薄弱學校改造政策執行困境及其突圍路徑

鄧亮 林天倫

摘 要：基于多重制度邏輯的分析，薄弱學校改造政策執行存在多重現實困境。國家層面存在信息不對稱下的政策滯后和多元價值取向下的執行偏差;地方教育行政部門存在“劣性互動”和功利價值取向下的社會參與缺失;薄弱學校自身存在多重壓力下的“責任逃避”與資源稀缺下的“機會主義”。為有效破解困境，需要加強頂層制度設計，出臺科學合理的改造政策;鼓勵社會力量參與，實現多元主體的協同治理;建立健全保障機制，完善政策實施的支持體系。

關鍵詞：薄弱學校;政策執行;多重制度邏輯

一、問題的提出

我國關于薄弱學校的改造可以追溯到1986年的《中華人民共和國義務教育法》，其最早正式提出要進行薄弱學校改造。此后，國家就薄弱學校改造出臺了一系列政策。尤其是2010年出臺的《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010—2020年）》提出“均衡發展是義務教育的戰略性任務，切實縮小校際差距，加快薄弱學校改造”之后，全國各地掀起了熱潮，薄弱學校改造政策的出臺變得愈加頻繁，且重視多部門之間的聯合。如2013年教育部、國家發展改革委和財政部聯合出臺《關于全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件的意見》。與此同時，各省級政府也依據國家政策文件制定了一系列薄弱學校改造的相關政策。經過30多年的努力，雖然薄弱學校改造成效顯著，但是就目前政策執行的效果來看仍未達到預期的政策目標。教育部統計數據顯示，2015年農村小學和初中的儀器設備值分別相當于城市小學和初中的58.5%和68.7%。 [1]有研究者指出，“薄弱學校不僅辦學條件沒有達到義務教育學校基本標準，而且辦學質量、綜合效益都比較差”。[2]通過對薄弱學校改造政策執行效果的調查發現，“農村薄弱學校教師隊伍薄弱、管理水平低下、辦學水平不高等問題依然存在”[3]，教師的嚴重缺乏導致薄弱學校教學質量得不到基本保障，提升教學質量更無從談起。[4]

針對薄弱學校改造政策執行的困境，學界在以下三方面進行了深入探討：一是改造政策自身缺乏科學性，如政策目標不明確;二是相關配套政策不完善，如缺乏監督機制與評價機制;三是改造政策執行過程“失真”，如地方政府機械地執行政策。目前相關研究缺乏對政策執行主體及其實踐互動過程的關注。然而，“教育政策作為一種規則實踐抑或是實踐的規則，不僅是外在的制約結構，更是政策實踐中各方參與者行動結構化的產物”。[5]由此可知，薄弱學校改造政策也有諸多利益行為主體，各行為主體基于自身立場與利益，在政策的執行中產生相應的行為邏輯，并進一步影響其行為以及政策執行效果。與此同時，薄弱學校改造不僅是一個教育問題，更是一個復雜的社會問題。在當前我國深化教育領域綜合改革、推進教育治理體系與治理能力現代化的新時期，薄弱學校改造政策的執行必然會受到已有社會制度邏輯的影響。“大規模的制度變遷涉及多重過程和各種制度要素間的安排組合”[6]，只有在這些制度要素的相互制約與作用的分析過程中才能更好地了解制度變遷過程。因此，本文嘗試將薄弱學校改造政策執行困境的分析放到一個更宏觀、系統的社會層面，將其置于整個社會結構制度邏輯的情境之中，著眼于分析和闡釋薄弱學校改造政策執行中的多重制度邏輯與策略行為，這對于提升薄弱學校改造政策的執行效果將大有裨益。

二、多重制度邏輯的分析框架

美國學者弗里德蘭（Roger Friedland）等人最早提出“制度邏輯”的概念，并指出“由一系列規則和信念等構成的制度邏輯塑造著社會的基本運行規范，影響著社會行動者的觀念和行為”。 [7]新制度主義學派認為，“任何制度秩序都會根據各自的中心邏輯，建構其組織原則與制度安排，從而塑造主體的行動機制與行為方式”[8]，制度邏輯有效解釋了社會行動主體在不同的制度邏輯中采取不同行為的機理。[9]

基于對制度邏輯的認識和理解，我們發現在薄弱學校改造政策執行過程中存在三個不同的行為主體——國家部門、地方教育行政部門以及薄弱學校，這三個行為主體又存在工作職責與自我利益兩種立場。因此，借鑒多重制度邏輯的分析框架來闡釋各行為主體在薄弱學校改造政策執行過程中的博弈互動，能更清晰地揭示不同行為主體的行動機制，探究薄弱學校改造政策執行的現實困境。

在具體運用多重制度邏輯的分析框架時，筆者還將進一步厘清多重制度邏輯分析的基礎、側重點與保障。首先，正確辨別利益行為主體，并對其行為要素進行合理歸類，這是運用多重制度邏輯的基礎。筆者認為，薄弱學校改造政策執行主要涉及國家部門、地方政府部門和薄弱學校三大行為主體，其中國家部門從宏觀層面對薄弱學校改造進行把控，地方政府部門從中觀層面關注轄區薄弱學校的改造，而薄弱學校則從微觀層面專注于自身的改造。其次，積極關注各行為主體之間的相互作用和相互影響，這是多重制度邏輯分析的側重點。基于多重制度邏輯的分析框架，我們重點關注薄弱學校改造政策執行過程中各行為主體之間的動態博弈，而不是將其割裂開來進行靜態的分析。最后，將宏觀的制度安排與微觀的行動主體建立關聯，這是多重制度邏輯分析的有效保障。在運用多重制度邏輯分析框架時，要將行為主體置于整個社會大環境下進行考察，準確把握行為主體的工作職責立場與自身利益立場，揭示其背后的相關利益及其作用機制，而不能將行為主體置于“真空”環境中。

因此，本文將多重制度邏輯作為分析框架，系統闡述國家部門、地方教育部門、薄弱學校這三個行為主體的制度邏輯及其互動過程，揭示不同行為主體基于不同的“制度場域”和利益訴求所形成的不同制度邏輯如何形塑著薄弱學校改造政策執行的困境，并在此基礎上提出我國薄弱學校改造政策有效執行之策。

三、多重制度邏輯下薄弱學校改造政策執行的現實困境

1國家的邏輯及其策略行為

為推進義務教育均衡發展，切實縮小城鄉學校之間的差距，國家頒布了一系列薄弱學校改造政策，這些政策的制定與執行受其所處領域制度環境的制約與影響，陷入“信息不對稱”下的政策滯后和多元價值取向下的執行偏差等困境。

（1）“信息不對稱”下的政策滯后

我國是一個由“中央—地方—基層”等組織構成的典型多科層行政體制國家，在這種科層體制下，中央政府部門很難及時且準確地掌握基層組織的信息，信息的不完全與不對稱使國家很難做到從“需求側”對薄弱學校改造進行精準施策，導致薄弱學校改造政策出現滯后現象。首先，國家在制定薄弱學校改造政策前，會采用行政方式收集來自地方教育行政部門與薄弱學校的相關信息，但在政策制定過程中，學校的情況會發生改變并產生新的信息，但這些新的信息并不能及時有效反映在政策中。其次，下級部門的政策執行主體會基于自身利益的考量，對上報的信息出現謊報、虛報等過濾行為，使得上級行政部門很難準確掌握真實的信息，將下級部門過濾后的信息融入新的政策制定過程中，而只能對一些主要問題進行模糊性的規定。如2013年教育部出臺的《關于全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件的意見》，強調“加強資金監管，保證專款專用，不得將財政資金向少數學校過度集中”，但現實中常常出現“資金使用不合理”的行為。因此，2015年財政部與教育部印發的《農村義務教育薄弱學校改造補助資金管理辦法》中提出，“對于報送虛假信息、騙取薄改補助資金的，一經查實，中央財政將相應扣減下一年度資金”，但對在此之前出現的“資金使用不合理”行為沒有明確的懲罰手段與依據。尤其是國家層面更多是通過出臺政策的形式來推動薄弱學校改造，由于各種政策工具優化組合力量不強，在陷入信息不對稱的被動境地中，不得不容忍政策執行中出現失范行為。

（2）多元價值取向下的政策執行偏差

政策的價值取向關涉政策主體在政策執行過程中的價值評判與選擇。國家作為社會整體利益的代表，通過行政指令為薄弱學校的改造創設共同的顯性價值，讓每一個孩子都享受公平而優質的教育資源，然而由于價值取向的多元，下級教育行政部門可能會考慮職位升遷與利益分配等隱性價值，并以此來指導自己的行為，當價值取向不一致時就會產生價值沖突現象。例如，教育部在《關于加強大中城市薄弱學校建設 辦好義務教育每一所學校的若干意見》中明確提出，“改革辦學體制，上級教育行政部門可在‘公辦民助‘民辦公助學校收取的全部經費中按一定比例提取一部分，用于當地中小學薄弱學校的建設”，但各地在具體操作過程中卻“打著轉制的幌子，搞校中校、校內班，一校兩制，加大校際差距，不利于薄弱學校發展”。[10]地方教育行政部門在政策執行中卻往往基于眼前的經濟利益，出現責任推諉行為，損害社會利益的平等分配，加劇校間差距。

2地方教育行政部門的邏輯及其策略行為

我國基礎教育實行“地方負責，分級管理”的體制，地方教育行政部門在薄弱學校改造中有較大的自主權和多重角色。既有服從上級政策執行的義務，又有制定轄區內薄弱學校改造政策的自主權;既有推動薄弱學校改造以完成國家目標的職責，又有選擇和評價薄弱學校的權力。這種多重義務與權力的交織使得地方教育行政部門在既定的制度安排中會形成自身的行動邏輯，具體體現為利益博弈中政策執行的“劣性互動”，以及功利主義價值取向下的社會公眾參與度低等現象。

（1）利益博弈中政策執行的“劣性互動”

地方教育行政部門在執行薄弱學校改造政策中會對國家利益、地方利益以及個人利益進行不斷考量，這種利益的考量支配其行為，容易導致其與國家部門和薄弱學校在政策執行中的利益沖突和摩擦，不斷扭曲和消解政策的初衷。首先，在與國家部門的互動中，由于國家層面的改造政策往往較為宏觀，“上級政府的教育改革決策多限于實體制度及其程序制度中原則性規定的設計，而把中觀層面的具體操作性規定交給下級政府部門，導致地方政府部門出現利己主義行為”。[11]同時，地方教育行政部門還會有選擇地對國家政策進行回應，導致“機會主義”現象產生。在對西部某教育行政部門的訪談中，筆者感知到地方政府有時會選取相對不那么薄弱的學校作為改造的對象，當這些并不是特別薄弱的學校改造成功后，地方教育部門能獲得上級部門的獎勵與肯定，地方教育行政官員也擁有更多的晉升機會。加之社會監督機制的缺乏，導致下級為了獲得上級的認同和獎賞，對待“改薄”工作表面上積極主動，實則應付了事。

（2）功利主義取向下的社會參與缺失

地方教育行政部門在政策執行過程中也會基于功利主義的價值取向，出現“保護自身利益，損害社會公眾利益”的行為，集中表現為社會公眾缺乏有效參與。按理來說，在薄弱學校改造政策的出臺以及執行過程中，地方教育行政部門應積極通過宣傳、溝通、反饋等行為與社會公眾進行良性互動，聽取來自社會公眾的聲音，并充分利用社會的力量來促進薄弱學校改造政策的實施。但地方教育行政部門基于自身利益立場以及功利價值取向，會盡量避免社會公眾對自身利益的損害，而為了有效保護自身利益，他們在政策執行中會盡力避免社會公眾在政策制定、執行與評價中的參與。筆者通過訪談薄弱學校的師生發現，地方政府在薄弱學校改造政策的實施與效果評價等方面，都未充分發動社會力量，甚至學生家長對于薄弱學校的改造情況也一無所知。哪所學校薄弱以及哪所學校改造成功完全是地方政府說了算，地方教育行政部門并未做到公開透明地將薄弱學校改造政策執行的過程以及結果告知民眾，薄弱學校接受來自上級的檢查時也不會接受社會媒體以及學生家長監督，社會公眾的參與度極低。這樣一來，由于缺乏公眾的參與，薄弱學校改造政策的執行更難以令大眾滿意，增加了薄弱學校改造的難度。

3薄弱學校自身的邏輯及其策略行為

學校是教育改革政策執行的場所，薄弱學校改造政策只有在學校這一層級才能得到有效落實。學校作為社會的子系統，也有其利益訴求，也會對來自上級或者外部系統的政策進行有選擇的過濾。在薄弱學校改造政策執行過程中，薄弱學校作為重要的利益主體會形成自身的行動邏輯：多重壓力下的“責任逃避”與資源稀缺下的“機會主義”。

（1）多重壓力下的“責任逃避”

隨著改造政策的持續推進，薄弱學校越來越遭受多方的壓力，具體表現為以下三點：其一，當地教育行政部門不希望自己轄區內存在過多薄弱學校，從而影響其政績，因此薄弱學校及其師生得不到來自上級部門的關注與重視;其二，薄弱學校由于社會聲譽、生源、辦學條件等原因也遭受到來自社會尤其是學生家長的壓力，學生家長迫切希望自己的孩子能夠接受更好的教育，會對薄弱學校的發展施加壓力與影響;其三，學生也會對薄弱學校產生消極的抱怨情緒，對教師的教學行為不予理睬，上課紀律差，甚至出現與教師對立的不良行為。在這樣的情況下，薄弱學校的管理者及教師會產生很強的挫敗感。例如，薄弱學校教師認為正是由于學校生源差才導致教學質量低下，而生源差并不是教師能夠改變的。薄弱學校教師對于外界的指責和批評往往束手無策，從而產生責任逃避行為，對此進行外部歸因。譬如薄弱學校常常將學生的不良行為歸因于家庭教育，而對自身的問題視而不見。與此同時，薄弱學校改造政策的執行很有可能要改變教師習以為常的懶散的教學行為，需要他們積極努力面對困境，這會給他們帶來很大的心理壓力，會抵制學校變革的發生。因此，為了自身的利益不受損害，薄弱學校管理者與教師會抵制變革，希望維持原狀，選擇逃避責任，并繼續在夾縫中求生存。

（2）資源稀缺下的“機會主義”

對學校而言，教育經費與教育政策都是重要的資源，尤其對于資源缺乏的薄弱學校而言，政策資源顯得尤為重要，故為了有效獲取來自政府的政策、經費等資源，薄弱學校會出現機會主義行為。筆者通過走訪我國西部某省份的幾所薄弱學校發現，在薄弱學校改造政策執行初期，許多較為薄弱的學校不愿接受“薄弱學校”的標簽，盡力從形式上提升自己，因為他們擔心成為“薄弱學校”之后，更得不到社會的認可。但后來發現確定為薄弱學校之后，會得到來自上級行政部門的一系列政策與經費支持，便主動讓自己成為“薄弱學校”，例如謊報學校設備信息以及學生學業成績等行為，有的學校甚至得到政策與經費支持后并不積極進行改造，而是想方設法維持“薄弱”的現狀以獲取更多的經費和政策支持。“在每一個群體中都有不顧道德，一有機會便采取機會主義行為的人”[12]，教師作為社會中的普通成員，在教育改革中也具有自我的利益訴求。薄弱學校管理者與教師面對本就稀缺的資源，為了不斷擴大自我利益，會采取“機會主義”將公共的政策資源轉化為私人利益。這種搭便車的“機會主義”會導致薄弱學校改造政策的整體失敗，損害國家和社會的利益。

四、薄弱學校改造政策執行困境的突圍路徑

綜上所述，薄弱學校改造政策執行困境并非因為政策本身存在不足，而是由不同行為主體在多重制度邏輯下的博弈所致。要有效破解薄弱學校改造政策執行的困境，就必須加強制度頂層設計，從制度層面規范利益相關者的行為，呼吁社會各界力量的積極參與，構筑全方位的制度體系，為薄弱學校改造政策執行提供制度保障。

1加強頂層制度設計，制定科學合理的改薄政策

國家政府部門應發揮系統性思維，加強制度頂層設計，制定科學、可行的改造政策。首先，政府部門在制定政策時，應通過實地調研的方式對薄弱學校進行走訪與考察，深入了解薄弱學校面臨的真實狀況，并通過新聞媒體、網絡等方式廣泛收集來自地方基層與學校的信息，同時通過一系列監督機制確保信息的準確性與科學性，避免信息不對稱行為，為政策的制定提供充足的信息。其次，注重將多元價值觀融入薄弱學校改造政策中。在薄弱學校改造政策中應充分體現國家的精神與意志，把教育公平的理念與價值追求融入薄弱學校改造政策當中，督促地方各級政府在制定與落實薄弱學校改造政策中應充分體現國家利益與集體利益，將國家的元價值與顯性價值作為地方政府執行薄弱學校改造政策的價值追求，在追求改造效率的同時能有效兼顧公平，關注到少數薄弱學校與弱勢群體的利益。再次，強化程序制度設計。鑒于我國“城鄉二元結構導致我國地區之間的差異大、文化多元、教育發展情況不均衡”的現實情況，國家應注重加強對程序制度的設計，盡快制定薄弱學校遴選與考核的國家標準;立足于薄弱學校改造的系統性與復雜性，科學處理定性評價指標與定量評價指標的權重關系，細化制度評價的標準，構建科學合理的評價方案，采用形成性評價與終結性評價相結合的方式展開全面且持續的評價。最后，在吸收和借鑒國內以及國外發達國家薄弱學校改造經驗和教訓的基礎上，進一步調整中央政府、地方政府以及薄弱學校之間的權利與義務，在薄弱學校改造政策中提升行動主體事權與財權的統一性，明確規定各行動主體所擁有的權利和應該承擔的責任與履行的義務，做到權責利的統一，并嚴格落實責任追究機制。

2鼓勵社會力量參與，實現多元主體的協同治理

在薄弱學校改造政策的制定與實施過程中，不僅要充分發揮政府等行政部門人員的主導作用，同時應廣開言路，鼓勵社會媒體、政策專家以及薄弱學校管理者等力量積極參與。注重吸納教育系統之外的社會力量參與到政策的制定、實施與評估之中，多元主體共存的治理格局是優化薄弱學校改造政策執行的未來趨勢。第一，邀請學生家長參與到薄弱學校改造政策的執行中來。學生家長對于薄弱學校的改造與發展是極為關心的，學校管理者應積極與家長溝通，建立良好的家校合作渠道，及時將學校發展的相關信息告知家長，同時也借助家長、社區的資源與力量，協同促進薄弱學校的改造與發展。第二，吸納社會第三方力量的參與。對于薄弱學校改造與發展具有豐富經驗的教育機構及專家，應當被吸納到薄弱學校改造政策的執行過程中，發揮他們的專業優勢，為薄弱學校的發展出謀劃策，同時在最終的政策效果評價方面也應該發揮社會第三方評估力量的智慧和作用，采用多元化的評估手段對薄弱學校改造政策執行效果進行評估。第三，鼓勵社會媒體的關注與監督。薄弱學校改造的全過程應該發揮社會媒體的輿論宣傳作用，讓社會公眾了解薄弱學校改造的真實效果，同時更應該發揮其不可替代的監督作用，規范政策執行主體的行為，讓其成為推動薄弱學校轉型升級的有力支撐。

3建立健全保障機制，完善政策實施的支持體系

薄弱學校改造政策的有效執行，不僅需要政策本身的科學性與合理性，更需要建立健全相關保障機制，共同塑造良好的制度環境。其一， 建立合理的經費保障機制。薄弱學校改造政策的有效執行離不開中央和地方教育經費的支持，對于沒有足夠財政能力的縣、鄉級部門，國家和地方政府應加強省級統籌，進行積極的財政轉移支付，確保薄弱學校改造經費的合理配置與有效使用。其二，建立科學的獎懲機制。應根據薄弱學校改造政策執行的效果，建立科學有效的獎懲機制，對于表現優秀的政府部門及其工作人員進行物質獎勵與精神表彰，對于表現優異的薄弱學校及其師生進行公開表彰，樹立典型。同時對于那些政策執行不力的單位與個人要進行問責，追究其責任，確保薄弱學校改造政策的有效執行。其三，建立全方位的監督機制。應健全監督機制，構建自我監督、行政監督與社會監督三位一體的監督網絡，將社會大眾、新聞媒體、學生家長等利益相關者納入薄弱學校改造政策執行的過程中，促進公眾對薄弱學校的內涵與本質的了解，充分發揮其監督作用。

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