新中國70年財政學的演進與發展

閆 坤，張 鵬

(1.中國社會科學院 財經戰略研究院，北京 100028；2.中國財政科學研究院 宏觀經濟研究中心，北京 100142)

財政學越來越成為一門理用結合的學科。從學理來看，財政學是研究資源配置、生產創造和收入分配的一門學科，表現出典型的經濟學特征，遵循經濟運行的基本規律和機制；從應用來看，財政學是支持國家治理、社會穩定和公共服務均等化的重要科學，形成了典型的政治學特征，體現政治決策和社會管理的價值理念和邏輯框架；從方法來看，財政學強調結構優化、績效導向和權力制衡的要求，屬于典型的管理學范疇，重視決策、執行、溝通、評價和反饋。這就是財政學的三維架構，也成為分析財政學科發展、探究理論體系創新、研析政策框架調整的主線和抓手。本文結合中國財政實踐的基本經驗和學科發展的典型特征，對中國財政學70年來的演進與發展進行梳理和分析。

一、財政學基本分析框架

從財政學的研究領域和內涵來看，其越來越體現出綜合性的特點。在其運行規律上，主要是解決好財政收入的預測、收取和管理等問題，具有經濟學研究的基本特征；在其內部結構和平衡模式上，主要是解決好資源配置和經濟穩定發展等問題，涉及到權力平衡和有效制衡，屬于政治學的相關領域；在其作用模式和職能屬性上，主要是解決好市場失靈、公共產品提供和社會發展等問題，從而與法學和社會學等學科疊加。因此，有效界定財政學的基本范疇，合理構建財政學的研究框架，科學規范財政學研究的主要領域成為本文的重點，并為全文的展開提供堅實的理論基礎。

財政學的邏輯主線凝煉在“財政”兩個字上。“財”是指政府的財政收支活動，包括財政收入從何而來，預期收入能夠達到多少，安排的支出規模有多大，收支之間在規模和結構上的匹配度如何，是指財政的運行規律，并以此形成財政理論體系；“政”是指政府財政支出的管理，包括財政收入的獲取手段、比例結構、分配情況和相關權力制衡等內容，是指財政的職能和體制機制建設，并以此形成財政制度和財政政策。從“財”的層面來看，對財政運行規律的強調主要是突出財政與生產主體和生產活動的相關關系，屬于典型的經濟基礎的范疇；從“政”的層面來看，對財政制度和財政政策的強調明顯使其具有上層建筑的特點。這樣，財政學的復合性就顯示出來，既具有典型的經濟基礎特點，需要適應社會生產力和科技創新的深入發展；又具有典型的上層建筑特點，在適應經濟基礎的同時，又要通過對國家治理的支持和創新，有效引領和促進經濟基礎[1]。

財政學的構成框架由主體、研究對象和研究方法三個部分組成。從財政學的主體來看，西方財政學將國家、社會組織、市場組織甚至是個人都視作財政學的主體，即將具有收支活動特征且收支受到客觀限制的主體都視作財政學的主體，研究其收入和支出規律，并從微觀到宏觀逐步拓展和放大。從財政學的研究對象來看，既包括財政規律、財政現象、財政績效和財政結果分析等，也包括財政體制、管理機制和財政政策等問題。從財政學的研究方法來看，大陸學派以交易理論作為財政學的基礎理論，根據政府稅收收入的變化逐步將社會經濟體制和結構變革的內容納入其中，并興起了財政社會學和公共選擇學派；英美學派以市場失靈作為財政學的學理基礎，維克塞爾和埃奇沃思等經濟學家在福利經濟學的框架下推進了財政政策學的研究，隨后外部性理論、凱恩斯主義和帕累托效率等經典理論被納入到財政學的研究方法之中，并成為英美學派的重要政策手段。

二、改革開放以前財政學發展主題：國家分配、利稅統籌、總體上收、保障建設

改革開放以前主要是指新中國成立至1978年十一屆三中全會之前，并大致劃分為新中國成立初期、“一五”計劃時期、“大躍進”時期和“文化大革命”時期等四個典型時期。

(一)改革開放以前財政學發展的總體特征及國家分配論的形成

這一時期主要是進行財政制度建設，表現出明顯的財政政策學的特征，其理論基礎是馬克思主義政治經濟學，組織形式的基礎是蘇聯的社會主義經濟建設實踐。在理論架構上，盡管財政政策學不一定要求精準控制和效率管理，但必要的政策中介指標體系和績效評價管理仍有應有的構成結構，可以在研究上較為弱化，不應該總體缺失，而該階段的財政理論在上述兩個領域表現出明顯缺失的問題。

這一時期對財政運行規律的探索是追求財政收支平衡和政府債務的全面控制，盡管與蘇聯等社會主義國家采取了一定程度的外債機制和經濟互助委員會下的盧布貿易結算體系，但總體上仍缺乏有效的金融手段來為政府財政運行提供必要的緩沖、放大和改進，從而使財政運行規律的探索表現出明顯的片面化特征。在財政收支管理和制度建設上，這一時期主要著力于構建匹配我國生產力水平、產業結構和經濟基礎的財政制度體系和體制機制，包括稅收政策、預算管理和國庫制度等重要制度安排，也包括不斷調整的中央和地方的財政分成和利益關系。

從這一時期的財政學經典理論來看，財政的主體被認定為單一主體——國家，財政學理論被界定為以國家為主體的資源配置活動和收入分配關系。這時候的國家概念是嚴格階級性的，其資源配置和分配關系都是基于“人民”的理念展開，即形成全民屬性和集體屬性的資源配置以及人民內部的分配關系。以馬克思主義政治經濟學基本理論為基礎，以社會總產品分配理論和社會再生產理論為指導，以階級國家為主體，以財政體制和所有權屬性為主線，形成了我國財政學的第一個理論體系架構——國家分配論。國家分配論認為，財政的本質是以國家為主體的分配關系，目的是實現國家職能，國家是所有財政行為的主體，同時是馬克思主義的“階級國家”，是超越于社會各對立階級之上的暴力機構。該理論主要的學術代表人物是許毅、許廷星、鄧子基、陳共、姜維壯、葉振鵬和趙春新等。

從國家分配論在改革開放以前的理論指導和實踐支持效果來看，主要解決了以下問題：一是籌集建設資金支持工業化、機械化發展，解決積累與消費問題。二是綜合考慮國家建設和居民生活，解決輕工業與重工業問題。三是尊重勞動者的勞動成果和勞動價值，解決腦體關系和城鄉關系問題。四是有效兼顧中央和地方的利益，確保政令暢通和有效運轉，解決政府內部分配問題。五是保障國家利益并有效調動企業積極性，做好國家、企業和職工個人的利益分配，解決政府與企業問題。

(二)新中國成立初期和“一五”計劃時期財政學發展與建設型財政政策實踐

新中國成立初期，為了應對百廢待興的局面，并支持抗美援朝戰爭，國家以籌集財政收入、保障建設、保障戰爭和保障民生為目標，有效實現了統一全國稅制、建立國家概算、統一財政收支、統一物資管理和統一現金管理。隨著抗美援朝戰爭的結束，這種戰時的財政制度籌集收入的能力可以轉為為社會主義現代化建設服務，因而在財政收入籌集領域的基本制度保持穩定。

“一五”計劃時期是我國財政學完成初步框架后的一個全面實踐，總體上遵循國家分配論的相關結論和原理，面對艱巨的國家建設任務，推動財政從籌集建設資金向完善財政體制和加強預算管理的方向延伸。在財政體制上，根據社會主義建設的基本特征，適當減少財政層級，保障基層政府的行政能力和建設能力。財政體制由中央、大區、省(市)級的劃分，調整為中央、省(市)、縣(區)級，財力向基層下沉，增強基層政府的發展意愿和建設能力，減少匹配戰時動員和保障的大區職責。在國家預算制度上，財政收入在保持機制穩定的基礎上，增強靈活性和對基層的保障性。在實踐中，“一五”計劃時期國家預算收入劃分為固定收入、固定比例分成收入和調劑收入三個基本類別。在初始設計中，前兩類收入都應保持基本穩定，并覆蓋相關政府層級的基本支出需求，而調劑收入則是變化的，有效匹配國家計劃安排和戰略調整。但在運行中，受到“一五”計劃時期建設進度的影響，事實上第二類固定比例分成收入也是變動的，比例基本上是一年一定，按年調整。

“一五”計劃時期，我國財政收入總額達到1 318.53億元，有力保障了各項建設計劃和居民生活改善的需求。其中，國有經濟、公私合營經濟和集體經濟創造的財政收入總額達到1 098.07億元，占整個財政收入總額的比重達到83.3%，處于絕對的支配地位。在中央與地方的財力劃分上，中央明顯占據優勢地位，這既匹配國有經濟的產權歸屬，也滿足社會主義建設投資的基本要求。

(三)“大躍進”時期財政學發展與緊縮型財政政策實踐

“大躍進”時期財政學仍表現出明顯的公共政策學的特征。受到“大躍進”時期投資需求急劇增加和建設目標未能如期達成的影響，財政收支矛盾突出，收入增長壓力較大，積累與消費的平衡較為困難。財政政策的重點是：控制投資性支出，規范企業財務制度，簡并稅收制度。

從實踐操作來看，“大躍進”時期的財政政策主要包括四個方面：一是調整企業財務管理制度，重點是將企業的流動資金供給從財政和銀行的“兩口供應”轉向銀行單獨保障，財政撥款也相應變成全額信貸，企業必須重視成本與效益、投入與產出的問題。二是對固定資產投資實施投資包干制度，實施總量約束，并以此提升資金效率，但后期受到執行效果較差的影響，于1961年正式停辦。三是合并稅收、簡化征收，將營業稅、貨物稅、商品稅、流通稅和印花稅等稅種合并征收，實施工商統一稅。四是下放財政收支管理權限，除了不便于按地區劃分的外貿、鐵道、郵電和海關等收入外，其余全部劃歸所在省、市和自治區作為地方收入管理；在支出方面，除國家級的行政和文教支出、國防費、援外和債務支出外，將基本建設投資撥款和增撥企業流動資金的大部分劃歸地方管理。

“大躍進”時期財政收入狀況總體保持平穩。1957年我國財政收入為303.20億元；而到了1960年，我國財政收入上升到572.29億元，年均增速達到23.58%，但財政收支矛盾突出。

(四)“文化大革命”時期財政學發展與平衡型財政政策實踐

“文化大革命”時期國民經濟的正常運行秩序受到重大沖擊，不可避免地影響到財政收支活動的正常運行，并導致了巨大的財政風險。這一時期財政學發展也受到經濟波動和政治運動影響，在前期基本處于停滯狀態，主要的思想理論仍是如何分配財政收入、平衡中央與地方關系，而對于財政收入的運行規律、支出的績效特征、政府與企業的分配關系，則無暇顧及，總體按照總額分成的機制，按一年一變的要求慣性執行。在“文化大革命”后期，受到鄧小平等一批懂業務、有策略、能改革的同志的支持，財政學取得了逆境下的重大突破——國家分配論以壓縮基礎設施建設投資、規范政企關系和做好平衡管理為重點，有效推動了經濟軟著陸，為后期經濟運行提供了重要支撐。

“文化大革命”后期的財政政策設計和制度建設主要包括以下內容：一是整頓企業財務，1972年財政部組織對企業進行清產核資，保障國有資產的穩定，維護正常的生產秩序。二是整頓機構，1972年開始恢復稅務局的建制，建設銀行從人民銀行體系中獨立，財政部司局的名稱也恢復到“文化大革命”前。三是壓縮基礎設施建設投資，減少基礎設施建設規模，降低財政運行壓力。四是加強債務管理，推動財政平衡、信貸平衡和物資平衡，保障國民經濟綜合平衡。

從當前的眼光來看，很多學者都對該時期債務管理苛之以保守的評價，但用歷史的眼光來看，在產出下降、就業容量不足和居民資產負債表承受能力極弱的情況下，一旦政府資產負債表出現重大風險，極有可能導致國民經濟快速下行，并為未來的國民經濟恢復制造了巨大的困難。

1966—1976年，我國財政收支相抵，財政赤字的規模只有9.47億元。這一成績是在許多事業停辦緩辦的情況下取得的。在相關財政制度和財政政策的支持下，我國的農業、工業、交通運輸和科學技術等都取得了一定程度的發展，并為其他的第三世界國家提供了數目可觀的政府援助。

三、轉型過渡時期財政學基本特征：共同需要、規范產權、放權讓利、分灶吃飯

轉型過渡時期主要是指1978年十一屆三中全會至1992年鄧小平南方談話這一階段。我國計劃經濟色彩開始逐步褪色，商品經濟得到了較大程度的發展，經濟改革從放權讓利為主，逐步向建設法治、公平、競爭和規范的市場機制的方向轉變。在財政運行規律和理論特征上，財政學的主體仍是國家，但更加強調國家支撐基礎的包容性；在財政學的理論基礎上，仍然是以馬克思主義政治經濟學理論作為基礎，但開始引進西方的國家干預主義和宏觀調控思想；在財政學的基本架構上，依然側重于公共政策學和制度學領域，結合實踐創新，對財政運行規律的探索也取得了一定程度的突破。國家分配論仍是這一時期財政理論體系的主流思想，但重要的理論觀點和邏輯體系也在不斷深化和完善。

這一時期財政學的重要突破是從資源配置和國家分配的權力平衡和邊界拓展向財政學的功能特征、效率特性和規律特點方向延伸，顯著提升了國家分配論的邏輯架構和研究方法。社會共同需要論、社會資金運動論和生產力論等理論是這一延伸的重要表現。社會共同需要論認為，人類社會財政活動的基本目標是滿足一定社會范圍內的社會共同需要，由此決定了財政活動具有社會集中性的基本特征。在社會共同需要論的框架下，財政學應是一門研究以社會集中性為基本特征，以滿足社會共同需要為基本目標的財政活動的社會科學[2]。在上述理論和思想創新的支持下，國家分配論確立了其在新形勢下適用的基本范圍和財政運行的效率依據，為我國財政學現代化發展奠定了重要基礎。

這一時期財政制度和財政政策也取得了重大發展。“放權讓利”并激勵企業和基層提高效率成為重中之重的安排。一是財政在支持農村改革、提高農產品收購價格和調整城鎮職工工資方面加大了支出。二是國家財政放權對國營企業財務管理建立了利潤留成機制，開展了企業基金制度，推行兩步“利改稅”，有效規范了國家與企業的分配關系，擴大了企業資金自主支配權。三是中央著手對地方財政放權，“分灶吃飯”成為財政體制和中央地方權力平衡的新機制，增強了地方財政的自主性。

這一時期財政學還在以下方面取得了突破：一是建立匹配商品經濟發展和企業產權規范要求的稅收制度，兩步“利改稅”之后，我國形成了一套以流轉稅制為主體，多種稅制協調配合的復合稅制，包括產品稅、增值稅和營業稅等，也包括按照產權分類的企業所得稅和個人收入調節稅，并在對外資企業征收工商統一稅的基礎之上，形成外資企業所得稅制。二是嘗試開展間接宏觀調控，在商品經濟的發展過程中，受到短缺經濟的影響，投資和消費膨脹成為過渡時期的高發現象，財政設立了固定資產投資方向調節稅、獎金稅、工資調節稅和特別消費稅等新稅種，并全面加強預算外資金管理。三是推進財政包干制，實施財政分權，有效調動地方積極性，促進了經濟增長，但也導致地方政府間的過度競爭，減免稅政策出現了濫用的情況，在一定程度上導致稅源流失和財政空間壓縮。

這一時期財政制度和財政政策變化較大，財政運行的環境和機制也與改革開放前差異較大，但我國財政運行保持平穩，中央和地方的財政利益適度兼顧，取得了一系列的重大突破。1978年我國財政收入首次突破1 000億元，達到1 132.26億元；1992年我國財政收入達到3 483.37億元，是1978年的3.08倍，年均增長8.3%，保持了我國轉型過渡時期財政運行平穩和各方利益關系平衡。

四、市場經濟從確立到成熟時期財政學總體特征：共治國家、公共服務、財經協調、有效需求

這一時期主要是指1992年至2013年黨的十八屆三中全會之前，社會主義市場經濟體制從建立到逐步成熟，市場經濟理念和產權權利維護成為經濟基礎的重要特征。1993年十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，全面概括了經濟改革目標，確定市場要在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。2003年十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出，需要進一步完善社會主義市場經濟體制。

(一)公共財政論的基本架構與主要內容

伴隨經濟基礎和上層建筑的重大調整，財政學在這一時期出現重大轉變，以社會契約理論、市場失靈理論和有效需求理論為基礎的公共財政理論和財政政策學成為我國財政學的主流，并結合我國市場經濟建設與發展實踐形成了一系列重大理論突破，在財政學的發展上稱為公共財政論階段。

第一，公共財政論對財政主體的認識突破了國家的范疇，將抽象的國家、單一的政府轉化為有共同目標、理性預期和自主選擇能力的社會公眾，并以此產生了公共選擇理論等理論分支。從理論邏輯來看，公共選擇理論把政府的資源配置職能看成是滿足社會公眾需求的政策安排(即預算決策)，政府通過預算收支提供的公共產品應符合社會公眾的偏好或意愿。為了揭示社會公眾對公共產品的偏好，并把社會公眾的個別偏好集中成為集體偏好，從而作出符合社會公眾意愿的決策，預算決策必須按照一定的民主政治程序進行，有效獲取社會公眾的核心訴求，按照公共選擇的結構安排國家預算，預算的內容要向社會公開，而社會公眾有權監督預算的編制和執行情況。在公共選擇上，注重社會團體和行業協會的作用，使其表達更加專業、精準，效率也更高；在預算機制上，努力兼容社會主體的各方要求，為社會各階層表達意見和訴求留有合理的機制和空間；在預算決策上，著力構建有中國特色的財政分配公共選擇程序，努力實現財政決策的民主化和科學化。

第二，公共財政論對財政運行規律的認識從收入籌集、國庫管理、支出管控轉向財經協調、綜合平衡、優化產權、保障民生、統籌運用和提升績效。1994年分稅制改革是公共財政論對社會主義市場經濟條件下財政運行規律的第一次全面實踐。在財政學的領域上要重點突破以下四個領域：事權劃分、收入分稅、增量返還和轉移支付。事權劃分強調財權與事權相匹配，既要劃分中央和地方政府的事權，又要有效配置地方政府的財權；收入分稅是指根據稅源特征和稅收特點，綜合考慮其形成的稅收規模，將全部稅收劃分為中央稅、地方稅以及中央與地方共享稅；增量返還是在收入分稅的基礎上，進一步調動地方的積極性和確保中央利益，既使地方稅收返還增長，又逐步提高中央收入占財政收入的比重，實踐中的返還比例按1∶0.3確定；轉移支付是政府間收入再分配的重要手段，在運行上既包括中央向地方讓渡部分財力，也包括自上至下的平衡地方政府間的財力關系，還包括平衡中央向地方委托事權而形成的財力缺口和確保環保、扶貧和穩定等專項目標的實現。

第三，公共財政論對財政方法的研究是將西方的市場失靈理論和有效需求理論與我國的具體經濟運行和財政實踐相結合而形成的一系列理論突破和研究成果。公共財政論認為，在市場經濟條件下，財政職能的定位應建立在對市場經濟運行的分析基礎之上，從市場機制的角度研究公共財政的定位。但受到市場經濟體制機制自身缺陷和我國社會主義市場經濟正處于轉型期和建設期的影響，公共產品供給、外部效應、市場壟斷和信息不對稱等現象仍廣泛存在，導致一系列市場失靈現象，并讓我國的經濟運行和社會發展付出了一定程度的代價或形成了明顯的短板。政府這只“看得見的手”是彌補市場失靈的有效舉措，而財政手段則是“看得見的手”的有效組成部分，并發揮著關鍵性的作用。公共財政論認為，財政所要解決的只能是市場不能解決的或者是通過市場解決不能令人滿意的問題。賈康[3]認為，財政作用的發揮要在市場形態和機制得以充分發展的基礎上，不能將市場未充分發展而導致的作用缺失誤判為市場失靈[4]。我國公共財政論的方法論基本形成，即社會不同領域的資源配置職能必須由國家和市場分別承擔，一切可以避免經濟效益外溢的生產經營，其資源配置都應當由市場機制完成；凡是具有難以克服的效益外溢性的產品生產，都需要政府通過財政手段來解決。

第四，公共財政論對財政職能和權力平衡的研究主要依據公共產品理論和公共權力理論展開，總體屬于公共政策和財政制度的領域。公共財政論將準確界定公共產品的范圍、依法約束公共權力運用、創新公共服務的提供方法、提升公共資金的產出績效、統籌協調各方利益作為財政職能和權力平衡的核心原則和方法。在理論上，公共財政論直接引進了西方國家社會產品的分析框架，將社會產品分為三大類，即私人產品、公共產品和準公共產品，公共財政應著力于后兩類產品，并形成我國的界定范圍。在我國的財政實踐中，一般表述為“財政支出必須以滿足社會公共需要為標準來界定和規范”，且“只有滿足社會公共需要的事務，財政才應提供資金支持”[5]。

在公共政策學和社會制度學層面，公共財政論將公共權力作為財政職能定位的法律依據和行政規范，政府用于滿足社會公共需要的資金，必須憑借公共權力獲得[6]。所謂“公共權力”，是由立法機關賦予政府代表公眾行使的權力。公共財政論認為，政府的任何權力都應通過公共選擇程序，由立法機關審批、賦予，或者納入“權力清單” “責任清單”的范疇，否則就是濫用職權。在組織收入方面，政府可以憑借其行政管轄權獲取財政收入，這類收入有強制性征收的特點，包括稅收、規費、使用費和罰金等。政府可以依據經濟所有權獲取財政收入，其形式有國有企業上繳的利潤、租賃國有資產的租金收入、政府參股所獲得的股息和紅利收入、國有資源管理費收入和其他國有資源收益。政府還可以憑國家信用獲得財政收入，并按照有借有還的信用原則籌集和使用。

(二)公共財政論下的財政政策改革：稅制改革、財政體制改革、財政收支管理改革和宏觀調控

在公共財政論取得重大突破和財政學科發展出現重大創新的同時，我國財政政策和制度設計也形成了新的運行特征，主要包括稅制改革、財政體制改革、財政收支管理改革和宏觀調控體系構建等。

科學規范的稅收制度是公共財政的基礎要求，也是明確政府與市場關系，保障企業利益和產權的基本前提。這一時期，稅制改革的基本特征是統一、精簡、優化和完善，即取消按主體分立的稅種安排，實施統一稅種；減除過時的、不必要的稅種，尤其是行為稅制；優化稅種設置，切實降低農民和小微企業負擔；完善稅收制度，支持企業創新和擴大生產。一是1994年實施了新的統一適用于內外資企業的增值稅、營業稅和消費稅政策。二是對行為稅制進行全面精簡，除印花稅外，基本取消了其他行為稅種。三是逐步取消了農業稅，多次改革個人所得稅，逐年降低關稅水平。四是優化增值稅稅基，完善增值稅抵扣范圍，完成了增值稅轉型改革。

按照區域和屬地標準實施分稅制財政體制改革，并堅持事權與財權、事權與財力相匹配，逐步構建完善的轉移支付制度是公共財政在政府間實現權力平衡和利益激勵的主要舉措。關于中央與地方支出職責的劃分，由于涉及行政體制改革，基本維持原有劃分；收入劃分是改革的重點，改變過去的基數法，按稅種劃分中央固定收入、地方固定收入和中央地方共享收入，將稅源最為廣泛的增值稅、企業所得稅和個人所得稅都作為主要共享收入，地方相應地分享相關的比例；為了避免過分觸動地方既得利益，采取“維持存量、調整增量”辦法，將以1993年為基期的實行分稅制后地方凈上繳中央的收入返還給地方，1994年以后，以此作為稅收返還基數，與各地當年上繳中央的“兩稅”(增值稅的75%和消費稅)的增長率掛鉤，按1∶0.3增長。

受到市場化進程加快，政府部門出現了一定程度的權利部門化和部門利益化的風險，為規范政府與市場的關系，有效防范相關部門濫罰款和濫收費的做法，體現公共財政推進經濟發展、依法規范政府與企業的關系、政府內部權力實現有效制衡的要求，這一時期財政收支管理的制度化和體系化特征十分顯著。1994—1999年，與社會主義市場經濟相適應的預算管理制度初步形成，完成了《中華人民共和國預算法》的編制以及立法工作，注重預算收入管理。與此同時，初步形成了復式預算體系，并進一步加強了預算平衡、赤字控制和債務管理。

面對1997年亞洲金融危機和2008年全球金融危機的沖擊，我國兩次啟動積極的財政政策，并構建了完善的宏觀調控政策予以應對。1998—2004年，我國執行了第一輪積極財政政策，輔之以擴張性的貨幣政策，總體執行時間適度，政策取得了預期的效果。該輪積極財政政策主要以國債為核心，同時綜合運用財政支出和稅收等政策工具進行宏觀調控。2008年以來是第二輪積極財政政策的實施階段，先后包括積極財政政策與擴張性的貨幣政策和積極財政政策與穩健貨幣政策兩個階段。

五、中國特色社會主義新時代財政學核心要點：人民治理、市場決定、完善立法、制度建構

這一時期主要是指2013年十八屆三中全會以來的發展階段。十八大尤其是十八屆三中全會以來，我國經濟社會發展的理念和方式出現重大躍升，改革開放的制度性建設更加注重系統性、協調性和規范性，中國特色社會主義進入新的發展階段。我國社會的主要矛盾已經從人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾，轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。社會主要矛盾的變化要求我們在國家治理上堅持“人民性”和社會公平的基本要求，并在財政政策和制度上體現和保障這一特點。從世界格局的變動來看，我國正處在從大國走向強國的關鍵時期。這些重大變化，都需要從新的歷史方位、新的時代坐標來科學認識和全面把握，財政學的發展也由此展開新的局面，并隨之進入到國家治理論的新階段。

(一)國家治理論的基本框架與主要內容

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”其中，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。在“深化財稅體制改革”部分賦予財政新的歷史定位，即財政是國家治理的基礎和重要支柱。這一定位是國家治理論形成的標志，也成為國家治理論確定研究領域和范圍的基本依據。根據本文的理論分析框架，仍然按照財政主體界定、財政運行規律、財政研究方法和財政基本職能四個方面對國家治理論的框架、邏輯和主要內容進行總結。

從財政主體的界定來看，國家治理論將國家和人民界定為財政學的研究主體。與國家分配論和公共財政論不同，國家治理論既強調國家在資源配置中的自主性和規范性，又強調國家行為與人民需要之間的必然聯系，即國家財政配置是以匹配和滿足人民需要為出發點和落腳點的。在機制上，則是依靠法治財政體系和現代財政制度予以保障，以確保人民對美好生活的向往。從運行邏輯來看，一方面，國家治理體系和治理能力的現代化是匹配人民需求、推進人民發展和讓人民滿意的現代化，習近平總書記指出，“時代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人”[7]，人民是國家治理能力和治理體系現代化的最高裁決者和最終評判者；另一方面，人民性是中國特色社會主義國家治理最鮮明的“品格”，在國家治理現代化的建設進程中，要始終把人民利益擺在至高無上的地位。

從財政運行規律來看，國家治理論將完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算和提高效率作為對財政運行規律的基本總結，并作為對財政運行提升和改革的重要依據和方法。其主要要求包括：一是堅持落實好法治財政的理念，堅持法律規定與財政規律有效統一，將財政運行在確保效率和安全的前提下，全面納入法制化的軌道。二是合理劃分中央與地方之間的事權，有效保障事權劃分與法定責任和實施效率相統一，科學調整并明確與之相關的支出責任，提升各級政府的責權和效能意識。三是努力優化稅制結構，按照保障公平、促進效率的要求，提高直接稅的比重，完善地方稅體系，優化財政汲取渠道和能力，推進清費立稅。四是根據我國進入到中等收入國家的基本國情，處理好國家與企業、個人的收入分配關系，既穩定財政收入的合理比重，又使得企業和個人獲得持續發展的必要積累，形成協調有序的發展局面。五是堅持財政收入是由人民創造的基本定位，提升財政收入的規范性和匹配性，推進預算公開制度的建設，讓權力在陽光下運行，建設陽光財政；六是建立預算績效管理的體制機制，拓展績效管理的領域和范圍，按照“加力提效”的原則，從財政資金的管理效率貫通到財政資金的產出效率，形成政府與市場的合力，促進經濟社會持續健康發展。

從財政研究方法來看，國家治理論堅持社會主義市場經濟的基本定位，更加突出中國特色，更加著力于國家治理現代化，將“堅持市場在資源配置中發揮決定性作用和更好地發揮政府作用”作為整個財政學學科方法論的建構基礎。國家治理論認為，與公共財政論的市場失靈理論不同，市場在資源配置中發揮決定性作用，而不是基礎性作用，主要包括以下要求[8]：一是面對市場失靈要首先判斷是因為市場機制發揮作用不足而導致的市場失靈，還是因為市場制度的本質缺陷而導致的市場失靈。二是政府與市場的關系應優先著力于完善和提升市場，而不是直接去替代和補充市場。三是厘清環節，由市場來配置資源的環節和領域，還應該堅持由市場機制發揮決定性作用，更好地發揮政府作用是指為市場機制的作用發揮來定規則、補短板和留空間，而不是直接形成對資源配置的最終安排。

從財政基本職能來看，國家治理論明確建設現代財政制度是財政基本職能的核心體系和主線統領。建立現代財政制度就是健全有利于優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平和實現國家長治久安的科學可持續的財政制度。樓繼偉[8]認為，國家治理論的財政基本職能要體現為以下三方面特征：一是體系上統一規范，即全面規范、公開透明的預算管理制度，公平統一、調節有力的稅收制度，中央和地方事權與支出責任相適應的制度。二是功能上要適應科學發展需要，更好地發揮財政穩定經濟、提供公共服務、調節分配、保護環境和維護國家安全等方面的職能。三是機制上要符合國家治理體系和治理能力現代化的新要求，包括權責對等、有效制衡、運行高效、可問責、可持續等。

(二)國家治理論下財政制度的三元協調：現代預算制度、現代稅收制度和央地事財分配制度

第一，建立全面規范、公開透明的現代預算制度。這是國家治理體系和治理能力現代化的基礎和重要標志，是強化預算約束、規范政府行為、實施有效監督和把權力關進制度籠子的重大改革舉措。一是建立預算公開制度，嚴格落實主動公開、應申請公開的管理要求，盡可能降低不必要的保密要求，對財政資金安排的“三公”經費原則上都要公開，并細化公開內容，匹配社會公眾對相關指標和數據的要求。二是完善政府預算體系，進一步完善“四本”預算體系和管理機制，實現有效統籌，清理規范重點支出的掛鉤管理要求，避免財政收入的部門化和分割化，提升資金運行效率和擴大財政資金規模。三是改進年度預算的控制方式，根據國家治理的要求和特征，建立中長期預算制度，初期可以著力推進三年滾動財政規劃對年度預算的約束，實現對年度預算的拓展和對重大項目的資金保障，建立跨年度預算平衡機制，將預算向支出預算和政策拓展。四是完善轉移支付制度，在事權與支出責任相適應的體制機制得到建立和完善的基礎上，降低專項轉移支付的占比，提升一般轉移支付的占比，更加重視地區間的財力均衡，避免轉移支付對下級財力的擠出和占用，逐步取消競爭性領域的專項和地方政府的配套責任，建立專項轉移支付的定期評估和退出機制。五是加強預算執行管理，全面落實國庫集中收付制度，加速推進財政專戶的清理工作，預算未安排的事項一律不得支出，根據利率市場化改革和基礎貨幣供應的要求，完善現行國庫現金管理制度。六是規范地方政府債務管理，對地方政府的隱性債務進行全面摸底和有效化解，繼續完善以政府債券為主體的地方政府債務制度，推進權責發生制的政府綜合財務報告制度，推進市場化、科學化的政府信用評級制度和考核問責機制。七是清理規范稅收等優惠政策，除專門的稅收法律、法規外，起草其他法律、法規、發展規劃和區域政策都不得規定稅收優惠政策，原則上不能直接針對具體的企業實施歧視性的稅收優惠政策。

第二，建立健全有利于科學發展、社會公平、市場統一的現代稅收制度。新一輪稅制改革總的方向是，優化稅制結構、完善稅收功能、穩定宏觀稅負和推進依法治稅，充分發揮稅收籌集財政收入、調節分配和促進結構優化的職能作用。一是全面推進并完成增值稅改革，綜合考慮“營改增”改革完成后中央與地方之間的財力結構和稅制與產業間的關系，適時優化簡并稅率結構，有效推進覆蓋全面的增值稅減稅進程，合理劃分增值稅的中央和地方的分配比例關系，推進增值稅立法。二是完善消費稅制度，按照消費稅的征收目標和原則，調整消費稅的征稅環節和納稅對象，適度擴大消費稅征收范圍，優化稅率結構，將價內稅的征收模式改為價外稅，將其由中央稅逐步調整為中央與地方共享稅，增強消費引導和調節功能。三是加快資源稅改革，在取得從價計征的煤炭和稀土等資源稅改革經驗的基礎上，繼續推進水資源稅的全面從價計征改革，逐步將資源稅擴展到水流、森林、草原和灘涂等自然生態空間。四是建立環境保護稅制度，按照重在調控、清費立稅、合理負擔、消費外部效應的目標和原則，全面落實將現行排污收費改為環境保護稅，加快相關研究項目的推進，新設二氧化碳稅目，逐步完善我國環境稅制的庇古稅效應。五是加快房地產稅立法，以財產稅的基本原則構建中國的房地產稅制度，并力爭在房地產領域有效覆蓋，強化對保有環節課稅，合理調整建設與交易環節相關稅負。六是逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制，在提高起征點和新設六類專項附加扣除的基礎上，進一步規范征收對象，探索以家庭為對象的征收原則，適當簡并稅率結構，優化稅收級距。

第三，調整中央與地方政府間財政關系，建立事權與支出責任相適應的制度。一是理順中央和地方收入劃分，原則上要構建以共享稅為主體的收入劃分比例和標準，在遵循公平、便利和效率原則的基礎上，考慮稅種屬性和功能，合理界定中央稅、地方稅和中央地方共享稅，以中央地方共享稅為主體，完善中央財政的稅收返還制度和比例。二是合理劃分各級政府間事權與支出責任，適度加強中央事權和直接支出比重，將體現中央權威、關系全國統一市場規則、匹配中央職責的財政事權上劃到中央，適當減少委托事務，關注委托事務的落實情況。盡快劃定區域性事務的范圍，將區域性公務服務事權歸屬和支出責任劃歸地方政府，注重落實效率、保障公平和提升公共服務水平。合理劃分中央與地方的共享事權，根據共享事權劃分確定支出責任劃分和財政收入的體制設計。在明晰事權的基礎上，明確中央和地方的支出責任，中央可運用轉移支付機制將部分事權的支出責任委托地方承擔。

按照中央部署，2020年要基本建立現代財政制度，也要同步甚至超前完成中國特色社會主義新時代財政學框架。國家治理論下的財政學體系涉及面廣，政策性強，任務艱巨而繁重。對于財稅體制改革，全社會歷來關注多、期待高。國家治理論下的財政學以建立現代財政制度為目標，明確改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權與支出責任相適應的制度三大重點任務。這是財政學科發展中著眼長遠的系統性重構，也是復雜精巧的整體性工程，需要全體財政工作者和理論研究者，著眼改革與發展的全局進行建構和完善，推動中國特色社會主義新時代財政學的全面系統發展。

六、結語：承70載理論積累，開30年治理創新

新中國70年財政學的發展，以“雙輪”“三論”為基礎形成了以下同步：一是財政學發展與財政事業發展基本同步，表現為財政學“規律輪”與財政體制完善、管理制度規范、運行模式創新的運行邏輯和發展軌跡基本一致。二是財政學發展與改革事業深化基本同步，表現為財政學“三論”與我國改革事業的階段形成和轉型高度匹配。三是財政學發展與國家治理現代化建設基本同步，表現為財政學“政策輪”始終與我國財政政策體系完善和財政治理能力現代化保持同步運行。

新中國70年財政學的發展形成了三個典型理論時期。即：國家分配論時期、公共財政論時期和國家治理論時期，國家治理論已經完成框架構建，目前正在參與中國特色社會主義新時代的建設和發展，在實踐中不斷完善理論體系和提升理論的應用性，具體如表1所示。

表1 新中國70年財政學的理論時期劃分

新中國70年財政學的發展支撐了我國社會主義制度的建立、建設、轉軌、發展和新階段等典型歷史時期，形成了一系列宏觀經濟管理和財政制度建設發展的核心經驗。在社會主義制度建立時期，其時代特征是建立公有制的經濟基礎，提出了沒收官僚資本、和平贖買民族資本、推進社會主義工商業改造的基本思想和理念，并強化了戰時財政體系，加強了財政保障；在社會主義建設時期，其時代特征是建立完整的國民經濟體系(特別是工業體系)，并完成國民經濟的工業化改造，提出了有效集中社會資源、合理調整輕重工業比重、減少財政體制級次和給予企業必要的利潤留成等建議；在社會主義市場經濟轉軌時期，其時代特征是構建有計劃的商品經濟體系，提出了提高農產品收購價格、緩解農村集體債務、推行“利改稅”、規范國家與企業分配關系、實施“分杜吃飯”“財政包干”和優化中央與地方財政關系等建議；在社會主義市場經濟發展時期，其時代特征是建立社會主義市場經濟體系，提出了有效平衡國家、企業和居民的分配關系，規范和完善稅制，保障市場公平，堅持預算公開和調整支出重點，有效保障和改善民生等建議；在中國特色社會主義發展新階段時期，其時代特征是國家治理體系和治理能力的現代化，提出了以建立現代財政制度為目標，構建現代預算制度、現代稅收制度和事權與支出責任相適應的中央地方關系等建議。國家發展的每一步，都凝聚著財政學的理念、智慧和主動創新；經濟體制改革的每一環，都體現著財政學的邏輯、理論和模式優化。

新中國70年財政學的發展是我國面向社會主義現代化強國宏偉目標和兩個“戰略性十五年”發展目標的堅實理論基礎。在70年雄厚的理論演進和實踐積累的基礎上，未來中國的財政學將沿著三條主線前進，以國家治理的基礎和重要支柱為基本定位，構筑既合乎世界財政學主流，又符合現實國情，并實現理論創新和實踐創新的現代財政學理論體系和現代財政制度。這首先是產權主線，明確政府與企業、政府與社會組織、政府與集體組織和政府與居民之間的產權關系，依法嚴格保護，并以現代稅收制度和稅收法定原則，確定和保護產權關系，約束政府財政汲取手段和能力。其次是分配主線，包括資源配置、收入分配和政府間財力分配。資源配置屬于財政運行規律和基本特征，收入分配屬于財政政策實施和利益協調，政府間財力分配屬于財政制度建設與權力平衡，以上三個層次的分配在財政學體系中有效體現和運用馬克思主義政治經濟學的基本原理，即生產力決定生產關系、經濟基礎決定上層建筑。最后是平衡主線，包括收支平衡、結構平衡和大循環平衡等。收支平衡主要是指財政收入與財政支出的關系，在年度間強調政策效果和目標實現，但在中期運行中仍需強調財政的跨年度平衡要求。結構平衡是指財政的支出結構與收入結構、支出結構與產出結構、收入結構與債務結構之間的平衡性，大循環平衡是強調財政運行與實體經濟、財政運行與土地(房地產)、財政運行與金融市場之間接有效平衡、動態銜接，服務于產出更高效率、更好質量的創造。這既是現代財政制度建設的基本要求，又是財政發揮好國家治理功能，并支持國家治理體系改革和完善的關鍵所在。