數據民族主義：驅動邏輯與政策影響

毛維準 劉一燊

【關鍵詞】數據民族主義 ?數據治理? 數據本地化 ?國際秩序? 網絡空間

【作者簡介】毛維準，南京大學政府管理學院副教授，南京大學亞太發展研究中心研究員（南京? 郵編：210023）;劉一燊，南京大學政府管理學院碩士研究生（南京? 郵編：210023）

【中圖分類號】D81【文獻標識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2020）03-0020-23

【DOI編號】10.13851/j.cnki.gjzw.202003002

新一輪科技革命的發展正在推動國際政治和國際秩序的轉變。數字經濟（digital economy）及其技術競爭已經成為大國競爭的焦點。^[①]在數字時代，數字數據（data）成為一種關系國家戰略的關鍵資源。聯合國《2019年數字經濟報告》預計，到2022年，全球互聯網協議（IP）流量將達到每秒150 700千兆字節，是2002年IP流量的1 500多倍，這些數字數據恰恰是數字經濟擴張的驅動因素。^[②]面對具有戰略價值的海量資源，各國紛紛在國際和國內層面展開數據治理（data governance）和數據控制權爭奪。數據的控制與存儲問題被認為事關國家安全、社會公共道德與公共秩序、個人隱私、消費欺詐、國內執法管理和產業發展等各項政策，^[③]也正因為如此，諸如“數字保護主義”（Digital Protectionism）、“數據主權”（Data Sovereignty）、“數據本地化”（Data Localization）和“數字現實政治”（digitalpolitik）等新概念應運而生。^[④]

其中，一個值得關注的現象是大國戰略競爭背景下的數據所有權與民族主義的交融。各大國在數據資源所有權問題上展開了戰略競爭，^[⑤]地緣政治競爭和政府管制行為正在塑造當前的數字經濟，國際社會正滑向一個數字“失序”的時代，數字“冷戰”結構可能出現。^[⑥]有研究發現，自2010年以來，全球各國推行數據本地化措施的力度日益上升，而且幾乎所有的二十國集團（G20）成員都采取了某種形式的數據本地化政策。^[⑦]與此同時，民族主義情緒和民粹主義政治勢力崛起。誠如沃爾特（Stephen M. Walt）所言，當前世界民族主義林立，無論如何民族主義都不會消逝。[⑧] 在網絡時代，民族主義“內生的對抗結構”逐漸加劇了國內外張力與沖突，^[⑨]并從物理空間映射到網絡空間，網絡民族主義（Cyber Nationalism）或數字民族主義（Digital Nationalism）現象日益流行。^[⑩]

數字數據也被納入民族主義敘事之中，國家競爭視角下的跨境數據存儲、控制、流動和交易等環節以及數據隱私與安全等也都面臨著民族主義的審視。^[11]數據民族主義（Data Nationalism）浪潮已經出現。^[12]根據統計，當前世界上17個主要國家和歐盟地區已經對跨境數據流動實施了管制強度各異、分類和部門不同的數據民族主義政策。^[13]基于此，本文通過市場—社會—國家分析框架對這種數據管理方面的民族主義潮流進行探討。

一、數據民族主義的概念界定

當前，學界并沒有一個被普遍接受的數據民族主義定義。盡管若干研究使用了數據民族主義的術語，但是卻很少對其進行具體的界定，^[14]大多將其簡單視為與數據本地化相關的政策實踐或理念。例如，世界銀行《2016年世界發展報告》將數據民族主義定義為“一國數據應該儲存在國界之內”的“理念”。^[15]

但是，政治性是民族主義的首要特性，界定數據民族主義就必須進行政治考量。基于目前的研究，本文將數據民族主義定義為在數字時代國家通過特定權威方式控制與支配數據的存儲、處理及所有權等相關問題來實現政治經濟利益目標的一種政治導向。它也可以被看作是一種確保國家控制數據的“框定策略”（framing device）。^[16]一般來說，數據民族主義概念主要包含以下三個特征。

第一，數據民族主義具有明顯的政治回應性。數據民族主義的指涉對象與數據本地化（Data Localization）概念大致相同，大部分學者在使用過程中也沒有區分數據民族主義與數據本地化。^[17]數據本地化主要指特定國家所實施的要求某種具體數據必須存儲在本國領土之內的服務器或者數據中心的相關措施，或在更寬泛的意義上指阻止數據跨國界傳輸的相應措施等。^[18]在“棱鏡門”事件之后，面對美國國家安全部門的情報搜集與監聽，作為一種回應，其他國家堅持將本地數據中心納入本國司法管轄（national jurisdiction）之下，并嚴格限制特定等級數據的跨境處理。^[19]這些行動強化了各國數據本地化的趨勢。目前，世界上主要國家都實行了數據本地化政策，試圖管制跨境數據的流動。^[20]關于數據的民族主義氛圍其實早已存在，許多國家要求本國數據只能存儲在本國，從而為本國數據提供更好的保障。^[21]從某種意義上來說，數據民族主義是受制于保護主義情緒興衰起伏的短期政治現象。^[22]這種回應性還體現在數據殖民主義（Data Colonialism）或技術“殖民主義2.0”（colonialism 2.0）的建構中，它們以此來證明數據民族主義政策是為了回應西方的霸權力量。^[23]

第二，數據民族主義的議題范圍處于持續拓展中，已經超越數據本地化的內涵。從廣義上來說，數據民族主義是一種“整體控制”（total control），除數據本地化之外，它還包括互聯網的數據流動審查與監視措施等。^[24]數據民族主義實際上囊括了“具有不同動機”的若干同類倡議。^[25]在這里，數據本地化只是數據民族主義的一種具體舉措而已。特別是伴隨網絡民族主義與數字民族主義的拓展，大國之間的“數字冷戰”和“分裂網絡”（splinternet）趨勢也將加劇。加之在網絡安全與個人權利等訴求刺激之下，數據存儲與處理亦將復雜化，數據民族主義的范圍勢必進一步拓展。^[26]

第三，數據民族主義概念具有清晰的國家中心特征。一方面，數據民族主義的邏輯起點是數據主權。數據所有權也被稱為電子領主權（electronic encomienda），^[27]它強調對數據的主權控制（sovereign control）。^[28]數字數據可以充當一種展現政治、軍事和商業影響力的杠桿，因此，各個國家和個體都正在發展新的能力來保護這種戰略資源。^[29]例如，印度極力從數據民族主義角度強調其推行數據本地化政策的必要性，宣稱印度需要同科技公司與敵對國家濫用數據“作斗爭”，數字民族主義“恰逢其時”。^[30]另一方面，數據民族主義也是國家推行的數字貿易保護主義行為，其基本邏輯是互聯世界中的重商主義（Mercantilism）或電子重商主義（Digital Mercantilism）。^[31]

綜上所述，數據民族主義已經形成一種鼓吹數據資源的戰略屬性并強調其排他性控制權的政策趨勢。從內容上來看，數據民族主義擁有雙重維度。首先，它是一種網絡空間對物理空間的映射，即國家試圖將網絡空間衍生的數據資源和權力互動延伸到夾雜著政治、經貿和科技諸領域斗爭的物理空間。其次，這也是一種戰略資源化過程，它將網絡空間視為陸、海、空、天之外的第五大戰略空間，以政治化視角聚焦作為未來收益巨大的“新油田”（new oil）的數據資源。^[32]

二、數據民族主義的驅動邏輯

數據民族主義政策通常至少受到市場、社會和國家三個層面的驅動。不同國家在數據民族主義方面的態度分歧源于該國在這三個層面的綜合考量。

（一）市場驅動邏輯

數據民族主義的市場驅動邏輯強調數據保護主義和數據本地化措施背后的經濟考量，其邏輯關鍵詞是利益。

市場驅動邏輯認為，國家推行數據民族主義政策的目的是促進本國經濟的發展。^[33]數字經濟已經成為當前國際經貿的一種主流形態。^[34]但是，從地理上來看，數字經濟發展并不均衡，呈現高度數字化國家和聯結度低下國家并存以及中美等大國數字競爭等特征。^[35]這種失衡的現狀使眾多發展中國家開始推行以數字保護主義為代表的數據民族主義政策。根據美國國際貿易委員會的界定，數字貿易保護主義主要包含數據本地化、跨境數據流動限制、市場準入限制、政府采購政策、知識產權侵權、強制技術轉讓、網頁攔截和過濾以及地理屏蔽等貿易壁壘。^[36]

第一，從市場驅動邏輯來看，數據民族主義興起帶來了一個看似矛盾的國際現象。一方面，不論是發達國家還是發展中國家，主要大國都在推行這種市場邏輯驅動的數據保護行為。從二分法來看，美國等發達國家更傾向于主張跨境數據自由流動，而發展中國家則傾向于采取數據本地化措施。^[37]另一方面，這些大國也希望通過世界貿易組織、俱樂部式的國家間論壇（如OECD）、雙邊貿易協定等手段保障數據自由流動或者協調彼此間的數據本地化舉措。例如，在2007年以后，美國與韓國、歐盟等分別在雙邊和多邊貿易協定框架內制定了跨境數據流動的相關條款，并將這種政策實踐拓展到《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）及《跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定》（TTIP）等倡議中。^[38]

第二，市場驅動邏輯在政策上存在態度與實踐不一致的情況。作為市場驅動邏輯實踐的代表國家，美國雖然實施了若干數據保護主義政策，但具有諷刺意味的是，它卻對數字保護主義總體上持反對態度，批評其會威脅經濟增長。^[39]即使如此，美國對數字保護主義的態度也經常陷入消除貿易壁壘與掌控主導權以及強調隱私權與推行信息監管等自相矛盾的境地。^[40]

第三，市場驅動邏輯源于美國所擁有的互聯網技術優勢。美國倡導數據自由流動和利用貿易協議來解決跨境互聯網事宜的前提是其在互聯網技術領域中的絕對優勢。美國的技術優勢幫助其在數字經濟領域維持著絕對競爭優勢。同時，其他國家則希望通過數據民族主義政策強化本國數字產業的競爭力，擺脫對美國的依賴，打破美國的壟斷地位。^[41]

當然，偏重經濟考量也引發了一些學者對市場驅動邏輯的批評。經濟發展是國家的重要目的但不是唯一目的，公民權利與國家安全的重要性同樣不容忽視。在美國占據技術優勢的結構下，其他國家正面臨潛在的信息安全威脅。因此，超越經濟和市場的考量轉而思考自身價值與安全的數據民族主義政策隨之興起。^[42]

然而，技術能力并非所有國家都具備，也并不是所有國家都有能力建立并支撐采取數據民族主義政策所需要的技術支柱。數字經濟大多是技術密集型和資本密集型產業，數據安全是一種關于行為體技術、組織和財政能力的“函數”，這些要素都關系到國家的技術能力。不少國家不僅缺乏有效保護數據的能力，也缺乏適配人力資源和安全審核機制的資源。^[78]

（四）互動中的三元驅動邏輯

數據民族主義是一種由多種因素共同驅動產生的國際政治現象。不同國家對市場、社會和國家不同層面驅動邏輯的側重，造成了它們在采取數據民族主義措施方面的差別。簡言之，市場驅動邏輯將數據民族主義視為一種與利益緊密相關的新型貿易保護主義;社會驅動邏輯則關注數據保護政策中的公民權利、自由、人權與安全等合法價值;國家驅動邏輯將數據處理的落腳點放在國家主權和能力維度之上。

第一，數據民族主義的根源不僅僅是保護主義。^[79]單個維度的驅動邏輯并不能解釋一個國家的數據民族主義政策，不同驅動邏輯之間的張力依然顯著。伴隨著數據政治化和全球競爭程度的提升，各國在制定本國數據本地化政策時都各有側重地納入三種驅動邏輯。它們在制定政策時可能會同時權衡這些存在內在沖突的因素。例如，面對市場驅動邏輯，數據民族主義不僅只是一種源于保護主義情緒的政治現象，它也必須要考量社會驅動邏輯中因全球化和社會不確定性所衍生的對基本價值（fundamental values）的關切。^[80]

第二，即使社會驅動邏輯并非出于貿易保護主義的目的，但它在事實上卻扮演了貿易壁壘的角色，制約著數字經濟的發展。例如，歐盟數字經濟生產與消費的失衡為歐盟提供了貿易保護的動機，信息保護系統實際上發揮了貿易壁壘的作用。^[81]美國商務部長羅斯（Wilbur Ross）也認為，嚴格的個人數據保護規范在未來將制造新的貿易壁壘。^[82]當然，社會驅動邏輯也面臨內部張力的沖擊。其中的理念沖突、價值隔閡和制度差異都影響著美歐雙方的跨境數據管制。^[83]

第三，國家驅動邏輯在數據民族主義政策中的主動角色變得日益顯著。例如，盡管美國明確支持數據自由流動，但其也積極推動國家與市場的互動，它的市場邏輯與國家驅動邏輯合流，并充分體現在國家政策中。美國除利用自身技術霸權攫取數據不對稱優勢之外，還積極利用國防與安全理由來推行“無條件”管制。^[84]實際上，國家在數據民族主義拓展過程中扮演著一個略顯矛盾的角色。各個國家和政府都擔心自己的數據被轉到國界之外，但它們同時又希望將國外數據置于本國管轄之下，或希望推動本國的跨國公司成為數據存儲的領導者。^[85]

第四，數據民族主義的有效性面臨質疑。數據民族主義事實上無益于個人或企業信息安全的保護。^[86]研究發現，鑒于法律制度不健全和信息技術差距等原因，數據民族主義宣稱的數據隱私和安全目標都無法實現。^[87]因此，面對當前將數據本地化措施視為國家安全的必然要求的觀點，有學者認為這一主張能否在國際交往層面獲得普適性和優先性仍需進一步論證。^[88]

三、數據民族主義政策的國際影響

在數字化時代，數據資源已經對政治、經濟和社會等多個領域產生了影響。在大國競爭日益加劇的背景下，數據民族主義會成為一股不容小覷的政治潮流，可能對當前的全球數字經貿秩序、大國關系互動、國家主導地位和網絡空間全球治理帶來較大影響，并反映出其較強的政策含義。

（一）對全球數字經貿秩序的影響

一方面，數據民族主義直接沖擊跨境數據的自由流動和全球數字經濟的順利開展。在國際經濟領域，數據民族主義表現為以貿易壁壘為特征的數字保護主義。^[89]在以鄰為壑的數字保護主義影響下，互聯網的碎片化不可避免，這將阻礙全球數字貿易的正常發展。^[90]數字保護主義政策會導致相關企業的成本上升和市場競爭力的下降，進而制約全球數字經濟、國際數字貿易、技術擴散創新和全球價值鏈的健康發展。同時，數字保護主義多以非關稅壁壘形式為主，國際社會面臨數字貿易規則與爭端解決機制匱乏等問題。^[91]因此，數據民族主義政策必然會損害全球規模經濟視角下的科技產業經濟邏輯，^[92]并成為互聯網產業的致命威脅。^[93]有研究發現，數據民族主義政策導致了多國國內生產總值（GDP）的下降。^[94]如果不調整相關政策，數據民族主義對國家經濟的負面影響還將持續。^[95]據估計，數字保護主義可能會導致全球經濟增長率下降1.7%。^[96]

另一方面，數據民族主義政策沖擊全球數字經濟治理的規制，加劇了當前國際貿易制度改革面臨的困境。當前全球貿易體系面臨的挑戰之一是全球貿易規則缺乏對數據保護的具體規定，也未形成與數字貿易發展相匹配的國際監管環境。^[97]數據民族主義政策已經對跨境數據流動國際制度的建構構成障礙，這對試圖實現跨境數據自由流動目標的多邊貿易談判，特別是美國主導的相關倡議提出了挑戰。^[98]當前以WTO為中心的全球貿易協定文本實際上沒有正式觸及與數字貿易相關的問題，在數據本地化方面，相關法律適用也面臨著不確定性，各國因數字規制陷入爭論。在此背景下，以數據本地化和數字保護主義為特征的數據民族主義政策對當前的國際數字制度建構形成直接挑戰。^[99]

（二）對大國互動關系的影響

數據民族主義是大國競爭在數據資源方面的體現，它也必然會加劇大國之間的競爭。目前，數據存儲與數據本地化已經成為中、美、俄、歐等大國或地區競逐的重要領域。伴隨著數據利用價值與使用方式的變化，管轄權成為各國對抗的焦點。^[100]目前，全球數據戰和數字貿易戰已經開始，數據本地化和隱私權之爭等只是這場戰爭在監管方面的體現。^[101]

在數據民族主義和技術民族主義旗幟下，以中美為代表的大國（還包括歐盟、日本、韓國、俄羅斯和印度等國家和地區）在數字技術（包括5G技術和人工智能技術等）和跨境數據流動方面展開了全面競爭，并具有越來越顯著的地緣政治色彩，最終將導致出現一個政府管制行動強化與全球數字主導權競爭加劇并存的“數字失序”時期。^[102]

數據民族主義政策抬升了大國政策互動中權力政治邏輯的地位，導致國家間競爭出現日常化和碎片化特征。一方面，各國的數據本地化政策引發了美國政府的不滿，導致美國與這些國家產生經貿、外交和政治摩擦，加劇了主要國家之間的競爭。其他國家則試圖通過立法手段來防止美國濫用技術霸權干涉本國并損害本國利益，而美國則竭力阻止其他國家出臺這種政策或將數據本地化置于地區貿易協定之中。^[103]例如，特朗普政府曾利用簽證手段來制裁印度等執行本地化政策的國家。^[104]

另一方面，數據民族主義政策也推動不同大國之間的陣營對峙與聯盟重組，加劇了不同網絡空間治理模式的博弈。例如，美國聯合其二十多個盟友在聯合國舞臺上圍繞聯合國政府專家組等制度架構展開爭奪，也在“國家主導”網絡治理模式和“多利益攸關方”治理模式方面展開競爭。^[105]在數據治理實踐方面，以企業為中心的美國模式、以國家為中心的中國模式和以個人為中心的歐盟模式已經開始競逐。^[106]例如，在2019年G20大阪峰會上，金磚國家特別強調堅持數據主權的必要性。^[107]另外，盡管金磚國家內部存在一定合作潛力，但是它們在數字與網絡治理方面也存在從宏觀原則到具體規則方面的沖突和摩擦。^[108]

（三）對主權國家主導地位的影響

數據民族主義提升了國家在數據保護、數字經濟和網絡空間治理中的主導地位，可能驅使各國頻繁訴諸競爭策略和安全化舉措。第一，國家與政府提升了其在管制體系中的權威。當數字化發展面臨地緣政治、國家安全和民族主義時，大型科技跨國公司就必須承受來自國家的政策管制與大國戰略競爭導致的整體政治環境變遷。當前，大型科技公司陷入了“技術后沖/抵制”（techlash）處境，網絡治理領域中的政府與市場的平衡態勢被逐步打破，科技類跨國公司面臨日益嚴重的質疑和敵意，民眾不信任感與日俱增。^[109]有學者預測，2020年全球性“技術后沖”將“從話語變為行動”，并將形成一種“暴徒心態”（mob mentality）。^[110]在此背景下，國家借助數據民族主義逐漸擠占企業的活動空間，并成為應對“科技后沖”問題的主導者，政府、市場、企業及個體之間的互動方式正在承受國家力量的重新塑造。^[111]企業所代表的市場力量日益邊緣化，與此同時，國家的力量卻越來越顯著地塑造著一種競爭而非合作的數字化環境。^[112]

第二，國家仍將繼續采取安全化手段增強自身在數字領域中的話語權。制造安全理由與塑造敵對話語是國家在數字相關領域實施安全化手段的主要策略。^[113]例如，美國將數據保存與互聯網監控、知識產權和大國競爭等議題結合，建構所謂包括中國在內的一些國家對其構成“威脅”，強調他國若在具體部門（如高科技部門）中掌握相關技術將沖擊美國主導地位或干涉美國國內政治等，堅持認為所謂的“假想敵”國家（如俄羅斯和中國等）的相關政策可能會危及美國國家安全。^[114]對其他國家而言，訴諸數據民族主義或倡導數據主權本身就是對美國數據霸權的一種回應。^[115]在這種惡性循環中，國家行為體堅持其權威、強力和主權等支柱必然會扮演更為強大的角色;擁有超凡實力的跨國公司也需要在由各國建構的沖突性政策空間內找到自身的角色。^[116]有研究認為，在全球網絡戰中，大多數國家都遵循民族主義的邏輯，利用數字化技術來鞏固國內權力并對外施展影響力。^[117]

（四）對全球網絡空間治理的影響

數據民族主義政策瓦解了網絡空間治理體系的合作基礎。第一，數據民族主義加劇了各國關于網絡空間全球治理的政治張力，制約著全球網絡空間治理和國際數據管理的制度建構。國際網絡空間治理是全球治理中的重要議題。自2015年以來，網絡空間全球治理進展緩慢，國際合作的緊迫性與全球協調缺乏并存。盡管各方呼吁合作，但是網絡治理依然止步不前。^[118]據調查顯示，多位智庫學者將網絡空間治理的挑戰置于全球治理議題的第六位，將網絡空間治理取得突破的可能性設定為C級，即全球網絡領域已經分裂為多個不相容的體系，全球合作障礙很多，突破的可能性不大。其中，數據保護議題在全球網絡空間治理中擁有最高優先度。^[119]

第二，數據民族主義是國際合作的一種負面因素，其蔓延將使網絡空間國際治理的合作困局雪上加霜。目前，聯合國試圖推動相應的數字合作倡議，但是，在這種“寒冰式的地緣政治環境”中，網絡空間國際治理改善的可能性依然不大。有研究指出，網絡空間治理雖有“紙面上的規范、原則和聲明”，但是它們無法約束各國的行為。^[120]與此同時，各行為體之間的信任正在遭受侵蝕，因此不論是2018年的“巴黎倡議”還是安倍晉三在2019年G20大阪峰會上提出的“可信賴的數據自由流通”，都將信任置于顯著位置。^[121]

（五）數據民族主義的政策影響

政策是國際制度和全球治理體系發揮功能的主要工具，也是特定國際秩序得以具體化的重要載體。數據民族主義政策對國際秩序各維度的影響還會進一步傳導到國際數據治理和網絡空間治理的整體框架中。

第一，數據民族主義政策可能激發國際社會圍繞數字經濟和數據治理實施政策對沖和制度競爭。21世紀貿易協議的一個重要合理性基礎是尋找跨境監管的共識，但問題在于這種共識并不存在。^[122]數據民族主義突出了各國關注的“誰的規則”（Whose Rules）的問題，瓦解了數字治理的基礎。特別是缺乏統一的全球標準將會進一步加劇數字治理的碎片化。^[123]在國內層面，數據本地化和數據全球化兩股政策潮流已經在各國的立法管轄權競合平臺上“狼煙四起”。^[124]在國際層面，中、美、俄、歐、印等大國和地區之間在數字治理方面依然無法跨越規則鴻溝而陷入長期博弈，盡管國際社會急需數字空間中更為統一的規則、標準和規范框架。^[125]

第二，不同國家針對數字經濟監管提出的相關政策倡議不僅沒有融合，反而加劇了數字治理體系中的沖突與摩擦。^[126]例如，金磚國家與西方世界在網絡空間、數字經濟和數據治理方面存在巨大政策分歧;即使是各自小集團內部也存在明顯不同步的現象。^[127]又如，G20大阪峰會提出跨境數據流動的“大阪軌道”（Osaka Track），試圖規范數據流通，提供全球通用的數字經濟規則，但是印度基于民族主義情緒和國家財富的考慮并未在《大阪數字經濟聯合宣言》上簽字。^[128]即使是盟友關系的西方國家，其數據保護偏好也大相徑庭。例如，美國在TTIP和TPP中與歐盟、澳大利亞、新西蘭和加拿大等在跨境數據流動規則方面存在不同意見。^[129]

第三，數據民族主義的擴散也影響著其他相關部門的規則制定。作為一種“多維度建構”^[130]，數據本地化等政策一方面影響經濟、貿易、知識產權和技術等不同領域，另一方面則與政治、社會與人權等議題密切相關。^[131]數據民族主義的蔓延必然會推動其他部門和議題的相關規則重構。例如，國際社會特別關注數據存儲等本土化貿易壁壘（LBTs）問題，它涉及WTO規則調整、多邊和雙邊貿易協定修訂與全球制度改革等各種問題。^[132]此外，人權理由也經常被不同國家或集團置于數據保護的基本價值之上。^[133]數據民族主義政策會影響特定國家的人權考量，并可能影響國際人權法的實踐。^[134]2018年《世界貿易報告》在談及隱私保護和跨境數據流通時特別強調，數據保護政策應該與國際人權法所規定的義務相一致。^[135]

第四，大國競爭烈度的提升和主權國家主導地位的上升都會沖擊國際制度的建構，阻礙網絡空間國際治理取得進展。在數據民族主義政策大行其道的背景下，權力政治思維勢必阻礙各主體在網絡空間負責任管理方面取得進展。^[136]大國競爭的結構性因素逐漸瓦解了各國達成共識的政治意愿，沒有哪個大國愿意被限制追求“認知中的技術優勢”。^[137]網絡空間國際治理可能陷入僵局。然而，只有當所有大國都參與并接受其主要條款時，網絡空間國際治理機制才能有效運作。^[138]因此，有研究機構悲觀地斷言，數字監管的國際協議依然遙遙無期。^[139]

結 束 語

數據民族主義在其多重邏輯的驅動下對當前國際秩序造成了較大影響，也對中國參與國際數據治理和網絡空間國際治理提供了若干啟示。

首先，數據民族主義是一種長期且具有合理性的民族主義。它是各國為因應大國競爭加劇、全球化逆轉、數據資源戰略性和美國技術霸權而作出的合理反應，也是一種具有某種時代特征且可能長期存在的客觀政治現象。我們應在認識其合理性的基礎上，立足當前潮流，制定適應本國發展需要的數據本地化政策，并在國際舞臺上與伙伴國家一道反擊美國的數據霸權。全球數據治理不應陷入“一家獨大”的局面，各個國家的數據主權與自主性理應得到尊重，基于此，中國的相關數據本土化政策需要在自身能力、文化價值和目標利益之間找到平衡點。

其次，數據民族主義是一種需要加以約束的民族主義。它直接沖擊當前的跨境數據流動，影響全球數字經濟和貿易的順利開展，并妨礙國際數字貿易制度的建構。作為數字經濟大國，中國應采取切實措施降低其他各國數據民族主義政策對自身跨境數據治理與數字經濟帶來的負面影響，避免其他國家將中國視為敵對目標，積極以人類命運共同體理念和網絡主權框架原則推進國際數字貿易制度和網絡空間國際治理體系的建構，同時，也要防止個別國家利用極端數據民族主義危害中國利益。

最后，數據民族主義也是一種亟須治理的民族主義。它是政治邏輯嵌入數字經濟領域并針對數據全球化做出的一種集中回應，更是民族主義意識形態在數字領域中的邏輯延伸。面對大國競爭結構下的數據全球化與本地化之間的張力，包括中國在內的國際社會各利益相關方應該積極承擔國際責任，以負責任的態度約束各自的民族主義情緒，推行負責任的數據民族主義，既要認識其合理性，又要超越意識形態之爭，推動國際數據治理取得進展。

[責任編輯：石晨霞]

* 本文系國家社科基金“人類命運共同體視角下的中國國際責任體系建構研究”（18BGJ033）的階段性成果。感謝南京大學法學院彭岳教授和匿名評審人的建設性意見。

[①] Paul Laudicina， Erik Peterson， and Courtney Rickert McCaffrey，Competing in an Age of Digital Disorder， Washington， D. C.： A.T. Kearneys Global Business Policy Council， June 2019;閻學通：《數字時代的中美戰略競爭》，《世界政治研究》2019年第2輯，第1—18頁。

[②] UNCTAD，Digital Economy Report 2019： Value Creation and Capture： Implications for Developing Countries， New York： United Nations， 2019， pp. xvi， 9-10.

[③] 彭岳：《數據本地化措施的貿易規制問題》，《環球法律評論》2018年第2期，第178—192頁;陳詠梅、張嬌：《跨境數據流動國際規制新發展：困境與前路》，《上海對外經貿大學學報》2017年第6期，第37—52頁。

[④] Susannah Hodson， “Applying WTO and FTA Disciplines to Data Localization Measures，”World Trade Review， Vol. 18， No. 4， 2019， pp. 579-607; Sean McDonald and An Xiao Mina， “The War-Torn Web，”Foreign Policy， December 19， 2018， https：//foreignpolicy.com/2018/12/19/ the-war-torn-web-internet-warring-states-cyber-espionage/; 張國紅：《全球數字保護主義的興起、發展和應對》，《海關與經貿研究》，2019年11月27日，第1—8頁;杜雁蕓：《大數據時代國家數據主權問題研究》，《國際觀察》2016年第3期，第1—14頁;蔡翠紅：《云時代數據主權概念及其運用前景》，《現代國際關系》2013年第12期，第58—65頁。

[⑤] 閻學通：《數字時代的中美戰略競爭》，第1—18頁。

[⑥] Paul Laudicina， et al.，Competing in an Age of Digital Disorder， pp. 1-2.

[⑦] Paul Laudicina， et al.，Competing in an Age of Digital Disorder， p. 14; and William Alan Reinsch， “A Data Localization Free-for-All？” Center for Strategic and International Studies， March 9， 2018， https：//www.csis.org/blogs/future-digital-trade-policy-and-role-us-and-uk/data-localization -free-all.

[⑧] Stephen M. Walt， “You Cant Defeat Nationalism， So Stop Trying，”Foreign Policy， June 4， 2019， https：//foreignpolicy.com/2019/06/04/you-cant-defeat-nationalism-so-stop-trying/.

[⑨] Florian Bieber， “Is Nationalism on the Rise？ Assessing Global Trends，”Ethnopolitics， Vol. 17， No. 5， 2018， pp. 519-540; 毛維準：《“大逆轉”結構下的民粹崛起與秩序重建》，《學海》2018年第4期，第36—45頁。

[⑩] Farzaneh Badii， Karl Grindal， and Milton Mueller，Cyber Nationalism and Digital Trade： IGP Workshop Report， Internet Governance Project， School of Public Policy， Georgia Institute of Technology， June 12， 2018， https：//www.internetgovernance.org/2018/06/12/cyber-nationalism- and-digital-trade-igp-workshop-report/; and Akash Kapur， “The Rising Threat of Digital Nationalism，”The Wall Street Journal， November 1， 2019， https：//www.wsj.com/articles/the-rising - threat-of-digital-nationalism-11572620577.

[11] Scott Stephenson， “Nationalism and Data Privacy： Think Globally， Data Locally，”Forbes， August 15， 2017， https：//www.forbes.com/sites/scottstephenson/2017/08/15/nationalism-and-data- privacy-think-globally-data-locally/#2a98ea68747c; and Scott Stephenson， “Data Nationalism in Motion： The Emerging Challenge to Global Business，”Verisk Review， Spring 2017， https：//www.verisk.com/verisk-review/spring-2017/data-nationalism-in-motion-the-emerging-challenge-to-global-business/.

[12] Christopher Kuner， “Data Nationalism and Its Discontents，”Emory Law Journal， Vol. 64， No.3， 2014， p. 2098.

[13] 此外，中國臺灣地區也實施了相應的管制政策;參見Arindrajit Basu， Elonnai Hickok， and Aditya Singh Chawla， The Localisation Gambit： Unpacking Policy Measures for Sovereign Control of Data in India， The Centre for Internet and Society， India， March 2019， pp. 49-60;也有統計顯示，世界上107個國家曾經頒布與數據保護相關的法律條例，參見UNCTAD，Information Economy Report 2015： Unlocking the Potential of E-Commerce for Developing Countries， New York： United Nations， 2015， pp. 65， 70-74， 109-114。

[14] 以錢德（Anupam Chander）和黎（Uyê P. Lê）被廣為引用的研究為例，他們的研究以“數據民族主義”為題目，但并未正式界定這個概念。參見Anupam Chander and Uyê P. Lê， “Data Nationalism，”Emory Law Journal， Vol. 64， No. 3， 2014， pp. 677-739。

[15] The World Bank，World Development Report 2016： Digital Dividends， Washington， D. C.： International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank， 2016， p. 226.

[16] Arindrajit Basu， et al.， The Localisation Gambit： Unpacking Policy Measures for Sovereign Control of Data in India， p. 11.

[17] Christopher Kuner， “Data Nationalism and Its Discontents，” p. 2089.

[18] Susannah Hodson， “Applying WTO and FTA Disciplines to Data Localization Measures，” p. 580; and Anupam Chander and Uyê P. Lê， “Data Nationalism，” p. 680.

[19] Ronald J. Deibert and Louis W. Pauly， “Mutual Entanglement and Complex Sovereignty in Cyberspace，” in Didier Bigo， Engin Isin， and Evelyn Ruppert， eds.，Data Politics： Worlds， Subjects， Rights， Oxon： Routledge， 2019， p. 84.

[20] Susannah Hodson， “Applying WTO and FTA Disciplines to Data Localization Measures，” p. 580.

[21] Scott Stephenson， “Nationalism and Data Privacy： Think Globally， Data Locally.”

[22] Christopher Kuner， “Data Nationalism and Its Discontents，” p. 2098; 2017年，有觀察指出，自2008年金融危機以來，全球最大的60個經濟體采取了7000多項貿易保護主義措施，參見Marc Jones， “World Has Racked up 7 000 Protectionist Measures since Crisis： Study，”Reuters， November 15， 2017， https：//www.reuters.com/article/us-global-economy-protectionism/ world-has-racked-up-7000-protectionist-measures-since-crisis-study-idUSKBN1DF005。

[23] Arindrajit Basu， et al.， The Localisation Gambit： Unpacking Policy Measures for Sovereign Control of Data in India， p. 12; and Rahul Matthan， “Colonialism 2.0–Truly，”SWARAJYA， January 1， 2019， https：//swarajyamag.com/magazine/colonialism-20-truly.

[24] Anupam Chander and Uyê P. Lê， “Data Nationalism，” p. 677.

[25] Christopher Kuner， “Data Nationalism and Its Discontents，” p. 2090.

[26] Paul Laudicina， et al.，Competing in an Age of Digital Disorder， pp. 1-2; and Matthew Bey， “The Age of Splinternet： The Inevitable Fracturing of the Internet，”Stratfor， April 25， 2019，https：//worldview.stratfor.com/article/age-splinternet-inevitable-fracturing-internet-data-privacy-tech.

[27] Didier Bigo and Laurent Bonelli， “Digital Data and The Transnational Intelligence Space，” in Didier Bigo， Engin Isin， and Evelyn Ruppert， eds.，Data Politics： Worlds， Subjects， Rights， Oxon： Routledge， 2019， pp. 104-105.

[28] See Arindrajit Basu， et al.， The Localisation Gambit： Unpacking Policy Measures for Sovereign Control of Data in India.

[29] Matthew D. Johnson， “Cyber Espionage，” in Paul Joseph， ed.，The SAGE Encyclopedia of War： Social Science Perspectives， California： Sage， 2017， p. 437; and Sean McDonald and An Xiao Mina， “The War-Torn Web.”

[30] Srijan Shukla， “‘Data Nationalism Needed to Combat Misuse by Tech Firms， Hostile Countries： Mohandas Pai，”The Print， December 5， 2019， https：//theprint.in/india/data-nationalism- needed-to-combat-misuse-by-tech-firms-hostile-countries-mohandas-pai/330977/; and PTI， “Data is National Asset， It Must be Protected; Digital Nationalism Need of the Hour： SJM，” The Economic Times， December 8， 2019， https：//economictimes.indiatimes.com/news/politics-and -nation/data-is-national-asset-it-must-be-protected-digital-nationalism-need-of-the-hour-sjm/articleshow/72427342.cms？from=mdr.

[31] Ashok K Nag， “Data Localisation： Mercantilism in a Networked World，” The India Forum， August 2， 2019， https：//www.theindiaforum.in/article/data-localisation-mercantilism-networked- world.

[32] 劉建偉、余冬平：《試論網絡空間的政治化》，《國際關系研究》2013年第6期，第119—131頁;周宏仁：《網絡空間的崛起與戰略穩定》，《國際展望》2019年第3期，第21—34頁;Paul Laudicina， et al.，Competing in an Age of Digital Disorder; Anupam Chander and Uyê P. Lê， “Data Nationalism，” pp. 677-739;Digital Economy Compass 2019， Statista， 2019， p. 4; Scott Stephenson， “Nationalism and Data Privacy： Think Globally， Data Locally”。