢把握“圍繞中心、服務大局”這一主線，以推動高質量發展、統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局，以及貫徹落實省市縣委重大決策部署為出發點和落實點。當前形勢下，就是要結合決戰脫貧攻堅、決勝全面小康和鄉村振興戰略實施，圍繞產業發展、鄉村治理、文明新風培樹、生態文明建設以及實現“五個振興”為切入口，積極探索創新代表工作的思路和方法，讓代表工作更好的促進經濟社會發展。代表工作的謀劃要密切聯系實際，牢牢把握代表的法定權利和義務，認真研究上級人大常委會關于代表工作的導向，摸清人大代表隊伍結構、特長等現狀，做到吃透上情、明晰下情，并在實踐中不斷發現問題、總結規律、提煉經驗，在于法有據的基礎上創造性地謀劃開展代表工作。二要堅持組織形式創新，增強代表活動的實效。人代會閉會期間開展代表小組活動是發揮人大代表作用的有效方式。代表小組活動要積極探索打破區域限制，組建專業型、功能型的代表小組，走“專業化”的路子，最大限度的發揮代表履職的主觀能動性和創造性。具體到縣級層面，組建專業型代表小組，就是要依托縣人大常委會工作機構，把行業、專業相近的代表集中起來，圍繞常委會工作要點確定的重點工作，開展執法檢查、視察、調研、評議等活動，真正用專業技能干專業的事情，用專業精神解決專業的問題，為常委會行使監督權、重大事項決定權提供全面的決策依據和強大的智力支撐，著力提升人大工作的專業化水平。具體到鄉鎮層面，組建功能型代表小組，就是要充分考慮代表扎根基層、與群眾聯系密切的天然優勢，立足于服務人民群眾，把行業相近、富有特長、本領突出的代表組織在一起，就近就便為群眾提供產業發展、衛生健康、教育文化等方面個性化、特色化的服務，更好的為改革助力、為發展鼓勁、為群眾代言。三要堅持載體活動創新，搭建代表履職的平臺。縣鄉人大服務保障代表履職的最直接最有效的方式，就是結合本區域經濟社會發展大局和基層代表履職實際，積極探索創設一些好的活動載體，為代表密切聯系群眾、充分發揮作用創造條件、搭建平臺。在脫貧攻堅進入決勝的關鍵時期，甘肅省靈臺縣人大常委會聚焦“一號工程”，創設了以“爭當政策法規宣傳員、爭當產業發展示范員、爭當困難群眾辦事員、爭當精準扶貧監督員、爭當矛盾糾紛調解員，幫扶貧困群眾脫貧”為主要內容的“五爭當一幫扶”活動，組織和引導人大代表為貧困群眾宣講政策、傳授技術、化解矛盾、幫貧濟困，讓代表在引領產業發展、帶動群眾致富中顯本領，在弘揚文明新風、推進移風易俗方面作示范，在踐行法治理念、推進鄉村治理中顯作用，在為民代言、為民履職的生動實踐中唱主角，較好地發揮了代表在脫貧攻堅和鄉村振興中的積極作用。要積極鼓勵鄉鎮人大發揚首創精神，探索設立一些貼合實際、富有特色的代表活動載體，帶動鄉鎮人大和代表工作進一步實起來、活起來。四要堅持方式方法創新，提升代表工作的水平。提升代表工作水平，必須通過方式方法的創新，不斷提高代表活動的針對性和實效性。要圍繞黨委決策、群眾所盼精準選題，確定切口小、可操作、能落實的事項作為視察、調研的主題，防止出現“大而空”“泛而全”的現象。在組織形式上，要采取聽、查、看、評相結合，通過多種手段的綜合運用，拓展調查研究的深度，提出更有質量、更有分量的意見建議。在推動落實上，對代表意見建議要加大督辦力度，一抓到底、跟蹤問效，保證辦理效果。也可以依托專業型、功能型代表小組組織一些宣講團、服務隊，開展群眾喜聞樂見的代表活動。通過代表的履職，讓群眾感受到人大能辦事、能辦成事，更好地彰顯人大工作的實效和權威。要將樹典型作為提升代表工作整體水平的有效方法，在憲法和法律法規框架內積極探索實踐，培育和抓建一批可復制、可推廣、可借鑒的經驗和做法，帶動代表工作整體上水平。