論社會救助多主體責任的定位、關系及實現

〔摘要〕 社會救助作為反貧困的長期制度安排，多元救助主體是其主要特征，多元共治是社會救助事務的核心要義。在社會救助多主體責任的定位上，國家是社會救助首要的義務主體，提供社會救助是國家應盡的義務，強化國家責任是現代社會救助制度的重要標志，同時家庭、個人也負有社會救助的義務。在社會救助多主體責任的關系上，個人自救、家庭互助在主體責任關系中處于第一和第二位階，“窮盡其他幫助”是我國社會救助法律規范中的要件，國家在主體責任關系中是處于最后位階。為此，在我國社會救助立法和政策改革中，通過明確政府的給付責任，強化家庭的義務和責任，實施分類管理和開展社會救助服務，激發有勞動能力者的個人積極性，推動建立政府主導、社會力量參與、家庭和個人盡責的社會救助新格局。

〔關鍵詞〕 社會救助;社會救助權;社會救助立法

一、研究背景

在人類社會中，弱勢群體的存在是一種必然的社會現象。社會救助作為一種針對弱勢群體開展的反貧困制度安排，具有一定的長期性。在社會救助史上，最早可追溯到鄰里間的互幫互助、宗教組織的扶弱濟困等自發行為。自現代國家產生之后，國家全面承擔社會救助的責任，實現從道義性救濟向制度性救助的根本轉變。

從世界各國來看，社會救助是國家及其他社會主體對于社會中的弱勢群體和個人，為維持其基本生活需求所采取的各種形式的援助。社會救助具有保障國民有尊嚴的生活，維護社會穩定和促進社會發展的功能。各國社會救助主體的共同特征是具有多元性，即政府主體、社會主體與個人主體都擔負著救助的義務和責任。從國家治理體系和治理能力現代化視角，社會救助其核心要義是多元主體對社會救助事務的合作共治。

當前，我國在積極推動社會救助立法，面對的主要問題是如何進一步明確社會救助法律關系的各種主體責任，落實政府的主體責任，充分調動社會力量、家庭和個人的積極性，實現社會救助多主體責任的并舉。

二、社會救助多主體責任的定位

（一）國家是社會救助首要的義務主體

1.提供社會救助是國家應盡的義務。生存權位居人權之首，已成為世界各國的主要共識。生存權表現為公民的生活保護請求權。社會中的大部分成員是通過勞動手段獲取勞動報酬維系生存;而少部分成員則需通過“物質請求—國家幫助—維持生存”來完成生存權的實現。①基于生存權請求的公民的生活保護權被認為是社會救助立法的基礎和依據，如日本社會救助立法就是基于此展開。②在我國，《憲法》第45條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利”，它彰顯弱勢群體獲得國家幫助的基本需求是社會救助權生成的條件與基礎。享受社會救助是符合法定條件的社會成員的基本權利之一。

保障公民社會救助權必須依靠國家義務的履行。社會救助權相對于社會保險權、社會福利權而言，更直接與弱勢群體最基本的生存需求有關，具有不可替代性、不可或缺性。享受權利的主體絕大部分處在各種困境之中，其權利的實現必須依靠國家義務的充分履行。③國家對遭遇困境的公民承擔普遍意義的社會救助義務，符合條件者都應該無差別、平等地受到保護，公民不論民族、種族、性別、職業、家庭出身、教育程度、宗教信仰，若陷入生活困境并達到需要社會救助的條件，國家就有義務進行無差別平等救助，實現弱有所扶。無差別平等原則是大多數國家社會救助立法的主要原則，如日本、韓國社會救助法中都明確規定，并作為主要原則來實施。④

此外，大多數國家都提倡和鼓勵企業、非政府組織等社會力量開展救助，但由社會力量開展的救助是處于次要的、補充的地位。國家履行社會救助義務不會因為其他社會組織所開展的救助活動，從而減輕或免除國家的救助義務。公民在陷入生活困境需要對其實施救助時，國家是首要的、也是最終的義務主體。

2.強化國家責任是現代社會救助制度的重要標志。進入現代社會以來，社會救助權是作為積極的人權出現，一方面要求國家積極作為，把社會救助作為國家的基本職能來履行;另一方面國家唯有采取有效的措施才能保證公民社會救助權利的落實。因而現代國家都以法律形式確立社會救助的政府責任，使社會救助制度成為一種國家強制性的權利與利益再分配手段。⑤

國家和政府作為社會救助權的義務主體，建立社會救助機構，承擔具體的社會救助事務，“肩負著為人民贏得足以生存的權利的任務，使他們不僅僅能夠生存，還要享受到‘生存這個字眼的全部含義”。⑥從社會救助組織和管理過程來考察，其本質是政府的行政給付行為。社會救助的政府行為主要體現在救助政策的決策和執行上，政府兼有監督者和引導者角色，具有主導地位和作用。現代國家通常采取各種積極措施推動社會救助工作，如提高國民對社會救助政策的知曉程度;激勵救助對象進入勞動力市場積極尋找工作;再如對貧困家庭開展救助服務等等，用國家力量來推動社會救助事業的可持續發展。

（二）家庭、個人負有社會救助的義務

1.家庭負有救助的義務。在傳統社會，家庭作為社會生活的基本單位，既是家庭生產與經濟活動的組織者，也是對家庭成員生、老、病、死、殘等社會風險進行保障和服務的提供者。進入現代社會，家庭的功能雖有所減弱，但家庭仍是現代社會的細胞，“如果家庭成員不能彼此承擔重要的角色義務，家庭也就不復存在了”。⑦家庭成員的保障作用是在家庭內依靠家庭成員之間相互努力所實現，其所提供的經濟保障、服務保障和精神慰藉等是整個社會保障的基礎。

社會救助作為一種現代制度，公民在陷入生活困境時需要對其開展社會救助，國家是首要的、也是最終的義務主體，但仍要強調和重視家庭在社會救助中的積極作用，究其原因主要有以下方面：一是激活家庭的救助潛力，使家庭互助互濟這一中華民族的傳統美德能發揚光大。二是家庭互助互濟還具有政府救助無法替代的道德功能，家庭更具有情感性、個性化等特點，能滿足被救助者的情感需求和關懷，對政府的現金救助和物質救助起到補充和替代作用。三是家庭成員有經濟能力時，由其承擔無生活來源的家庭成員的基本生活;當家庭成員失去互幫互助的能力時，再由社會和國家承擔救助責任。這種以充分發揮家庭救助功能為前提的制度設計，應是社會救助立法與婚姻法、民法等民事法律相銜接的關鍵之處，也只有充分發揮家庭救助功能，才能從整體上形成家庭保障與社會救助的互補互促的良性關系。

2.個人負有救助的義務。個人如果陷入貧困之中，個人應首先承擔自己的救助義務，這是公民權利與義務的一致性在社會救助領域的具體體現。從個人陷入貧困的原因分析，造成個人貧困的原因具有多樣性，既有自身原因，也有社會原因。其中對于擁有勞動能力的人而言，若是無視激勵與引導措施而放棄就業，導致自身無法擺脫生活困境，即使其符合社會救助條件，國家也應當鼓勵有勞動能力者開展個人自救。

此外，社會團體和企業等組織，具有救助資源多、救助方法靈活、救助響應及時等方面的優勢，在世界各國都是一支不可忽視的社會救助力量，可以對社會救助起到有力的補充作用。

三、社會救助多主體責任的關系

（一）生存照顧的“輔助性理論”及其原則

1938年，德國公法學者厄斯特·福斯多夫（Ernst Forsthoff）站在國家立場提出了對國民的“生存照顧”理論。第二次世界大戰結束后，福斯多夫根據經濟和社會的新變化，以輔助性原則修正其提出的生存照顧理論，并對輔助性理論及其原則做了詳細闡述。他認為當個人和社會不能憑己之力達到目的時，國家權力才能介入，國家扮演的是“補充功能”的角色。⑧反思輔助性理論及其原則，不僅預設了社會自治的前提，也設置了個人、社會與國家在發揮其功能時的位階秩序。

公共領域與私人領域、國家與社會的二元劃分是現代憲法理念與制度設計所依據的核心假設，這種假設決定著如何來理解國家行為的合法性、個人自由以及按照自己方式追求自身目的的問題。其中國家與社會權限的劃分首先涉及到輔助原則（principle of subsidiarity）⑨，輔助性原則界定了國家在社會救助領域的協助的責任。個人首先為維持生活竭盡所有的努力，同時鼓勵社會團體協助個人的生存照顧問題，國家作為一種補充功能的扮演者而出現。在這個意義上，輔助性原則與“有限政府”理論相一致，個人自主、社會自治優先，在這個前提下，國家才承擔提供幫助的責任。⑩

現代社會救助對國家而言是一種行政給付行為，輔助性原則解決了行政給付中的義務次序難題。個人義務地位優于國家承擔的義務。國家在社會救助中的給付屬于補充性質，國家不能剝奪公民個人負擔自己的義務。個人憑借自身努力能擺脫困境，國家就不會也不應該介入。我國《城市居民最低生活保障條例》第3條規定，最低生活保障制度“堅持國家保障與社會幫扶相結合、鼓勵勞動自救的方針”;《社會救助暫行辦法》第7條規定“支持社會力量參與社會救助”;第8條規定“對在社會救助工作中作出顯著成績的單位、個人，按照國家有關規定給予表彰、獎勵”。這些規定基本表達了輔助性原則的內涵，輔助性原則基本上已內含在我國相關社會救助法規之中。

（二）厘清社會救助主體位階的遞進關系

個人自救、家庭互助在主體責任關系中是處于第一和第二位階。社會救助的目的是幫助自助者，使其能早日自力更生。當個人陷入生活困境，有權請求國家救助，保障其基本生存的需要。個人對于自身生存權的繼續，負有第一位責任。個人自救是個體自負其責的體現，是首要的，處于第一位階。

家庭是其成員共同生活的單位，互幫互助是家庭功能的體現。我國《婚姻法》第4條有關規定為家庭成員負有相互幫助的義務。家庭被視為一個整體看待，承擔著對老弱病殘幼的幫助和照料。家庭成員是通過履行相互扶助的義務來實現家庭的救助功能。是否需要救助和救助的程度大小都要以家庭為單位進行認定。家庭單位原則也是日本社會救助立法的四個原則之一。B11

國家救助在主體責任關系中是處于最后位階。一方面，個人無法以自己的積極行動或力量幫助自身時，國家或社會才有義務進行干預，這是輔助性原則的體現，同時也確立國家是社會救助最終的義務主體。德國《社會法典》第12部第2條規定了社會救助的次級性，這充分體現輔助性原則;另一方面，國家在承擔救助責任的同時，也必須在國家財政可承受的范圍內。在這個意義上，輔助性原則在日本又稱為補足性原則，日本《生活保護法》第4條中也有明確規定。

（三）“窮盡其他幫助”是我國社會救助法律規范中的要件

日本《生活保護法》第4條規定，“為維護最低限度的生活，保護應以生活貧困者可以利用的資產、能力及其他所有物的活用為要件進行”;“民法規定的扶養義務者的扶養及其他法律規定的扶助應優于本法的保護進行”。這里日語翻譯中的“扶養”，包含中文三大情況：撫養、贍養和扶養（夫妻間的）。被保護者應首先利用自己的資產、能力等自救手段及其他法律中規定的扶助，為維持生活竭盡努力，只有當如此仍不能維護其最低限度生活時才可適用該法。B12

2014年我國頒布的《社會救助暫行辦法》和1999年出臺的《城市居民最低生活保障條例》中，國家義務條款外又設置了社會救助權的其他構成要件：一是低于基本生活水平，二是窮盡其他幫助。對“其他幫助”主要規定了兩個層次：第一，共同生活的家庭成員的幫助?！渡鐣戎鷷盒修k法》第九條規定，“國家對共同生活的家庭成員人均收入低于當地最低生活保障標準，且符合當地最低生活保障家庭財產狀況規定的家庭，給予最低生活保障”?！冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l例》第2條規定，條例所稱“收入”是指“共同生活的家庭成員的全部貨幣收入和實物收入”，在核算家庭收入和財產時，依據以共同生活的家庭成員的人均收入為標準，對家庭總體生活狀況進行判斷，實現以窮盡共同生活的家庭成員的幫助為前提。第二，企業、社會組織等社會力量的參與。《社會救助暫行辦法》第7條規定“國家鼓勵、支持社會力量參與社會救助”，并在第十章專章規定社會力量進入社會救助領域的方式，享受財政補貼、稅收優惠、費用減免優惠政策等。社會力量的幫扶也是構成公民行使社會救助權的前提。因此，我國目前有關社會救助法律法規對社會救助權的構造為：①低于基本生活水平+②窮盡其他幫助+③值得救助→社會救助權。B13

基于對我國社會救助權構造的理解，首先以個人盡責為前提，受助者需窮盡個人所有可能的方式。其次是家庭幫扶優先、他法優先。而國家是社會救助最終的義務主體。在這個意義上所理解的社會救助多主體責任并舉，首先是個人、家庭和社會、國家需要充分發揮出各自的作用，其次是不同主體責任的遞進關系。

四、社會救助多主體責任的實現

社會救助多主體責任的實現不僅是個理論問題，更是個實踐問題。當前我國正推進社會救助立法，《社會救助法》已列入第十三屆全國人大常委會立法規劃，并作為條件較成熟、任期內擬提請審議的法律草案第一類項目。為此，在社會救助立法中進一步落實政府的社會救助責任，強化家庭成員相互幫扶責任，明確個人責任優先。

1.落實政府社會救助的責任，關鍵是要明確政府的給付責任。隨著科學技術的高速發展和全球化的放大作用，人類社會已經進入一個高風險社會，社會救助作為消除人們基本生活風險的制度安排將面臨更多挑戰。如何提高政府的社會救助能力，增加對社會救助的財政投入，有效地實現政府的給付責任是關鍵。

首先，政府財政是社會救助資金的主要來源。從發展中國家社會救助政府投入看，2014年發展中國家社會救助支出占GDP比重為1.6%，比重只有發達國家的一半略多。B14我國政府財政對社會救助的投入占GDP比重約不到1.0%。B15長期以來，使用“社會救助水平與經濟發展水平相適應”這個原則性表述，缺乏明確的財政投入規定。

其次，各級政府的財政分擔是社會救助籌資持續性的核心。如日本中央政府負擔社會救助資金的四分之三，地方政府負擔四分之一;各級政府分責承擔內容都有明確規定。B16我國現行的社會救助法規和政策只是原則性規定各級政府擔負社會保障救助資金的給付責任，如“將政府安排的社會救助資金和社會救助工作經費納入財政預算”。目前我國中央與地方財政分擔比例缺乏法律剛性依據，在資金分配方式上，主要參考城鄉困難群眾數量、地方財政困難程度、地方財政努力程度、績效評價結果等因素，地方各級政府間的分擔比例也有很大差異。在社會救助主要項目上，最低生活保障、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、受災人員救助、臨時救助等，由中央財政和地方財政共同分擔資金部分也沒有相應規定。為此，通過社會救助立法明確中央和地方政府財政分責，建立起統一的法定量化的標準或依據是關鍵。

2.強化家庭社會救助的義務和責任，采取有針對性的立法和政策措施。一是目前我國社會救助立法中雖涉及了家庭的法律地位，但主要是從社會救助對象、社會救助實施角度加以規定。家庭救助功能和救助主體地位尚未得到體現?！渡鐣戎鷷盒修k法》第9條規定，對家庭成員范圍的界定以共同生活為標準，未將法定贍養、扶養、撫養義務人納入其中。建議我國社會救助立法借鑒日本社會救助法有關條款，增加政府向有撫養或贍養義務者索求救助費的規定。即賦予政府行使類似民法上代位求償權的索求權，促使法定贍養、扶養和撫養義務人履行義務，而不是將家庭有能力承擔的救助義務轉嫁給國家與社會。B17

二是對家庭中有贍養能力的子女而不贍養其父母導致生活貧困的事件，一方面通過法律渠道約束其子女履行贍養義務，拒不履行的，追究其法律責任。另一方面對于這種老年人的養老問題，根據老年人意愿與村集體簽訂入住養老院協議，符合低保條件的納入低保。這意味著一旦政府和村集體為老年人養老，其子女將喪失老年人承包土地經營權、宅基地使用權、住房所有權的繼承使用的權利。同時老年人法定贍養人納入社會信用體系，實施失信聯合懲戒。

3.以幫助救助對象自立為目標，通過救助分類管理和社會救助服務兩種方式，激發有勞動能力者的個人積極性。日本在社會救助立法中，貫徹了“幫助救助對象自立為目的”，在《生活保護法》第一條立法目的中有明確規定，同時采取補足性原則加以貫徹。B18韓國在社會救助立法中，也貫徹勞動自救及自立原理，即基本生活保障幫助其救助對象不再受助于他人，能獨立生活，最后還要自力更生。B19

在我國社會救助立法中，需要確立幫助救助對象自立為立法目標。一是當前我國部分地方存在的低?！梆B懶漢”現象備受社會關注，其中有勞動能力者長期領取低保金問題最具爭議。需要社會救助立法來積極面對和解決這一問題。二是從發達國家社會救助領域改革取向看，促進從“輸血式”救助轉變為“造血式”救助，把有勞動能力者作為政策改革聚焦的重點，激勵他們走向勞動力市場。就業和再就業被認為是脫困自立的“標準路徑”。如2005年德國社會救助改革中，重點是只為沒有就業能力的或就業能力減損以及處于特殊困境的人提供最低生活保障。B20

為實現幫助救助對象自立這一目標，第一，需要社會救助立法明確實行救助的分類管理。確保沒有勞動能力的救助對象基本生活得到長期保障，使此部分最困難的人群生計有保證、生活有希望;同時確保法定年齡范圍內且有勞動能力的對象基本生活獲得過渡性制度安排。重點推動有勞動能力的對象積極主動接受培訓和自愿接受就業，并對各主要環節定期評估，提供有針對性的就業激活方案，“授人以魚，不如授之以漁”，讓有勞動能力的救助對象就業有出路，發展有機會，扶助他們自立自強。第二，需要社會救助立法來推行救助服務的實施。促進由傳統的、單一的物質和現金社會救助轉向物質保障、精神慰藉、生活照料、心理疏導、能力提升和社會融入相結合的綜合援助，實現社會救助方式的專業化、多樣化、組合化，最大程度發揮社會救助的綜合效用。B21特別是通過現金救助與服務救助相結合，從而更有效地緩解貧困者及其家庭的生活和發展問題，激發貧困者及其家庭走出貧困的信心和決心。如日本政府先后提出“生活保護支援自立計劃（2005）”“擺脫生活貧困實現經濟成長的戰略（2010）”，最終于2015 年確立了“生活貧困者自立支援制度”，建立以綜合咨詢為基礎，向貧困者提供“自立”陪伴式支援服務。B22社會救助服務方式提供從“他助”轉向“自助”的手段和措施，不僅可以激活救助對象的就業積極性，也可以幫助和引導他們面對社會生活，融入社會發展之中，使弱勢群體依靠自己的力量解決生存和發展問題，實現自立自強。

總之，在社會救助立法中，強調國家、社會、家庭和個人多主體責任并舉，對推動社會救助各主體間良性互動，實現社會救助多主體的功能互補具有重要意義和作用，這將有助于我國社會救助形成新格局，實現社會救助事業的現代化。

① 韓榮和：《論社會救助權成立的基本依據》，《海峽法學》2011年第3期。

② B12 B18 韓君玲：《日本最低生活保障法研究》，北京：商務印書館，2007年，第122-123、128、118頁。

③ 賈鋒：《論社會救助權國家義務之邏輯證成與體系建構》，《西北大學學報》2014年第1期。

④ 韓君玲：《日本最低生活保障法研究》，北京：商務印書館，2007年，第50-51、102頁;楊立雄、于洋、金炳徹：《中日韓生活保護制度研究》，北京：中國經濟出版社，2012年，第170頁。

⑤ 楊思斌：《論社會救助法中的國家責任原則》，《山東社會科學》2010年第1期。

⑥ 〔美〕夏洛特·托爾：《社會救助學》，郗慶華、王慧榮譯，北京：生活·讀書·新知三聯書店，1992年，第49頁。

⑦ 〔美〕威廉·J·古德：《家庭》，巍章玲譯，北京：社會科學文獻出版社，1986年，第208頁。

⑧ 陳新民：《公法學札記》，北京：中國政法大學出版社，2001年，第85頁。

⑨ 畢洪海：《國家與社會的限度：基于輔助原則的視角》，《中國法律評論》2014年第1期。

⑩ 喻少如：《論行政給付中的國家輔助性原則》，《暨南學報》2010 年第6期。

B11 〔日〕桑原洋子：《日本社會福利法制概論》，韓君玲、鄒文星譯，北京：商務印書館，2010年，第84-85頁。

B13 黃鍇：《論社會救助權的本土塑造——以法律與政策的互動為視角》，《南通大學學報》2018年第6期。

B14 李衛東：《發展中國家社會救助體系的現狀、成效及挑戰》，《行政管理改革》2018年第4期。

B15 關信平：《論現階段中國社會救助制度目標提升的基礎與意義》，《社會保障評論》2017年第4期。

B16 呂學靜：《日本社會救助制度的最新改革及對中國的啟示》，《蘇州大學學報》2016年第3期。

B17 范旭斌、倪斐：《家庭功能重塑視域下我國社會救助立法的完善》，《中州學刊》2018年第3期。

B19 楊立雄、于洋、金炳徹：《中日韓生活保護制度研究》，北京：中國經濟出版社，2012年，第171頁。

B20 依據哈茨IV方案，德國《聯邦社會救助法》于2005年1月1日起作為《社會法典》的第12部法律并入法典。將具有就業能力的失業者的失業救濟金和社會救助金合并為失業金II，作為尋求工作者的基本保障。

B21 林閩鋼：《關于政府購買社會救助服務的思考》，《行政管理改革》2015年第9期。

B22 〔日〕白瀬由美香：《日本社會福利的變遷：向以“自立”為主的生活支援轉型》，《社會保障評論》2018年第2期。

（責任編輯：何 頻）