全球公共衛生治理需要中國智慧

馮志華

2020年1月，新型冠狀病毒肺炎疫情全面暴發以來，公共衛生問題再次成為全球關注的焦點。實際上，公共衛生治理，一直是國際社會關注的一個中心問題。這次新冠肺炎疫情，事實上也很快成為一次全球性的公共衛生事件。

如何治理當今的全球公共衛生問題，既是一個重要的學術課題，也是一個很急迫的現實國際政治問題，它已經成為國際社會面臨的一個嚴峻挑戰。

近年來，與全球化進程相伴，一些原本屬于一國國內治理范疇的問題也變得具有全球性，成為國際關注的問題，全球公共衛生問題就屬于此列。英國著名醫學雜志《柳葉刀》主編霍頓（R. Horton）就認為，公共衛生是當前最重要的外交政策問題。全球公共衛生問題中，很重要的一部分就是公共衛生危機，它的特殊性使其逐漸超出生物醫學領域，對社會、經濟和政治產生重要影響。許多新發和復發傳染病借助全球化時代便利的交通方式，使得世界各國在公共衛生領域的脆弱性和相互依賴性加深。

雖然全球公共衛生問題是一個主要的全球問題，但是對它的討論和研究大多都是公共衛生學界通過醫學科學的角度來進行。而政治學者對這一問題的研究興趣遠遠不及對全球政治、經濟、安全、社會、網絡、環境等各個領域的全球治理活動。有學者認為，在探求全球公共衛生問題解決的過程中，國際關系學者的研究一直是相當被動的。關注此類問題的學者也大多數分別從國際貿易、國際人權機制等方面分析這些因素對公共衛生產生的影響，角度較為單一，總體上缺乏一個整體的和跨學科的研究路徑。

美國印第安納大學的戴維·P.費德勒（David P. Fidler）是這方面研究的代表人物，他在國際關系學和公共衛生學交叉研究方面作出重要貢獻，他的代表作之一就是《“非典”、治理與疾病全球化》（SARS， Governance and the Globalization of Disease）。該書以本世紀初“非典”危機為案例，分析了全球化背景下公共衛生危機對威斯特伐利亞體系的國際政治所產生的影響。費德勒認為，公共衛生的全球化需要全球公共衛生治理，并提出了《國際衛生條例》這一國際機制的缺陷。為了分析國際關系和病毒微生物挑戰之間的互動過程，他甚至創造了一個新詞“微生物政治學”。加拿大哥倫比亞大學國際關系學教授馬克·扎克（Mark W. Zarcher）和塔尼亞·科菲（Tania J. Keefe ）2008年出版的《全球公共衛生治理與政治》（The Politics of Global Health Governance：United by Contagion）也較有代表性。作者在全面梳理傳染病全球化的基礎上，探討了20世紀全球衛生治理機制的發展階段及其這一過程中的國際政治斗爭，分析了當今全球衛生治理中存在的問題，提出了在快速變化的當代世界中加強集體行動的重要建議。

概括來說，國外學者對全球公共衛生治理的相關研究主要集中與以下幾個方面。

一是從安全的視角來研究全球公共衛生治理。美國蘭德公司2003年在一份報告中指出傳染病和公共衛生危機已經取代來自敵對國的直接軍事威脅，成為國際社會及各國政府面臨的最嚴峻的挑戰，是對國際安全的最大威脅。

二是從國際法的視角來分析全球公共衛生治理。例如在《全球衛生治理》（Global Health Governance： International Law and Public Health in a Divided World， University of Toronto Press， 2005.）一書中，作者阿吉那姆（O.Aginam）探討了國際法與全球公共衛生治理的相關性。他側重于探討疾病全球化背景下，國家面對公共衛生危機共同脆弱性的概念。作者指出全球衛生治理是一種綜合性治理，涉及多種行為體，包括國家、國際組織、民間社會組織和私人行為體。倡導普遍保護人權和尊嚴的國際法是重建國家之間和人民之間對公共衛生信任的不可或缺的管理工具。

三是從全球衛生外交的視角探討全球公共衛生治理。2013年出版的《21世紀全球衛生外交》（21st Century Global Health Diplomacy）一書，從全球衛生外交的視角探討了國家外交政策，國家利益與全球衛生之間密切的關系，分析了全球衛生外交和治理的復雜性帶來的挑戰，指出21世紀全球衛生體系的規則、規范和期望正處于快速的轉型期，一個國家的外交政策必須承擔雙重責任：對本國負責，也對全球社會負責。全球衛生外交能改善大國與發展中國家之間的關系，有助于避免沖突和加強國家之間的和平、團結、經濟進步，并有利于建立和開展多邊合作機制。

四是從全球治理的視角進行討論。例如，南安普頓大學教授凱羅琳·托馬斯（Caroline Thomas）和馬丁·韋伯（Martin Weber）在2004年發表關于《全球衛生治理的政治學》一文（《Caroline Thomas， and Martin Weber.“The Politics of Global Health Governance： Whatever Happened to‘Health for All by the Year 2000》），認為，全球衛生治理中所遇到的一個重要挑戰就是南北差距問題，并且從全球治理的角度分析了聯合國體系在全球公共衛生治理中的缺陷。

這些論述，為我們展示了國際學術界的成果，也讓我們了解到國際上關于全球公共衛生治理的主流觀點，當然是很有價值的。不過，這些研究一方面偏重理論，另一方面對中國的論述很少。同時，西方學者還回避了全球公共衛生治理中制度安排的不平等因素。而中國學者在這方面的研究，雖然取得了一些成果，但也大多是從國際法等外部視角來研究這一問題，從總體上說，這方面的研究還處于起始階段，特別是對中國參與全球公共衛生治理的研究尚顯不足，該研究領域的跨學科特性并未得到有效關注，交叉性研究不夠，致使出現問題研究的“泛化”和“碎片化”。 已有的研究多集中于從國際衛生合作或醫療衛生援助等方面來討論“中國參與”，而就中國在全球公共衛生治理方面的治理實踐與理念，尚缺乏正面地、比較綜合地論述。隨著全球化的縱深發展和中國多層次、多領域地參與全球治理，中國學界對全球公共衛生治理的研究正在不斷推進和充實。

近年來，中國社會經濟快速發展，中國在國際社會的影響力日益增強，特別是中國在全球公共衛生治理方面有突出表現，在國際公共衛生援助方面，也有舉世公認的貢獻。尤為值得一提的是，2014年中國幫助西非抗擊埃博拉疫情，不僅是新中國規模最大的衛生援助行動，也是捍衛全球衛生安全的重大舉措。所以，中國的治理經驗是應該受到重視的。這里所說的中國智慧，一方面是指中國在實際的公共衛生治理中的政策和行動中的經驗，另一方面，也是指中國學術界對中國這方面實踐的學術研究和學術總結。這種中國智慧和中國力量一起，都是對國際社會的貢獻。

中國的上海人民出版社于近年推出的“政治學與國際公共管理叢書”，則是這方面的代表性成果。其中，晉繼勇的《全球公共衛生治理中的國際機制分析》一書是中國學者對于全球公共衛生治理或中國參與全球治理的研究成果。晉著從國際機制的角度來探討全球公共衛生治理問題，是中國學界為數不多的專門研究全球公共衛生治理的專著，意義重大。此書在厘清全球公共衛生治理概念、背景及特點的基礎上，研究了作為全球公共衛生治理主導國際機制的世界衛生組織在全球公共衛生治理中所發揮的作用和功能，并分析了世界貿易組織與全球公共衛生問題之間的緊密聯系和對全球公共衛生問題所產生的影響。作者認為，作為和諧世界理念的倡導者，中國在全球公共衛生治理中積極行動，從而提供更多的全球衛生公共產品，正是這種理念的具體實踐。該書列專章詳細探討了中國在全球、地區和雙邊三個層面上展開的公共衛生外交，認為這些活動不僅極大地提升了中國在國際社會中的負責任大國的形象，而且體現了中國對當今全球公共衛生安全機制的建構能力，“在一個公共安全全球相互依賴日益加深的時代，對中國而言，公共衛生外交是一種利己和利他兼具的戰略選擇”。

應該承認，2003年“非典”疫情，是中國學術界對公共衛生安全治理研究的一個重要轉折點，也是中國有關全球公共衛生安全研究的分界點。這一疫情對全球眾多國家和地區都造成了威脅，其中中國是重災區。在此之前，中國國內鮮有國際關系學者關注有關公共衛生危機的國際合作問題。鑒于“非典”事件對中國所產生的沖擊，中國學者也開始從非傳統安全、國際法、衛生外交等視角對全球公共衛生問題進行一定的探討。而這些研究成果的出現，是與中國近年來在國際上的優異表現相關的。

近年來，中國著眼國際形勢發展變化，提出推動構建人類命運共同體、推動構建新型國際關系、共建“一帶一路”、正確義利觀、新安全觀、全球治理觀、文明觀等一系列重要理念、重要倡議，為維護世界和平、促進共同發展貢獻了中國智慧和中國方案。在習近平主席代表中國提出的一系列重要觀點中，“構建人類命運共同體”和“共商、共建、共享”的全球治理理念，應該說是最重要的核心思想。

“倡導人類命運共同體意識”在中國共產黨十八大報告中正式提出，體現了中國與世界各國合作共贏的理念。2015年9月，習近平主席在聯合國成立70周年系列峰會上全面闡述了人類命運共同體的內涵。2017年1月，習近平主席在聯合國日內瓦總部進一步系統地闡述了“人類命運共同體”理論。這一理念已被寫入聯合國人權理事會、聯合國安理會等機構的多份決議，正在被越來越多的國家接受，成為推動世界未來發展的中國智慧和中國方案。可以說，“人類命運共同體”已經成為中國外交的中心原則，它指導著中國以更加自信、主動的姿態參與包括全球公共衛生治理在內的全球治理。而“共商、共建、共享”的治理理念，則來自于習近平主席要推動全球治理理念創新發展，發掘中華文化中積極的處世之道和治理理念同當今時代的共鳴點這一思想，這一理念為中國政府部門、社會組織乃至個人等行為體多層次參與全球公共衛生治理提供了指導性原則。

我們相信，2020年中國成功抗擊新冠肺炎，會為全球公共衛生治理提供新的經驗。我們也期待中國學術界，在不久的將來會拿出新的代表中國智慧的研究成果來。

（作者系紅十字國際委員會東亞地區代表處研究員。）