游艇海上突發事件應急搜救的問題與對策研究

李巍

關鍵詞：游艇;海上突發事件;海上應急救助

中圖分類號：D920.0文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2020）04 — 0112 — 03

一、游艇海上突發事件應急搜救

廣義上的風險是指一切對于人以及人所關心的事物帶來損害的事件與行為的可能性，風險的實質是不確定性。當今社會就是一個風險社會，充斥著繁雜多樣的風險。

（一）游艇海上突發事件的類型

《中華人民共和國突發事件法》從應急管理的角度將突發事件界定為突然發生的，已經造成或可能造成重大危害的自然災害、事故災難、社會安全事件以及公共安全事件。突發事件具有不可預測性，引發因素既包括自然因素也包括人為因素，已經造成或者即將造成人員傷亡、財產損失、社會秩序混亂或者生態環境破壞，需要及時采取應急救援措施。海上突發事件則是指船舶、設施在海上所發生的擱淺、碰撞、沉沒、火災等造成或可能造成的人員傷亡、財產損失以及海洋污染事件。

從國際海事組織和歐洲海事安全局所發布的2000多起海上交通安全事件中篩選梳理，發現世界范圍內平均每年至少有一起較大的游艇突發事件，且造成的人員傷亡及經濟損失均較大，游艇已成為新興的海上交通風險。〔1〕游艇作為一種用于休閑娛樂、觀光游覽的高檔水上消費，不同于一般的商船，由于其承載能力有限，因此發生的突發事件主要有兩類：自然災害與事故災難。游艇最常遇見的自然災害主要有海嘯、臺風、風暴潮等自然災害，自然災害是代價最高、最讓人擔心的傳統意義上的風險，往往被公眾視為上帝的行為。比如2015年的“東方之星”郵輪翻沉事件，事發原因是由于江面上突發的強對流龍卷風所致。〔2〕游艇作為一種水上交通工具，常見的事故災難主要是由于游艇擱淺、拋錨、故障或者碰撞所致。比如“啟航3”號游艇在三亞西島海釣時由于主機故障導致6人失蹤，參與應急救助的約220余人，涵蓋海事、漁政、海警及救助飛行大隊等多部門協同合作。

（二）海上應急搜救的特點

1.海上救助的難度大

由于海上環境的特殊性和流動性，救助難度與危險性遠遠大于陸上救助。尤其是在惡劣天氣、水域復雜、遇險信息不明確的情況下，受制于自然條件的影響，救助的時間較長，搜索的范圍廣，需要動員的資源較多。此外，海上救助是一項專業性極強的工作，并非所有的救助船舶都具備專業的海上救助功能和救助設施，很多民間力量不具備救助的條件，主要依靠政府的力量，由政府通過公共權力、利用公共資源來提供。

2.海上救助的時效性強

海上救助的最大特點是急，時效性特別強，從危險發生到遇難時間短暫，往往僅為數小時，是一項生命與時間賽跑的工作。而海上搜救又是一項需要協調多方力量共同參與的行動，有自己的流程。首先海上搜救機構接到海上險情信息后先進行信息的核實與險情的研判，要根據當時的氣象條件、海況條件、事發時的位置確定搜救的區域范圍，根據險情級別、分析可以調用的海上搜救力量，由此確定初步的應急救助方案。受制于海上的復雜海域狀況及氣象條件，即便確定了險情信息及調用了搜救力量，也并非就能即時開展救助。

3.海上救助的投入大

保障海上生命財產安全是政府應當履行的國家義務，海上搜救作為一種公益性政府行為，需要投入大量的人力、資金及救助設施，因此無法通過市場機制來供給。加強搜救力量的投入，提高搜救裝備的技術水平都需要資金的支持，調動民間力量廣泛參與救助也需要給予搜救獎勵。

二、游艇海上突發事件應急搜救存在的問題

（一）搜救協調應急機制不暢通

海上搜救是一項復雜的系統工程，涉及多個涉海職能部門，是一項涉及預警、監測、應急處置、人員救治、打撈清除、通信等諸多環節，需要周密的組織與保障，否則難以達到快速反應及救助的要求。目前，我國的海上搜救體制是以交通運輸部為主，各涉海職能部門在交通運輸部的統一協調下開展。中央層面，有海上搜救聯部際聯席會議，通過與各成員單位的定期會議制度，開展各方參與搜救工作的溝通、布置。中國海上搜救中心則具體負責組織、協調海上搜救成員單位參與海上突發事件的應急救助。地方則由海事局的指揮中心（搜救中心辦公室）承擔具體的海上突發應急救助工作。可見，當前海上突發事件應急搜救仍是“條塊結合、以塊為主”的屬地管理體制，統一指揮、分級管理，海上搜救中心的地位決定了其協調的力量主要還是海事部門以及救助部門。游艇本身的抗風浪等級較差，游弋范圍又較為靈活，遇到海上自然災害或者發生擱淺、機械故障等問題，海上搜救中心需要協調各方力量參與救助，但這樣的搜救應急體制下，面臨大風大浪的海上惡劣天氣，海洋漁業部門及事發地附近民間漁船的配合出于搜救能力、溝通機制及調動指揮等多重因素，就變得難以實現。

（二）游艇業應急搜救能力滯后

海上突發事件最主要的特點就是突然性，需要作出快速反應。而目前海上搜救工作主要依賴于政府公務船艇、港口公司的應急拖輪以及事發時附近水域的過往船舶。海上突發事件的發生，事先完全無法預測事故發生的時間地點、天氣狀況以及遇險人員數量、傷亡情況，需要救助單位隨時待命隨時出發。目前我國與西方發達國家如美國、加拿大等國相比，海上搜救立體救助能力較弱，目前南海只有第一救助飛行隊，救助范圍涵蓋廣東、海南兩省，這對于遼闊的南海海域上發生的突發事故，搜救力量明顯不足。而公務船艇較小，抗風浪等級較低，只能在近海港區附近進行搜救，專業救助船舶數量不足，薄弱的救助資源滿足不了日益增長的游艇搜救的需要。各個游艇俱樂部作為游艇管理的主體，雖然《游艇安全管理規定》 明確了其有向游艇及海事部門發布航行警告等信息服務的義務，在不適航的情況下應制止游艇出航，已出航的游艇應勸其返航，并應定期組織應急演練。但從多起游艇海上擱淺、機械故障的案例來看，游艇俱樂部并未履行其法定通知及制止的義務，游艇駕駛員自身安全意識淡薄，不了解海況，對于天氣、風向、海況等信息掌握不及時、不準確，突遇風險時缺乏應急處置措施。

（三）社會救助補償機制缺乏

國外發達國家海上搜救制度的最大特點就是搜救的社會化程度高，能調動廣泛的社會力量參與海上應急救助，這對于要求迅速反應、協同行動的海上搜救工作的開展十分有利。〔3〕我國目前尚沒有一部國家層面的海上搜救法律法規，從立法上沒有建立海上協同救援的法律制度。地方層面的海上搜救中心設在海事局，海上應急救助是由海事局為組織協調機構，發動社會力量參與救助的多元救援體系。雖然2009年制定了《海上搜救獎勵專項資金管理暫行辦法》，從國家層面建立了海上搜救獎勵制度，但國家財政直接撥發的獎勵資金遠遠無法補償社會救助力量搜救付出的成本，更別提能獲得報酬了，導致社會力量參與海上突發事件應急救助工作的積極性不高。海上搜救的風險極高，其成功與否的關鍵主要在于事發地的救助力量能否及時趕赴現場并施以救援。由于海上搜救補償機制沒有建立，社會救助力量責權利不對等，其參與救助不僅風險自擔且沒有回報，影響其參與救助的積極性。

三、游艇海上突發事件應急搜救的完善建議

（一）健全海上搜救協調機制

危機管理的精髓在于發現潛在的成功機會。〔4〕當前我國在應急管理工作中，普遍存在著不同部門、地區之間的協同壁壘，難以形成有效的協同聯動。海上搜救的多元化本應是發揮多方主體的合力，形成強大的海上搜救力量，以提高海上搜救的效率和成功率。但由于現行國家層面法律法規的滯后，各搜救主體的分工不明、職責不清，影響了海上搜救的實效。海上搜救是維護海上安全的“最后一道防線”，應從國家層面盡快制定《海上搜尋救助條例》，通過立法的形式明確各主體的職責，明確各主體權利義務的邊界以及協同工作中不同主體的分工，明確政府公務船舶、專業救助力量、社會救助力量在海上搜救工作中各自的職責，以保障各方在參與海上搜救工作中的統一和高效。特別是海上搜救中心的地位應通過立法明確，賦予其行政主體的獨立職權，提高其權威地位，以更好地履行海上搜救的組織、協調職責。另一方面還應加強多方主體之間的信息溝通和共享機制，形成有效的網格化管理。〔5〕

（二）加強游艇俱樂部的管理

隨著當前游艇業的蓬勃發展，游艇俱樂部也日益增多。但游艇俱樂部的管理基本是自行管理，雖然《游艇安全管理規定》中明確規定了游艇俱樂部對其管理的游艇應承擔的義務，對俱樂部應具備的安全條件以及防污染的能力也有具體要求。但長期以來海上搜救工作并未得到地方政府的重視，搜救始終被認為是海事部門以及救助部門的工作，地方政府只考慮游艇產業的發展，如何吸引更多的游艇進來本地，未將游艇的海上應急管理納入其工作職責。海事部門對游艇業的監管也較為寬松，主要靠行業自律。國外發到國家游艇的管理主要也是依靠行業自律，但游艇業目前在我國尚屬新興產業，游艇俱樂部公共服務能力還較差，從業人員普遍素質不高，游艇的防污、駕駛培訓、對游艇提供是否適航的信息和航信警告信息等工作均沒有規范，行業亂象叢生，游艇的應急訓練工作也很難通過游艇俱樂部得到有效的培訓。從多起游艇海上突發事件來看，由于操作駕駛不當、不熟悉海域、欠缺突發事件的應急處置能力而發生的主機故障、擱淺等導致的事故是常見的海上險情。因此，海事部門應當加強對游艇俱樂部的管理，嚴格準入，加大日常監管力度，從源頭上提高游艇的應急自救能力。

（三）完善海上搜救補償機制

公眾因公共利益而造成私益受損，理應得到國家補償，補償的基本原則是公平原則。〔6〕但實際的補償標準過低，海上搜救工作具有公益性，是政府應當履行的國家責任，且我國已經建立了中央、地方三級海上搜救指揮體系，但海上搜救面積廣、難度大，有限的專業救助力量難以滿足海上應急救助的需要。應盡快完善社會力量的搜救補償機制，擴大補償的范圍，所有參與搜尋救助的組織或者個人，均應適當補償。一方面應提高補償的金額，《海（水）上搜救獎勵專項資金管理暫行辦法》是2007年實施的，至今已實施12年多，單項搜救行動獎勵標準最高不超過10萬元，而這只是針對救助時間長、社會影響大、救助風險高的海上搜救，這樣的搜救行動基本要達到類似韓國歲月號沉沒的嚴重程度，而這里的10萬元是補償給所有參與搜救行動的社會力量，而非單一的救助船舶。因此，應盡快修訂搜救獎勵補償辦法，根據救助成本和當前物價水平，制定合理的補償標準，調動參與海上搜救力量的積極性。另一方面，改變當前單一的資金補償制度，針對不同的救助主體可以采取榮譽、稅收減免以及資金補償等多種方式，體現對救助力量物質和精神方面的多重支持。海上搜救是高風險的工作，對于搜救人員而言，自身安全時刻面臨危險，只有有效的激勵機制才能激發社會力量參與海上搜救這一公益事業的積極性，保障其作為救助者的正當權益。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕夏賢坤.大型郵輪水上交通突發事件風險評估與應急研究〔J〕.交通企業管理，2019，（06）：90.

〔2〕“東方之星”號長江游輪翻沉事件追蹤〔EB/OL〕.（2015-06-03）〔2015-10-28〕.http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-06/03/c_1115491378.htm.

〔3〕徐雯梅.我國海上搜救現狀及建議〔J〕.水運管理，2009，（08）：37-38.

〔4〕〔美〕諾曼·奧古斯丁.危機管理〔M〕.北京新華信商業風險管理有限責任公司，譯.北京：中國人民大學出版社，2001：38.

〔5〕彭信發.海上搜救存在的主要問題與對策研究〔J〕.珠江航運，2006，（01）：100.

〔6〕李文華，張懷志.淺析海事主管機關從事或控制救助作業中的有關補償問題〔J〕.中國海事，2010，（01）：58.

〔責任編輯：張 港〕