70年來學前教育政策的嬗變研究

摘要：新中國成立70年的學前教育可以劃分為奠定基礎、逐步完善、深化改革和改革創新四個時期，每一時期都出臺了相應的教育政策，構成了中國特色社會主義學前教育體系，為學前教育的發展發揮了基礎性和調控性作用。但學前教育仍然是我國現代化教育進程中最薄弱的一環，面臨許多亟待解決的問題：普惠性學前教育資源不足、學前教育財政投入占比較低、幼兒教師隊伍建設薄弱、尚缺《學前教育法》等。未來學前教育政策旳建構，應當進一步明確學前教育普惠性、建立學前教育多元投入機制、提升教師待遇和專業化水平，并適時出臺學前教育法。

關鍵詞：學前教育政策;普惠性;立法構想

中圖分類號：G619.20??? 文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2020）04-0062-05

不論是從社會公共事業的角度上還是國民教育的角度上來看，其最為重要的部分就是學前教育事業。針對這個問題，我黨在十九大明確闡述要全力以赴做好學前教育，同時讓所有的幼兒享受到被教育的權利與服務，這不僅直接關系著全體兒童的身心全面發展，而且還直接關系著未來國民教育素質的整體提高。[1]新中國成立70年，在不同的時間段內國家都有較為系統和全面的學前教育政策，而這些政策在頒布以后對提升教學質量起到了關鍵的作用，并且對普及學前教育的作用也很明顯，同時還對管理起到了推動的作用。

一、新中國70年我國學前教育政策的演進歷程

中華人民共和國成立后，我國的學前教育也步入了一個全新的時期。新中國成立70年，我國的學前教育政策經歷了奠定基礎、逐步完善、深化改革和改革創新四個時期，每一時期都出臺了相應的教育政策，從而構成了中國特色社會主義學前教育體系，為學前教育的發展發揮了基礎性和調控性作用。

（一）新中國成立之初的奠定基礎時期（1949-1978）

將目光轉向1949年，當時我國的各項事業還處于啟動階段，因此我國的學前教育并不完善。在1951年的時候我國做了一項統計，結果顯示在全國范圍內的教學機構中有762家是幼兒園，并且還有3517個小學附設幼兒班，這里面涉及到的幼兒數量達到了81816名，其中教職工數量達到了5215人，此時查看發現我國的教育事業基礎并不牢固，并且發展出現了不均衡的狀況。通過對幼兒數量進行了解發現，華東地區占36萬，西北地區僅3525人，我國的內蒙區域還屬于空白。[2]614學前教育的發展與當時我國的建設水平極度不適應。

1951年，政務院在經過細致的研究以及思考之后制定了《有關改革學制的意見》，在這個文件中闡述了“幼兒教育”是國學制的基礎環節，并且闡述將教育幼兒的組織稱作是幼兒園，在幼兒園之中招收的幼兒年齡是3-7歲，幼兒園的作用是讓這些幼兒在進入到小學之前具有良好的身心素質。[3]3881952年3月，教育部經過研討頒布《幼兒園暫行規定（草案）》，該文件確定了幼兒園工作的雙重任務、目標等，為新中國幼兒園的辦理和學前教育事業的發展提供了基本標準和規范。

（二）改革開放初期的逐步完善時期（1979-2000）

1978年12月，黨的十一屆三中全會的召開標志著中國進入改革開放的新時期，中國學前教育的發展也迎來百花齊放的春天。基于“教育要面向現代化、面向世界、面向未來”的要求，我國進一步優化了學前教育體系，并且為人才的培養奠定有效的基礎。

在1978年的時候，教育部高度關注學前教育，重新恢復學前教育處。學前教育事業發展及管理方面，1979年通過《全國托幼工作會議紀要》，其主要闡述的思想就是要強化對幼兒機構的管控，并且大力支持托幼工作的開展，同時對于該工作給予一定的經費以及提升教師福利。[4]

《幼兒園教育指導綱要（試行草案）》（1981）是這一時期保障學前教育課程和質量方面的重大舉措。《綱要（試行草案）》指出幼兒園所承擔的責任主要是教育責任，要從各個方面將幼兒的整體素質進行提升，所謂的整體素質除了涵蓋美與德的層面，同時也包含了體以及智的層面，并且其內部對教育內容也涉及到了生活習慣以及衛生等八個方面，結合游戲、觀察、娛樂等手段實施教育工作，防止學前教育小學化、成人化傾向。

學前教育政策方面，政府給予了很大的支持，比如說在1989年的時候，相關部門制定了《幼兒園管理條例》以及《幼兒園工作規程（試行）》等政策，這些政策進一步規范了幼兒園的管理章程以及教學內容，并且對于學前教育的發展起到了積極的作用。

培養和促進教師專業化方面，國家相繼出臺一系列相關政策，如《幼兒師范學校教學計劃》（1980，1985）《關于進一步辦好職業高中幼師專業意見通知》（1988）等。

（三）新世紀之初深化改革時期（2001—2010）

隨著新世紀的到來，我國的改革進度也隨著經濟的高度發展進入到了新的時期，社會也在飛速進步，因此社會的發展需要大量的人才作為積淀。

從學前教育的政策上來看，要引導學前教育適應改革發展的環境，另一方面，學前教育政策要反映新時代國內國際大環境的新成果。學前教育課程和質量方面，基于全面素質教育的背景下，《幼兒園教育指導綱要（試行）》（2001）政策出臺，其主要精神是用五大領域來取代之前的教學內容，課程教學被教育活動代替，由此使得幼兒園課程在觀念和實踐上較之前相比有了極大的改變。

將關注目光匯集到學前教育的發展進程角度上，國家給予了大力的支持，并且頒布了《有關幼兒教育發展以及改革參考建議》（2003），文件之中明確闡述要搭建“基于社會力量辦園為主體”的學前教育發展新格局。2005年教育部出臺《關于規范幼兒園以及小學教師的培養任務意見》，將幼兒園教師的培養機制進行系統闡述，使學前教育師資有了很大的提升。

隨著民辦園的力量不斷壯大，教育部出臺《關于加強民辦學前教育機構的監管，規范民辦學前教育機構管理工作的公告》（2007），該文件指出要各級政府進一步強化對民間辦園的管控以及監督，這一政策的頒布推動民辦園走向規范化。

（四）2010年以來改革創新時期（2010—至今）

進入2010年后，我國的改革開放進一步加深，隨社會政治經濟文化的快速進步與發展，越來越多的人關注學前教育的發展，大家普遍認為一個好的學前教育能夠對人的一生產生巨大的影響。不僅如此，對于學前教育來講，其內部具有很大的供需矛盾，并且也有著小學化傾向。[5]

國務院公布了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》，在該文件之中將我國教育的基本目標定位在普及學前教育方面，并且做出了未來10年的發展規劃。[6]不僅如此，我國在2010年的時候也頒布了《國務院有關現階段開展學前教育的有關意見》，從教育體制、政府管理、培養師資等多個方面保證了學前教育任務的順利完成。

2016年國家頒布新的《幼兒園工作規程》。2018年，國務院經過細致的研究及分析最終制定了《有關進一步推進學前教育改革的重要指導意見》。上面所闡述的兩份文件在很大程度上加強了幼兒園教育管理，規范了辦園行為，從而進一步提升了教學的質量，并且將機制進行補充，推動政策的全方位落實。

二、當前我國學前教育中的不足

發展至今，學前教育在我國已經有了一定的進展，但它仍然是我國現代化教育進程中最薄弱的一環，還面臨許多亟待解決的問題。

（一）普惠性學前教育資源不足

在2018年的時候教育部就進行了一項統計調查，該調查主要圍繞著我國教育事業的具體情況所展開，經過調查發現，在全國范圍內存在學前教育機構26.67萬所。在這些學前教育機構中，其中有18.29萬的機構從本質上屬于普惠性學前教育機構，普惠性學前教育機構占我國全部學前教育機構比重68.57%。全國在2018年共有入園兒童1863.91萬人，在園幼兒4656.42萬人。在這些入園幼兒中，普惠性學前教育機構在園幼兒3402.23萬人，占全國在園幼兒比重73.07%。從毛入學率的角度上來看，學前教育所占到的比重是81.7%，小學階段所占到的比重是99.95%，初中時期所占到的比重是100.9%，最后是高中時期所占到的比重是88.8%。如果不考慮任何統計數據誤差，此時就會發現學前教育的普及率并不高。《中共中央國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》中指出，全國學前三年毛入園率到2020年達到85%，普惠性學前教育教育機構覆蓋率到2020年到80%。[7]我國距離這個標準還有一定差距。

目前我國學前教育所面臨的問題是“入園難、入園貴”。國家解決此問題有兩種方式：第一種是將公辦園的數量提升，第二種是把全國近六成數量的民辦園通過一定的措施改變成為普惠園。[8]但是如果這樣做就需要面對一個問題，那就是公辦園在實質上同真實意義上的普惠園是有很大區別的，即便將公辦園的數量提升那也并不可能將教育資源在供給方面提升，如此一來面對“入園難”的問題也并不能得到有效的緩解。一部分學者經過研究發現，我國投入了大量的資金在公辦園上，但是我國的學前教育的普及度以及服務質量與水平并沒有得到較大的改善，甚至還加劇了學前教育機會不公平的現象（宋映泉，2016）。從最初到現在，我國絕大部分的民辦園從本質上依舊屬于營利性機構，假如經過一定的方式將民辦園轉變成為普惠園，此時會遇到一個問題那就是辦園者不配合，就算這項工作進展的比較順利此時也會面臨高昂的費用等問題，因此這些情況不但不能解決“入園貴”反而會造成“入園難”的問題。[9]

（二）學前教育財政投入占比較低

雖然現在人們已經清晰認識到了學前教育的必要性，2010年以來，政府對學前財政投入進行了支持，可是從目前的狀況來看，對于學前教育的投入依舊是家庭占據大頭份額。[10]

據相關數據統計在2010年的時候我國在學前教育上的投入費用達到728.0億元，這個數據占到了GDP數值的0.18%，在這之中屬于財政性學前教育經費的數值是244.4億元，這個數值占到了全部財政性教育經費總數額的1.7%，同時也是所有學前教育經費數額的33.6%。在2016年的時候，我國學前教育總經費在數值上已經突破了2803.5億元，這個數值在GDP數值比重中占到了0.37%。[11]

根據UNESCO統計，2015年學前教育經費占財政性教育經費的比例平均為7.8%，OECD國家學前教育財政投入呈上升趨勢，而且越來越多的國家都在實行學前的免費教育。[12]日本就是其中的一個代表，對3—5歲的幼兒實行全免學費的教育，這個方案最終在2019年10月份的時候落實。[13]經過了解發現，在我國GDP之中教育經費的占比是很低的，因此這些財政性支出難以維持學前教育的可持續長期發展，普遍造成家長負擔較重，教師工資待遇低。

（三）幼兒教師隊伍建設薄弱

近年來，我國學前教育雖然快速發展，和其他階段的教育一樣，目前合格的教師嚴重缺乏，教師的待遇和地位不高，沒有穩健的師資隊伍，教師師德失范等，這些對于幼兒教師隊伍的發展以及建設上都起到了嚴重的制約作用。[14]和其他教育階段進行比較，學前教育之中最為缺少的就是高素質以及高水平的教師。

就幼兒教師學歷來說占比較高的是高中或者高中以下的學歷，不論是本科以上學歷的還是合格教師的或者是有職稱的老師占比都是比較低的。[15]就目前來說質量不高這一問題不單單在不同的區域出現，而且在不同的群體上也表現的非常明顯;公辦教師的綜合素質比非公辦教師要高出很多。[16]城市教師的綜合素質要高于農村教師，東部地區教師的綜合素質要高于中西部地區。[17]

師德是衡量教師合格與否的重要標準。最近的這些年里，我國也出現了一系有違師德的事件，比如說給幼兒集體喂藥或者是虐待幼兒事件等。[18]基于以上闡述，進行教師的道德風氣和品格建設，對于提升幼兒教師隊伍的道德情操和精神境界會起到一定的促進作用。

（四）尚缺《學前教育法》

通過了解發現學前教育在發展的過程中面臨著資源短缺的問題，普遍存在師資隊伍的質量較低并且相對不足等問題，這些都是結果，那么造成這些的原因是什么呢？

有專業人士提到，更加深層的一個原因就是目前還沒有一個關于學前的教育法，對學前教育改革的核心問題以及體制等相關問題作出規定。所以針對上述的那些深層次的問題就需要從根本上來加以解決，而且還要對于學前教育這個板塊的法規要盡快研究出來，對于以上所提到的問題都應該作出更加明確的規定。對于頂層設計一定要做到位而且時間上越早越好。針對教育系統而言，一些相關法律問題如義務、高等以及職業方面的教育均已頒布并且加以實施，針對學前教育來說到現在也還沒有一個全國性的法律，關于學前教育的發展方面不但沒有規范化而且更加不具備法律的保障。[19]對于學前的教育法需要加快步伐進行研究并盡快加以制定，這對于學前教育所面臨的相關問題就可以得到一個很好的解決。

其實學前教育法的制定并不容易，針對這個問題有學者進行了分析：學前教育立法沒有一個清晰的邊界，而且目前公益性的教育已經逐步在弱化;沒有一個特別明顯的辦園主體;而且很難對于學前教育的屬性進行認定等問題。[20]

三、未來我國學前教育立法的構想

（一）進一步明確學前教育的普惠性

對學前教育的地位和性質要加以明確，國家最為基礎的教育就是學前教育，是國民教育的一個重要組成部分，是特別重要的社會公益事業，是組成公共教育服務的一部分。針對立法中的學前教育來說，對學前教育的普惠性以及公益性需要深入的強調，而且在我國的基本公共教育體系內要納入學前教育。[21]

財政資金關于學前教育資金進行擴大化由專項中央對各地進行支持的需要更加明確化。中央財政資金的投入機制需要不斷的完善并且更加穩定化，且還要更加的傾斜中西部方向。對地方學前教育資源的擴大化給予一定的支持，將辦園的條件進一步改善，將普惠性幼兒園的發展進一步推進。對公辦幼兒園進行大力發展的同時還要對一些普惠性的幼兒園進行積極的扶持，對學前資源的配置進行優化，針對學前教育發展不夠均衡的問題給出一定的解決方案。[22]為了將普惠性的教育資源不斷的擴大，政府在穩定發展公辦教育機構時，對普惠性民辦教育機構還應當積極的促進，對非普惠性民辦學前教育機構應進行鼓勵，爭取讓其也轉變為普惠性民辦學前教育機構。[23]

對我國學前教育事業來說，城鄉兩個板塊發展是嚴重不平衡的，因此目前學前教育法的立法方向是對于城鄉均衡發展的學前教育進行促進。讓學前教育達到一個均衡的發展水平，可以讓更多的幼兒在自己家門口接受到普惠性幼兒園的教育，這不但能解決“入園難”而且還將解決“入園貴”。[24]

（二）建立學前教育的多元投入機制

我國公辦的學前教育機構，一般都是政府進行撥款，對那些普惠性的教育機構政府也會有補貼扶持，而那些非普惠性民辦教育機構，在投資上完全是憑借自己的實力辦園。我國不但有巨大的人口基數，而且還有特別多的適齡兒童，如果學前教育的投資由政府進行，那么需要的預算是非常高的，與此同時作為發展中國家的中國每一個地區的經濟發展都是不平衡的，不少地區的政府財力有限，因而并不是所有的地區都可以憑借政府的力量對學前教育進行支撐。[25]如今已經實施的《中華人民共和國民辦教育促進法》和人民重視學前教育的程度在不斷地提升，目前發展特別迅速的就是我國民辦的學前教育機構，經由政府引導社會資本，進一步促進發展學前教育。

政府應當推進建立學前教育多元投入機制，形成政府、家庭和社會共同參與的成本分擔方式，為學前教育事業提供比較充足的資金。對鄉村以及城市在學前教育投入方面更應該給與高度的關注，在政策的指引上政府應該采取適當的政策。[26]針對城市學前教育事業的發展，在政府財經板塊進行投入的同時對社會資本投入在教育事業上也應該給與足夠的鼓勵;針對發展鄉村學前教育事業的發展，緊靠社會資本對學前教育板塊的投入是不太現實的，那么對其投入的方式還是要以政府的財政投入為主。

（三）提升教師待遇和專業化水平

教育大計，教師為本。2018年1月，國務院頒布《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的建議》，指出對于幼兒園老師的質量要進行全面提升，創建的教師隊伍必須整體綜合素質都較高。

所以，首先幼兒園老師的待遇以及地位都要進行提升，健全完善幼兒園教師工資待遇保障機制，努力做到公辦園在編與非在編教師同工同酬。其次加強幼兒園教師職前培養，幼兒園衛生保健人員的專項持證培訓。再次對于管理制度如聘用和任職資格以及幼兒園老師資格的認定需要嚴格執行，務必要做到所有的幼兒園老師都可以持證上崗。最后根據《十項準則關于新時代幼兒園教師職業行為》與《職業標準關于幼兒教師（試行）》等相關要求，將師德作為幼兒教師職前培養、職業準入、職后培訓、教師管理和職務晉升等的關鍵性評價要求，促進幼兒教師隊伍師德的提升。

（四）適時出臺《學前教育法》

2018年全國人大常委會在9月10日對“十三屆全國人大常委會立法規劃”進行了公布，目前一個比較成熟的位列條件以及在其任期內提請審議的草案關于第一類項目法律的就是《學前教育法》。[27]我國教育法現在從義務教育板塊到高等教育這個階段已經全部覆蓋，現在還沒有進行單獨立法的就是學前教育。倘若沒有學前教育法的存在，一定稱不上我國已經建成較為完善的中國特色教育法律體系。

針對學前教育的地位和性質，其公益性乃至普惠性都要進行學前教育立法的明確，在我國公共服務體系內納入學前教育板塊，確保適齡的學前兒童接受教育的權利都可以得到。[28]第二，應明確各級政府財政投入機制，制定社會力量參與學前教育、多渠道籌措學前教育發展經費的法律規定。第三，積極發展公辦幼兒園的同時明確民辦學前教育機構的性質職責，改善辦園條件，并推進普惠性幼兒園的發展，解決學前教育發展不均衡問題。對學前受教育的內容要在立法時進行清晰化，針對教學內容、教學規劃和設置要求等方面就需要從法律層面進行科學的規劃，小學化傾向需要規避，將幼兒全面的綜合素質進行科學合理的培養和提高。[29]

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作者簡介：張嬌（1995—），女，漢族，四川達州人，單位為喀什大學教育科學學院，主要從事學前教育研究。

（責任編輯：御夫）

基金項目：新疆維吾爾自治區高校科研計劃項目“扶智視角下的南疆地區學前兒童受教育問題研究”（XJEDU2018SY042）