生態城市建設中法律體系與公眾參與度體系研究

楊紅燕

摘要：近幾年來，隆陽區委、區政府在市政府的統一安排指導下，始終高度重視生態文明建設工作，始終堅持實施“生態立區”戰略，以“美麗隆陽”建設為目標，深入貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，把創建生態文明示范區作為推進生態文明建設的重要載體，著力綠色轉型，改善生態環境，促進經濟社會與生態環境協調發展。

關鍵詞：生態城市;法律體系;公眾參與度;隆陽區

生態文明建設進入新時代。黨的十八大以來，黨和國家開展了一系列根本性、開創性、長遠性工作，推動生態環境保護發生了歷史性、轉折性、全局性變化。構建綠色和諧生存環境是不斷滿足人民對優美生態環境的需求。構建生態經濟體系，推動綠色發展、生態致富，建設美麗中國，是實現中華民族偉大復興的中國夢必不可少的一部分。建設生態城市，是推進綠色發展和建設生態文明的具體實踐，也是建設富強美麗民主和諧美麗社會主義強國的必然要求。

生態城市是未來城市發展的趨勢，由內部和外部動力共同推進實現。生態城市是適應人類現代生態文明發展要求的一種新型城市發展模式，主要的目標是實現人與自然和諧、共生發展，使生活更加美好，體現為綠色美麗、舒適健康、安全可持續發展等方面，其建設進程是發展生態文明的主要著力點。中國特色的生態城市建設，必須以習近平生態文明的思想為指導，聚焦其科學自然觀、綠色發展觀、嚴密法治觀等核心理論。

法治與生態的聯姻，是生態文明發展的一個重要標志。生態文明強調人類必須自覺的遵循人、自然、社會和諧發展的規律。生態文明時代的現代法治體系要求人的社會性規則符合生態規律的要求，要求將生態理念納入法治體系，法律的制定、執行和遵守都應當尊重人與自然和諧共處的客觀要求，形成合理運行的生態法治秩序。生態城市的構建，猶如一個目標，要想實現這個目標，就必須要把相關的法律作為實現他的最重要的保障。

在生態城市的建設過程中，區委區政府成立專門的領導小組辦公室負責此項工作，任務細化到各個單位和社區，每一項工作都相關的法律法規作為開展工作的依據和保障。為了做好國家級生態文明示范區申報創建相關工作，根據《國家環境保護部關于印發〈國家生態文明建設示范區管理規程（試行）〉和〈國家生態文明建設師范縣、市指標（試行）〉〈國家生態區、生態縣（市、區）技術資料審核規范〉的通知》（環生態[2016]4號）、2017年8月國家環境保護部印發的《國家生態文明建設師范市縣指標（修訂）》通知等相關文件精神和相關法律文件，隆陽區制定出適合本區生態城市建設的工作方案，現在的工作基本圍繞現有的方案和現有的相關法律法規來開展工作。

一、隆陽區在生態城市建設過程中法律體系建立和公眾參與度的現狀分析

根據《國家生態文明建設示范市縣指標（修訂）》設計的生態制度、生態環境、生態空間、生態經濟等7大領域，包含37項指標要求。隆陽區的申報創建國家級生態文明示范區工作在隆陽區生態文明建設工作領導小組的統一領導下開展，創建辦負責日常工作，涉及的單位有區創建辦、區政府辦公室、區環保局、區統計局、清華街道、九龍街道等將近20家單位。根據不同的領域和指標要求，各個單位各負其責，創建辦定期召開會議，聽取匯報掌握工作動態。

（一）法律體系建立的現狀

根據調查研究，目前隆陽區在創建生態城市的過程中，總的要求是根據《隆陽區國家生態文明建設示范區規劃》、《隆陽區申報創建國家級生態文明建設示范區工作方案》來開展工作的。每個單位根據指標要求來劃分工作明確自己的職責，依據現有的法律來開展工作。現在依據的相關法律、法規有：1.《中華人民共和國環境保護法》;2.《中華人民共和國森林法》;3.《中華人民共和國水污染防治法》;4.云南省人民政府辦公廳《關于加強環境監管執法的實施意見》（云政辦發[2015]22號）;5.保山市人民政府辦公室關于轉發保山市生態文明建設排頭兵“十三五”規劃的通知（保政辦發[2017]19號）等48份法律法規和相關文件。這些法律法規和相關的政策文件能有效的給我們的各項工作提供保障。

（二）公眾參與度的現狀

隆陽區在創建生態城市工作中，公共參與度這方面現狀普遍是公眾被動參與，公眾主動參與的意識不強。機關政府部門習慣于包辦一切，“大包大攬”很少引入公眾參與機制，在公眾參與度中也沒有具有法律效應的相關政策、規章制度。只是根據指標中的要求，第七領域生態文化中的公眾對生態文明的知曉度和滿意度的相關要求來開展工作，這也是一個硬性指標。負責此項工作的單位是區委宣傳部和區統計局，其中，區委宣傳部主要負責協助區上的各大媒體搞宣傳教育，及時把各個單位開展工作情況報道給大眾，統計局負責專門的統計工作，定期向創建辦匯報統計數據情況，其他的環保局、區總工會、團區委、區婦聯負責配合此項工作。區委宣傳部就生態文明建設的相關知識，進行了多渠道的大力宣傳。

根據到創建辦采集的關于群眾滿意度的信息采集情況：

二、建立法律體系與公眾參與度體系過程中出現的問題

（一）沒有把生態文明建設法律體系和現有的環境保護法律體系區分開來。我們在創建生態城市過程中，更多的是依據原有的一些環境保護法律體系來開展工作，就生態文明法律體系這塊幾乎是空白。

（二）缺乏一個聯動的具有法律效應的規章或是條例。創建生態城市，他是一個大工程需要多家單位，全區上下合力才能實現的工程，這就需要一個管總的法律依據。現在的創建辦就只是依據方案來辦事，方案畢竟沒有相關的法律依據，這在開展工作中難免會出現任務無法安排下去，各個單位相互踢皮球的現象。

（三）法律體系中難免會出現空白地帶。此項工作雖涉及單位眾多，并且每個單位負責的工作看似都有相關法律來約束規定，但難免會出現一些工作之間的交叉地帶，這些問題誰來管，怎么管、用什么樣的依據來管。

（四）公眾參與度的意識淡薄。大部分公眾缺少主動參與生態環境的治理的意識，很少主動參與治理，由于宣傳的主陣地主任務不明確，進一步導致公眾參與意識的淡薄。在隆陽區創建生態城市的過程中負責宣傳的是區委宣傳部，但他們更多的任務是協助區上的各大媒體，就各個單位開展生態城市建設的一些做法或者是成績進行報道，沒有進行專題或者是其他形式的宣傳。

（五）群眾參與缺乏制度保障并且參與渠道受限。群眾要能高效的參與到生態環境治理中就要有一定的制度保障，而這個是我們現在所或缺的。群眾在整個的生態城市建設中更多的角色是被動的，有一種事后被通知的感覺，主動參與的渠道還是有限的。沒有相關的聽證會，沒有相關的熱線，沒有相關的公眾號等一些利于群眾參與的渠道。

三、關于建立法律體系與公眾參與度體系的對策

生態城市的建設是為了人民群眾能生活在更美好的生活環境里，是人民群眾對美好生活的向往，人民群眾有義務有責任參與到其中來，但無論是公眾的參與還是生態城市建設的其他事項都必須在法律的保護和法律的規定內來進行，這就對生態城市建設法律體系的建立有很高的要求，大家必須重視起來。

（一）在現有的環境保護法律體系基礎上建立適合生態城市建設的法律體系

我國法學界一般用環境資源法來代表生態文明建設法律，即將生態文明建設法律納入環境資源法中。這種認識或做法，并不意味著環境資源領域大于或包括生態文明建設，而是尊重歷史形成的法律部門格局。生態城市建設法律體系，是指有關生態城市建設的各種法律規范和法律表現形式的總和。包括建立有效的生態城市法律體系、形成健全的制度和法律調整機制，促進生態城市建設法律的遵守和實施，建立嚴格的生態文明法律司法、執法和監督程序，開展等。生態城市建設的相關法律體系應該以現有的環境保護法律體系為基礎，但是又比現有的這些法律更有針對性和可操作性。例如：在節約資源方面是我國政策法律文件反復提倡和強調的，那在這方面我們就可以借鑒其他市、區的一些具體做法，如北京、天津市等城市就專門制定了適合自己的節約用水的法規，《北京市節約用水辦法》、《天津市節約用水條例》等。這些都是值得我們借鑒的好案例，只要不違背環境資源法的原則和立法、立規的程序，是有利于生態城市建設的那都是可以考慮的范圍。要想把生態城市建設好，沒有法律作為保障是行不通的，就如每個單位派工作人員上街做宣傳員、勸解員讓一些民眾不要亂扔垃圾等一些行為規范，因為沒有一定的法律依據或是法律懲罰，導致有很多的工作都無法進行，如果，在創建生態城市中的每個指標中都有相關的法律作為保障，那開展工作就會取得更高的效率。

（二）借鑒昌寧縣的做法，制定《隆陽區生態城市保護條例》

昌寧縣在創建田園城市中，制定了適合自己本地區的保護條例，這個條例從劃區域、劃紅線到具體的一些處罰都做了明確的規定，這樣的一個具有法律效應的規定是管總的，不只是具有法律的依據還對工作整體推進有很大的作用。據調查隆陽區生態城市創建辦設在區環保局，主要負責單位就是環保局，現在開展工作的依據就是根據方案進行，這樣在開展工作中就是出現很多的問題，各單位不配合怎么辦，出現了各大單位都不管的空白地帶或者各大單位的交叉地帶怎么辦，這些現實問題都是急需要解決的。隆陽區可以參照昌寧縣制定《保山市昌寧田園城市保護條例》經驗，實行最嚴格的生態保護制度，推動隆陽區生態城市的立法，通過劃定分級保護區，將水源保護區（易羅池、北廟水庫、大、小海壩子水庫、龍王塘等）、田園風光帶、東山西山森林公園的核心景觀區和生態保育區、濕地公園的保育區、主干河流以及維護生態系統完整性的生態廊道、隔離綠地等區域納入保護區，明確保護標準和原則，用法規的形式和法制的手段依法保護山水田園空間;同時組建綜合執法機制，聯合國土、住建、規劃、環保、水利、農業等部門開展綜合執法，對山水田園生態立法區域進行重點巡查，規范城市建設、污染排放、農業開發、水利基礎設施建設等行為，讓山更綠、水更清、田更美、園更靚。

（三）加大宣傳力度，引導公眾參與

生態城市建設，需要群策群力，需要全社會的攜手共進。習近平總書記強調，要提高市民文明素質，尊重市民對城市發展決策的知情權、參與權、監督權、鼓勵企業和市民通過各種方式參與城市建設、管理真正實現城市共治共管、共建共享。隆陽區在創建生態城市中，也要調整工作思路，在頂層設計、宣傳教育等方面為公眾參與生態城市建設搭建一定的平臺。公眾從制定規劃、立法等都有參與的權利和義務，避免群眾只是被動參與或者事后參與，生態城市的建立是為人民群眾生活在更好環境里，是提高群眾的幸福指數，群眾有知情權也有配合監督的義務。政府應該改變之前那種“大包大攬”的工作做法，讓群眾參與到其中來。不要停留在只是為了達標，進行機械的數據統計，要真正的做到宣傳到位積極參與才能增強群眾的參與意識。承擔宣傳主任務的區委宣傳部不要停留在只是協助各大媒體進行宣傳的工作模式，應該制定詳細的宣傳計劃和措施開展專題講座等方式開展大量的宣傳，讓群眾知道什么是生態城市，為什么要建設生態城市，怎么建設生態城市。讓群眾意識到自己不只是生態城市的受益者也是參與者，激發群眾的參與熱情。作為創建辦公室應該要有公開網頁、網址、論壇、公眾號、熱線等為公眾參與提供平臺和渠道。

（四）把公眾參與度列入到法律體系中

生態城市建設中的法律依據不可能每一項法律都對公眾參與度做明確要求和規定。根據我國的立法理論和實踐出發，可以授權有立法權的地方部門在上位法規定的原則、基本制度和基本精神范圍內，通過出臺地方性法規、地方政府規章等形式，結合隆陽區的實際情況對公眾參與生態城市建設的范圍、方式、渠道、程序等做出具體的詳細的規定。對隆陽區群眾參與到生態城市建設中的具體義務也做硬性的要求。這樣既可以讓基本法確定的各項基本制度和基本原則“落地生根”，也可以讓公眾參與更加符合實際情況，使公眾參與生態城市建設的各項義務、權利都有法可依，從而能更好的規范和引導公眾參與到隆陽區的生態城市建設中來。

參考文獻：

[1]劉舉科，孫偉平，胡文臻 主編《生態城市綠皮書》北京：社會科學出版社.

[2]蔡守秋《生態文明建設的法律和制度》北京：中國法制出版社.

[3]隆陽區人民政府.《隆陽國家生態文明建設示范區規劃》2018.