從公共管理視角分析農村居民土地整理潛力

李苑

現階段，工業化飛速發展，日益推進城鎮化進程，隨之對人口數量產生較大影響，其中城鎮人口以較快速度攀升，而農村人口縮減，同時存在兩種現象，一種是城鎮建設用地十分缺乏，另一種是農村居民用地閑置。因此，應該以農村居民用地為對象，大幅提高其應用率，做好建設用地減退工作，而且將其發展為耕地，由此降低土地需求壓力。本文分析了農村居民土地整理潛力，提出了相關整理措施。

一、前言

我國農村針對農村居民點土地整理而言，即基于適當的社會經濟條件，以某一農村居民點為對象，以其所處的不良狀態為依據，比如用地浪費等，由此圍繞它的布局與結構，將各項整理對策落到實處，主要包括整治以及改造等，進一步達到設施改善的目的，提升土地利用結構質量，調整與完善利用方式，加大土地投入，高效應用存量土地，提高土地利用率獲取更大經濟效益。目前，農村農村居民土地普遍存在建筑面積大、村莊建設缺少系統規劃、人均占地面積嚴重超標、土地利用結構不合理、土地集約利用程度較低、用地浪費現象嚴重、居民點用地布局分散等問題。

二、農村居民點土地整理潛力

在“土地開發整理規劃編制手冊”中，以農村居民點為對象，對其整理潛力的方法做出相關要求，應該是人均建設用地標準法，根據我國實際情況來看，在整理潛力的測算過程中，該方法的應用率相對較高，就測算方法而言，即以居民點用地為依據，對比人均居民點建設用地整理標準，由此得出農村居民點整理潛力。農村居民點整理潛力的計算公式是：

△S=S現狀-BtQt

在上述公式之中，△S所代表的是農村居民點整理潛力，S現狀所代表的是現狀居民點用地面積，Bt所代表的是規劃目標年人均用地標準，Qt所代表的是目標年農村人口數。

表1 世界銀行對中國人口的預測

以“村鎮建設用地標準”為依據，人均建設用地每人100平方米，而最高每人150平方米。根據世界銀行對中國人口預測數據，能夠得出2015年農村居民點土地整理潛力大概是1142.01萬公頃。由上述數據可以發現，農村居民點具有非常強大的整理潛力，按照相關順序和流程有效整理農村居民點，對農村社會十分有利，能夠在很大程度上促進其可持續發展。

三、農村居民點土地整理的對策

（一）建立農村居民點整理專項基金

針對農村居民點整理實際情況而言，此項工程包含有諸多方面的內容，并且工作非常繁重，需要大量資金，具有較強社會福利性，屬于惠農政策，可以帶來大量社會效益以及生態效益，不過其經濟效益有待提高，在資金籌措方面主要有三個主體，一是國家，二是集體，三是農戶。對于不同地區而言，都需要以農村居民點為對象，圍繞整理工作，科學建立專項資金，可應用的資金籌措途徑主要有以下幾個。首先，面向政府耕地開墾費，由其中劃分出一定數量的資金。然后，頒布優惠政策，給予農戶更大鼓勵，使其加大投資，針對宅基地超出標準的部分，落實有償使用政策，獲取相應土地利用資金。再者，如果條件允許，當地可合理應用市場機制，密切聯系土地整理公司，盡量將其作用發揮到最大。此外，以土地部門為主體，由其統一管理與應用專項資金，并且接受群眾監督。如果當地經濟發達，并且政府具有相對強大的支付能力，可應用兩種形式，一種是中央政府至地方政府至農民集體至農戶，另一種是敵方政府至農民集體至農戶。但是對于經濟相對落后的地區而言，需要由國家以及地方政府籌措資金。

（二）編制科學合理的規劃，強化規劃實施力度

通過探索現階段村鎮規劃實際情況發現，主要存在兩項問題，一是目前的建設現狀和規劃具有較大偏差，二是具有較大實施難度。之所以出現此種問題，主要是因為當開展村鎮規劃工作時，民眾沒有參與其中。因為嚴重缺乏基層的技術力量，往往由外部的專業人員負責規劃。當進行規劃時，因為各種原因的存在，許多規劃設計工作者僅僅獲取部分必要材料，沒有詳細的調查，未立足當地實際情況，沒有了解其風俗民情，并且忽視群眾參與，在此情況下做出的規劃存在較大問題，無法滿足民意，不具備地方特色，導致規劃喪失“龍頭”作用。因此，需要以公眾為對象，提高對其作用的重視程度，積極吸取他們的建議，可以利用一系列方式獲取公眾意見，比如宣傳報道以及開座談會等。如果公眾所提出的意見與實情相符，并且予以采納，政府可提供相關獎勵，以此調動民眾的參與積極性。從規劃人員的角度來講，應該積極提升自己的專業水準，使規劃滿足現代農村需求，并且與農村實際情況密切結合，為民眾提供便利。以居民點為對象，針對它的一系列內部用地，應該科學制定近期規劃以及遠期規劃。就宅基地而言，在形式布局方面，應該以不同地區具體狀況為依據合理確定，需要將村容整體性以及農戶各項生產生活實用性作為重要考慮因素。

在法律方面，需要凸顯規劃所占據的地位，在批準之后，無論是單位還是個人均需絕對服從，不得隨意更改。構建完善的規劃監督執法考核體系，將其作為一項剛性標準做好兩方面的工作，一是地方政績的考核，二是提拔干部的評價，從而對相關部門產生一定促進作用，使其在第一時間發現并處理違規行為。

（三）做好宣傳工作，保證農村居民點土地整理工作的順利開展

從農民的角度來看，他們并不十分了解農村居民點整理工作，所以，需要有效應用一系列宣傳途徑，以此教育他們，改進其觀念，以目前“人多地少”的狀況為對象，加深農民的認知。針對全體村民，幫助他們了解目前土地資源應用的嚴峻局面，使其更加自覺地節約用地。現階段，居民點用地趨于飽和，在此狀況下，如要批準宅基地，一定要應用兩種土地，一是閑置土地，二是舊房用地。嚴格遵守自愿與強制結合這一原則，以此整理農村居民點，選出大量整理典型，而且給予他們相應獎勵，利用該方式更好開展工作。在村民掌握法律法規的基礎上，才可以提高他們對農村居民點土地整理工作的認知，為該工作順利開展提供重要保障。

四、結語

綜上所述，通過開展農村居民點土地整理工作，能夠服務于耕地，使其總量保持動態平衡。但是當前農村土地利用的一系列問題尚未解決，因此必須將各項整理措施落到實處，從而緩和人地矛盾，優化農民居住環境，使其生活質量越來越高。（作者單位：青海民族大學政治與公共管理學院）