我國城市可持續發展的挑戰與應對構想

朱麗

【摘要】應對氣候變化帶來對可持續發展的關切，使得城市可持續發展問題成為前沿問題之一。中國正在進行并將繼續進行快速的城鎮化過程，同時不斷提升城鎮化質量和城市可持續發展能力。然而，中國城市與相當一些亞太國家及地區的城市均在一定程度上面臨著全球碳減排目標的壓力和自身發展帶來的挑戰。面對這樣的挑戰，利用一種相對綜合的城市可持續發展戰略制定方案，有助于協調城市各個方面和各利益相關群體，同時積極調動市民成為城市可持續發展過程的參與者，從而提升中國和亞太國家及地區的城市可持續發展質量。

【關鍵詞】氣候變化? 城市可持續發展? 總體規劃? 包容發展

【中圖分類號】TU984? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.04.008

背景

面對氣候變化，以聯合國可持續發展目標（SDGs）為代表的對人類未來的展望，使得可持續發展問題與城市化過程的適應能力聯系在一起。作為承載人類文化與科技發展成果的最重要平臺，城市已經成為解決可持續問題的前沿[1]。根據世界銀行（WB）的統計，城市貢獻的財富總量占全球65%以上，但同時也消耗了全球65%以上的能源，并制造了約占全球總量70%的溫室氣體[2]。面對嚴峻的氣候變化形勢，城市可持續發展問題在全球范圍內受到關注。早在1993年，亞太經濟合作組織（APEC）——1989年建立的區域性經濟論壇，就表達了對未來可持續發展與環境和能源關系的關切，并指出這對該地區未來穩定、安全和發展的積極意義[3]。2015年的亞太經濟合作組織（APEC）第二十三次領導人非正式會議宣言中更指出，快速城鎮化過程中，環境、創新、協調發展等，對于亞太地區國家穩定發展和增長的影響[4]。因此，在中國乃至整個亞太地區的城市化過程中，城市可持續發展都是未來指導城市發展的重要理念。

快速城鎮化和城市可持續發展理念對城市規劃設計和評價具有重要影響。中國作為最大的發展中國家，在40余年快速經濟發展和工業化過程中，城市化率實現了驚人的增長，由1978年的17.92%提升到2018年的59.58%[5]，并呈現繼續上升態勢。中國的制造業和人民生活發生巨大變化，也導致了資源環境與能源消耗、污染物排放、碳排放等一系列問題。盡管中國已在生態城市、低碳城市、緊湊城市、智慧城市、花園城市、全國文明城市等層面進行大量探索，并且取得相應成績。但仍應看到，這些對中國城市未來發展的探索更多局限、強調或評價某一個領域對城市發展的貢獻，缺乏全局性的引導和評價。

城市可持續發展

可持續城市城市可持續性和城市可持續發展是城市可持續發展領域常常反復出現的三個詞，雖然容易造成混淆，但它們對如何更好理解城市可持續發展評價問題具有重要意義。綜合其他專家學者的觀點[6][7]，首先，可持續城市作為城市發展的最終目標而存在，即人類對未來發展設定的愿景。然而到目前為止，可持續城市的概念仍然顯得模糊，全球的學者都尚未給出十分明確的具體定義[8]，但大致可理解為能夠兼顧城市基礎設施建設與經濟、社會、環境協調發展的城市。這種相對模糊、動態、可變的概念，給不同利益相關群體創造了從不同角度詮釋可持續城市的機會，并依照各個城市自身的發展來確定發展目標;城市可持續發展是指從基于現實情況發展的原點走向可持續城市的過程;城市可持續性表示城市在某一個階段的現實狀態，用于評價可持續發展水平。因此，對于包括規劃和評價在內的城市可持續發展的相關工作都是圍繞提升城市可持續性展開的，通過設定某個時間點城市可持續性目標值，實現對城市可持續發展目標的設定和評價，來審視城市可持續發展中面臨的問題和取得的成果。

可持續發展的概念起源于歐美發達經濟體，這一領域的早期探索都在歐美地區完成。經歷30余年探索之后，雖然城市可持續的概念仍在不斷發展完善，但其可能涉及的維度卻存在相當一致的基礎觀念——包含環境、社會和經濟三個基本部分，且產生三種相對最具影響力的方法論，即三支柱方法、生態學方法和資本方法[9]。除資本方法外，前兩種方法都將生活的現實世界抽象為由環境、社會和經濟三方面組成的模型，不同之處在于對三個組成包含關系的理解和設定（如圖1）。因此，城市的可持續發展多被從這三個方面著手研究。在上述方法論指導下，發展規劃應轉變為更加綜合的形式，而不是僅僅拘泥于傳統的物質空間概念，應更加重視軟性因素和居民行為對城市產生的影響。

中國城市可持續發展的壓力與挑戰

應對氣候變化是引發可持續發展問題的核心問題，而目前全球的行動主要通過減少碳排放來削弱氣候變化的態勢。[10]中國政府對全球的承諾是到2030年左右實現中國碳排放達峰。盡管根據相關學者預測，在相對樂觀的條件下，中國可以完成這一目標，但仍然存在風險[11]。雖然中國并沒有承諾2050年在1990年的基礎上削減50%，但這一指標仍然可以作為重要參考。英國《斯特恩報告》（Stern Review， 2008）預測，為完成2050年全球范圍內的碳減排目標，需要實現年人均2噸二氧化碳排放的目標[12]。這一目標并非無稽之談，而是考慮到2050年全球人口和經濟增長后的結果。這意味著，按照目前中國城市的年人均二氧化碳排放量，中國城市可能需要減少80%甚至更多的人均排放量，這會造成巨大的經濟發展壓力，面對全球城市發展競爭的同時，留給中國的時間大約只有20年。對比部分中國城市碳排放達峰所需的時間（見表1），低碳試點城市尚需要5到10年的時間才能完成達峰，非試點城市（如唐山），甚至尚未在十二五時期制定達峰方案。因此，可能對于大多數中國城市，在實現發展的同時達成碳排放達峰目標和全球碳減排的目標頗具壓力。

雖然《斯特恩報告》提供的是一個平均數，但依然具有相當參考意義。碳排放在很大程度上受到經濟發展質量的影響，即經濟發展是否依賴高耗能與高排放的產業。在經濟發展的同時，減少對于能源和資源的消耗與排放，將對我國環境保護、人民健康水平，乃至國家經濟競爭力和國家戰略安全起到積極作用。隨著中國的強大以及與世界交往不斷深入，中國肩負起更多國際責任，實現這些目標對于中國國際形象與自身利益大有裨益。由于城市在能源和資源消耗、碳排放問題上舉足輕重，因此中國城市的相關表現值得關注。傳統上，關注集中于與城市規劃息息相關的工業領域、建筑領域和交通領域。但即使是在開始實施國土空間規劃的今天，中國城市也需要制定專項規劃來實現城市發展對工業、建筑和交通的要求。而專項規劃與城市總體規劃的契合程度有時不盡如人意。城市居民作為一種相對不確定的影響因素，其生活行為對城市在可持續發展領域的表現也十分重要，有時甚至會構成不利影響。例如，《濟南市城市總體規劃（2011～2020）》顯示，濟南將著力發展東部、西部兩個新城區，而到2020年，中心城區的面積將擴大幾乎一倍;而青島的城市形態正在逐漸由半島型發展為環灣型的城市。[13]表2顯示，在“十二五”期間，濟南-青島新建城區的變化導致私人汽車數量的快速增長。這一結果雖不是城市規劃單一因素導致，但在中國快速城市化的今天，追求城市擴張的規劃方案可能在未來對濟南和青島在城市可持續發展建設的道路上制造更多困難。

面對這樣的壓力，中國在城市尺度上采取了一些行動。自2008年開始，部分城市在世界自然基金會（WWF）、英國戰略方案基金（SPF）、能源基金會（Energy Foundation）、中國住建部、中國社會科學院等國際組織、政府機構、科研機構幫助下開展相關探索工作[14]，并分別于2010年、2013年和2017年開展了三批低碳試點城市項目。作為相對直接應對全球可持續發展問題的項目，中國城市在城市形態、公共交通、產業結構、能源結構、綠色建筑、節能減排等多個領域開展工作。但由于項目開始于“十二五”期間，這些領域的工作只處于由零散行動轉為系統工作的轉變過程中，而“十三五”期間加入試點的城市仍然需要時間進行相關籌備，可見中國城市仍將面對可持續發展的壓力。

通過文獻研究中的統計資料和國內外學者的代表性觀點[15]以及專家訪談等方式，本文總結了在城市可持續發展領域可能遇到的挑戰，主要表現為以下方面。

不可持續的城市化模式。1990年至2010年，中國城市人口增長了八倍，而建成區面積僅僅增長了近四倍[16]。人口密度過高導致對城市資源的消耗超過了城市自然資源、社會資源承載力。這種城市高速發展帶來的問題越來越多，如水污染、空氣污染、城市蔓延等。

缺乏對城市可持續發展的重視。根據對第一批和第二批低碳試點城市節能減排目標的統計（如圖2），即使是試點城市也更傾向于設定一個與國家目標相近的目標，而不是真正能夠體現示范性和先進性的目標，這一方面由于相關準備不足，另一方面也是城市更重視短期經濟發展利益導致。經濟呈現下行壓力加大時，為了維持城市發展速度，對城市長遠規劃發展的態度變得不那么積極，從而影響中國的城市可持續發展建設。

缺乏國家標準和評估工具。城市可持續發展標準將為相關從業者和政府機構提供必要指導。國家標準也可幫助居民判斷是否生活在可持續城市中，使其對城市可持續發展水平進行評估，進而影響居民行為。目前中國只有《生態城區評價標準》（GB/T 51255-2017），尚沒有針對整個城市范圍的國家標準，如日本的城市環境效率綜合評價體系（CASBEE for Cities，CASBEE：Comprehensive Assessment System for Built Environmental Efficiency）[17]。這對引導中國城市決策者，制定發展符合中國城市現實情況的城市可持續發展策略造成障礙。但是不能對外國標準照搬照抄，外國標準較難適應中國城市現狀，比如日本CASBEE城市和美國能源與環境設計先鋒LEED城市與社區（LEED Cities & Communities， LEED： Leadership in Energy and Environmental Design）等諸多評價工具都沒有太多應用案例可供判斷，或其自身也還處于試用階段尚待完善。

利益相關群體的協調困難。城市規劃和發展涉及各種利益相關群體，如政府、居民、發展商、工業企業等，其訴求則各不相同，例如地方政府可能傾向于追求經濟增長或綜合效益，發展商通常追求更高的商業利潤，工廠希望減少環保投入等。不同訴求使利益相關群體間的關系變得非常復雜。因此，協調好各方利益構成了城市可持續發展的巨大挑戰。確定全部利益相關群體及其訴求往往比較困難，因此一些利益相關群體及需求可能會被忽視。某種程度上，市場機制對協調各利益相關群體有益，各利益相關方可試圖通過市場力量取得平衡，然而需要認識到，目前尚不存在一種公認的機制能夠將所有潛在利益相關群體納入其中進行協調。

對可持續發展的文化重視不足。將城市可持續發展作為一種適當的文化在城市內進行宣傳，被認為對城市可持續發展作用重大。適當的城市文化可以提高市民的環保意識，并幫助居民建立共同價值觀。但在中國很多城市，城市可持續發展文化的宣傳通常被忽視或流于形式。發展這樣的城市文化需要長遠的計劃并投入大量資源。況且將這種文化根植于城市發展中，帶來的好處又通常是無形的，無法得到準確的衡量或評價。因此，政府、城市規劃者和發展商關注城市可持續發展文化建設的動力不足。

應用可持續技術存在困難。適當應用可持續技術，如太陽能集熱器、光伏建筑一體化、用熱計量等被認為是有利于城市可持續發展的技術措施，但中國在應用這些可持續技術上面臨挑戰。首先，產生的成本增加會阻礙這些技術在城市中的應用。其次，一些可持續技術設備對城市建筑的立面和室內空間造成影響，城市管理者和使用者對應用技術便很難持有積極態度。

既有建筑改造的困難。鑒于中國已經歷一段時間的城市化進程，可持續城市的發展應為既有建筑的利用和改造作出貢獻。然而，由于土地產權和使用權的分離，造成只有控制土地產權的政府才能履行對建成區的再利用和改造責任。然而許多情況下，政府缺乏足夠能力和資源使既有建筑或社區采用可持續技術或進行相應改造。雖然在既有建筑節能改造方面，中國地方政府取得良好成績，但這建立在該項目擁有大量資金和技術支持基礎上，否則政府將很難協調各利益相關群體，并使之采取一致行動。相關行為還要面對法律、技術等方面的不確定性風險。

示范項目缺乏。城市可持續發展示范項目可以作為重要參考，為政府、相關從業群體和居民等各方處理城市可持續發展相關問題提供有效信息和決策經驗。此外，示范項目可以提高利益相關群體的認可和接受程度，更容易達成廣泛共識，使利益協調變得相對容易。但是，我國面向既有城區的城市發展案例缺乏，而以全新的城市或社區為結果的城市可持續發展案例的說服力有時又顯得不足。

應對構想

面對中國城市可持續發展問題，如何構筑和制定更為合理的應對方案？結合前文提及城市可持續發展的挑戰，借助既有可持續城市、城區，甚至社區的評價工具，構筑能夠指導城市可持續發展的方案。通過借鑒評價工具中的機制，探索相對綜合的方法，用以面向城市可持續發展的需求，將更多利益相關群體的訴求考慮在整個城市的發展規劃中，有助于城市發展相關機構作出決策。

結合聯合國可持續發展目標（SDGs）、APEC城市可持續發展的探索與實踐、歐盟在可持續發展中開展的工作，面向中國甚至是亞洲發展中國家的城市可持續發展規劃方法或評價方法，應主要從城市安全與彈性、經濟和環境可持續發展、社會包容發展和智慧與創新這些方面考慮，關鍵應有更為具體的指標用以分解大類發展目標。隨之構筑能夠兼顧城市自然環境、經濟發展、生活環境及城市社群環境綜合考慮的可持續城市。此實施方案包含的預計目標、實施措施、不同階段成果，都將影響城市發展規劃或專項規劃的制定。通過對城市案例和相關技術的收集整理，形成發展經驗、知識儲備、可行技術的綜合體。實施過程中應將城市可持續發展規劃分解為若干步驟。

第一步，根據相關信息的調查和收集，了解城市當前現狀與政策環境，明晰或調整制定城市可持續發展的目標。并與相關專家探討各級政策法規，確立目標特征和相關產業。期間可整理出利益相關群體的意見，并進行評價。同時進行案例研究，為制定發展戰略提供借鑒。第二步制定城市可持續發展戰略。根據第一步的結果，對城市特點進行分析，預測或選擇可能的結果，同時確立量化指標。注意確定整體發展戰略與城市總體目標及各種專項內容的聯系，指出影響城市發展的關鍵領域和具體目標數值。找出案例研究中值得借鑒和參考的內容，幫助確定具體指標和階段性目標。第三步是技術策略的制定。結合政策工具和案例內容，制定具體實施方案，并探索形成產品或技術清單、規范或指導手冊。通過以上步驟，將可持續發展方案作為城市發展的最原始出發點，協調城市總體規劃、交通、產業、社會發展等各個領域，形成合力來助力城市可持續性的實現，減少由于缺乏總體發展理念和目標而難以形成系統的發展戰略。

通過這種方式，城市可持續發展戰略將更加明晰，且在調查城市發展的基礎時，通過調查聽證廣泛聽取各利益相關群體的意見和訴求，借此提升市民、企業和政府對城市可持續發展問題的認識，盡可能達成廣泛共識，達到推進目的。將城市發展的主角——市民接納入這一過程，有利于市民意識的改變與提高。因為在采取產業結構調整、淘汰落后產能、調整能源結構等相對宏觀的和直接的行政強制政策工具后，居民生活方式及對能源和資源消費的影響或將變得突出。提高市民參與度將使城市可持續發展獲得更多調整空間，并提高城市可持續發展的速度和質量。通過制定相對完整和協調的城市可持續發展戰略，政府更容易準確說明具體實施項目的重要性和可行性，有助于實施項目過程中獲得財務支持。

通過制定城市可持續發展方案，統籌協調其他發展戰略和專項規劃將有力和準確引導項目的進行，同時根據城市發展目標協調城市資源的調配，有效針對可持續發展的短板制定方案或減少由于單項規劃導致的對城市整體可持續性的負面影響。這對中國城市可持續發展具有積極意義，對同樣面臨城市問題的亞太國家和地區也體現出重要借鑒價值，使中國的發展模式被世界了解和認同，在一定程度上提高中國在城市可持續發展問題的地區和全球影響力，為中國增進與世界的關系作出貢獻。

（本文系APEC基金項目"Study on the Cost-Effective Renewable Energy-Supply Solutions based on Innovative Solar Technologies to Promote Green Buildings in APEC Region"[項目編號為EWG 03 2016A]和國家能源局項目“APEC[中國]低碳城鎮發展模式研究”“可持續城市低碳能源系統形式與優秀實踐”的成果;天津大學建筑學院博士研究生王辰對本文亦有貢獻）

注釋

[1]Ramaswami， A.， Jiang， D.， Tong， K. and Zhao， J.， "Impact of the Economic Structure of Cities on Urban Scaling Factors： Implications for Urban Material and Energy Flows in China"， Journal of Industrial Ecology， 2017， pp. 392-405.

[2]Hu， B.， "On the new urbanization path with six integrated dimensions"， Guangming Daily， 28 June， 2013.

[3][10]Vine， E. "Building a sustainable organizational energy evaluation system in the Asia Pacific"， Global Energy Interconnection， 2019， pp.? 379-385.

[4]亞太經合組織（APEC）：《第二十三次領導人非正式會議宣言》，https：//www.apec.org/Meeting-Papers/Leaders-Declarations/2015/2015_aelm.aspx，2020年1月15日引用。

[5]國家統計局：《2019中國統計年鑒》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2019/indexch.htm， 2020年1月15日引用。

[6]吳志強：《城市規劃原理》，北京：中國建筑工業出版社，2011年。

[7]楊東峰，毛其智，龍瀛：《邁向可持續的城：國際經驗解讀——從概念到范式》，《城市規劃學刊》，2010年第1期，第50頁。

[8]Sharifi， A. and Murayama， A.， "A critical review of seven selected neighborhood sustainability assessment tools"， Environmental Impact Assessment Review， 2013， pp. 73-87.

[9]ISO， Sustainable Development in Communities —Inventory of Existing Guidelines and Approaches on Sustainable Development and Resilience in Cities （PD ISO/TR 37121：2017）， Switzerland： ISO， 2017.

[11]王燦、罕丹苑妮、Wang， S.等：《中國經濟增長的新源泉（第1卷）：改革、資源能源與氣候變化》，https：//xianxiao.ssap.com.cn/book/detail？id=7383，2020年2月10日引用。

[12]Stern， N.， "The Economics of Climate Change"， American Economic Review， 2008， pp. 1-37.

[13]《濟南市城市總體規劃（2011-2020年）》，濟南市政府門戶網站，http：//www.jinan.gov.cn/art/2016/8/29/art_1862_234686.html，2016年8月29日;《青島市城市總體規劃（2011-2020年）》文本主要內容摘選，青島市自然資源和規劃局門戶網站，http：//zrzygh.qingdao.gov.cn/n28356074/n32564262/n32564279/190225140808878435.html，2020年1月23日。

[14]齊曄：《中國低碳發展報告（2013）》，北京：社會科學文獻出版社，2013年。

[15]Shi， Q.， Yu， T.， Zuo， J.， Lai， X.， "Challenges of Developing Sustainable Neighborhoods in China"， Journal of Cleaner Production， 2016， pp. 972-983.

[16]國家統計局：《2011中國統計年鑒》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2011/indexch.htm，2020年1月29日引用。

[17]Promotion Council of Low Carbon Cities （PCLCC）， "CASBEE for Cities"， http：//www.ibec.or.jp/CASBEE/english/toolsE_city.htm，2020年2月1日引用。

責 編/郭 丹