農村反貧困與社會救助制度的整合銜接

張藝晨

關鍵詞：貧困;反貧困;農村社會救助;社會保障權

中圖分類號：F323.89文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2020）03 — 0098 — 03

“減貧脫貧”一直是我國民生保障和經濟政策的工作重心。隨著我國脫貧攻堅戰進入最后收官期，貧困問題和貧困結構特征也發生了新的變化。之前的扶貧工作長期集中于區域開發性扶貧，主要任務是促進貧困地區的經濟增長，對貧困地區進行直接的社會救助。這種扶貧戰略雖然可以短期內直接化解貧困地區的危機，但本質上是一種自上而下的救貧行為，忽略了對貧困個體權利的確認，貧困人口個體意識不強、內生動力不足和發展能力弱的問題依然存在，“今天脫貧，明天返貧”的現象時有發生。一方面，區域開放式的脫貧政策并未關注貧困個體和致貧因素的個性化特征;另一方面，給予式的社會救濟忽視了個體權利意識的培養，優惠政策的“蔭蔽”反而助長了部分貧困戶的依賴思想，促使他們以“貧困戶”的身份坐享其成。

一、貧困與反貧困

（一）貧困的含義

聯合國開發計劃署在2001年《人類發展報告》中對人類貧困作了如下定義：人類貧困是指缺乏人類發展最基本的機會和選擇——長壽、健康、體面的生活、自由、社會地位、自尊和他人的尊重。可見，貧困的一般基本定義是指個人或家庭缺少滿足基本生活需要的各種條件，包括基本的物質生活資料和獲取物質資源的能力，從而造成生活困難，難以通過自足的方式生存下去。

（二）反貧困的含義

1.反貧困的內涵

從宏觀層面來說，反貧困是國家健全相關制度，達成國家在整體上脫離貧困的基本要求;從微觀上來說，反貧困是指促進資源合理配置，保障一部分人的生活達到最低生活水平，促進社會實質平等的實現;從權利構建的角度來說，反貧困是指構建針對貧困群體的社會保障權，培育貧困人群的基本生存發展能力，矯正社會對貧困人群的排斥和歧視，維護貧困者的人格尊嚴，保障各人平等、有尊嚴的生存在社會中。這三種內涵分別體現了反貧困實現的手段、過程和目標。

2.我國反貧困政策的變化

反貧困議題貫穿于新中國成立后的各個歷史發展進程中。在計劃經濟時期，國家以計劃經濟體制為依托，定量供給，在農村建立了最初的合作醫療制度，在一定程度上緩解了農村貧困問題。但是，計劃經濟體制缺乏靈活性，效率低下，嚴重阻礙了經濟增長，人均基本消費品匱乏現象長期存在，一定程度上甚至加重了農村的生活困難。20世紀50-60年代，我國出現了大范圍饑荒，因缺乏生活物資而非正常死亡的人數眾多，農村脫貧進程大大拖慢。

改革開放以來，我國反貧困進程突飛猛進，扶貧脫貧取得了根本性突破，農村貧困人口數大幅下降。1986年后，我國開始扶貧政策轉型，通過以縣為單位的區域大開放式扶貧措施，以區域為對象實施反貧困行動。在政策引領下，國家對貧困地區加大財政專項資金的投入，完善了貧困地區的基本醫療和基礎設施等，公共服務得到顯著改善。2015年，習近平總書記在對各貧困地區進行調查后，對扶貧戰略進行二次調整，提出“精準扶貧”方略，精準到戶推動全面脫貧的實現。

二、我國現有農村反貧困社會救助制度的基本內容

我國2014年5月頒布施行的《中華人民共和國社會救助暫行辦法》對社會救助劃分各種類別，社會救助以對公民提供最低生活保障的物質幫助和服務為基礎，以各種專項或臨時救助為輔助內容。

（一）農村居民最低生活保障制度

居民最低生活保障又稱低保制度，是指政府對收入低于地方最低生活標準的居民，按照法定標準提供物質救助，以保證該個人或家庭享受最低生活保障的社會救助制度。農村低保標準主要由縣級以上政府按照能夠維持當地農村居民基本日常生活需要的各項費用確定，并隨當地物價和人民生活水平變化而適當調整。農村低保制度的責任是使被救助對象的生活達到地方最低生活水平，保證受助居民所獲實際收入包括接受的救助物資能夠滿足最低生活需要。

（二）農村“五保”供養制度

農村“五保”供養制度是專門針對農村特殊群體即孤寡老人、孤兒等設立的一項社會救助制度，2006年國務院頒布的《農村五保供養工作條例》為其提供了法律依據。農村“五保”供養制度的救助對象與最低生活保障制度有部分交叉，但是農村“五保”制度更側重于對弱勢群體的關懷和照顧，保障社會弱勢群體在衣食住行上的基本生活需要，充分體現“老有所養，幼有所依”的社會治理理念。

（三）農村居民專項救助

專項救助制度旨在對醫療、教育、住房等方面有特殊困難的人群予以救助，是在憲法人權保護和發展機會平等的思想范疇下，對特殊困難群體基本生活的關注。以農村醫療救助為例，我國探索了以農民自愿參與，農村自籌資金，政府部分扶持的新型農村合作醫療制度，一定程度上解決農村居民因患病而積貧、返貧的問題。

（四）農村臨時救助

農村臨時救助是指政府對因疾病、交通事故等原因造成的基本生活出現暫時性重大困難的農村群體，提供資金資助和物質幫助的救助制度。臨時救助制度是對其他救助制度的補充，確保了社會救助體系覆蓋的廣泛性和普遍性。

三、我國農村反貧困與社會救助制度整合的理論背景

我國反貧困政策與農村社會救助制度存在諸多共通契合之處，如，都是為了尋求人類發展的共同目標，解決發展中的不平等問題，保障人與人之間的實質公平正義。

（一）平等理論的變化：從形式平等到實質平等

貧困是資源配置不平等的體現，保障平等首先就要解決個人自由生存問題，消除影響自由生活的一切致貧因素。日本學者伊藤正己曾說：只有形式上的平等，才和自由連結在一起。在形式平等理論下，對于個人平等的保護只在保證起點線上的機會均等和資格平等，政府責任只限于制定自由競爭的相關規則，而不能在實質上橫加干涉。