淺談公共用公物致害國家賠償制度的構建

關鍵詞 公共用公物致害 法律保護 國家賠償

作者簡介：麥雅詩，暨南大學法學院，碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.254

隨著我國公共用公物致害案件數量增加和公眾維權意識的提升，公共用公物致害的問題引起了學界的關注。當發生公共用公物致害事件時，受害人救濟的途徑之一就是國家賠償。在我國司法實踐中，公共用公物致害一般通過民事訴訟走民事賠償解決的，但公共用公物是“公法”屬性的物，對其權利的救濟應當尋求行政救濟途徑，究其原因就在于公共用公物致害沒有被納入國家賠償。

一、公共用公物致害法律保護現狀

在當前的法律體系下，對公共用公物致害的救濟主要規定有《民法通則》第一百二十六條、《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第十六條和《侵權責任法》第八十五條和八十六條。從現行的法律規定來看，這種依賴于民事救濟的做法主要有以下兩個缺陷：

第一， 適用范圍的局限性。現有規定并不能涵蓋公共用公物的全部范圍，僅規定了建（構）筑物及建筑物上的擱置物、懸掛物發生墜落或者建（構）筑物發生坍塌造成的損害可以通過以上法律進行救濟。但公共用公物的外延廣闊包含但不限于有形的建（構）筑物，甚至還包括一些無形的公物。故現有的規定不能對所有的公共用公物致害均適用，實踐中仍然會出現無法可依的情形。

第二，以民法形式規定國家所有的公共用公物的賠償責任不妥。我國的法律體系明確區分了公法體系和私法體系，具體在賠償制度上也劃分為國家賠償和民事賠償，劃分的標準就在于行為所造成損害是否是國家基于其公共服務和管理職能實施的。對于公共用公物，上述條文都沒有區分建（構）筑物的所有權人是公有還是私有，將公共用公物和私人財產混淆在一起進行規定。國家提供公共用公物是基于其公共服務職能，國家所有的公共用公物就具備了完全的公法上要素，通過民法的形式規定國家作為賠償主體對國家所有的公共用公物致害進行賠償，并不符合我國現下公私法劃分的法律體系的要求。公共用公物的利用本身就具有特殊性，不像私人財產是可以排除他人使用的，現行的民事救濟制度并沒有突出公共用公物救濟的特殊性。

公共用公物一詞本身就不是一個法律術語上的概念，我國《國家賠償法》并沒有對公共用公物致害的相關規定，即公共用公物致害并沒有被納入到國家賠償的范疇。在上個世紀90年代我國的《國家賠償法》就出臺實施了，在當時，針對公共用公物致害的問題學界關注的焦點在于國有公共設施致害賠償，全國人大法工委副主任胡康生對該問題的回應是：“關于郵電、醫院等國有企業、事業單位，橋梁、道路等國有公共設施，因設置、管理欠缺發生的賠償問題，不屬違法行使職權的問題，不納入國家賠償的范圍，受害人可以依照民法通則等有關規定，向負責管理的企業、事業單位請求賠償。”由此可以看出兩個問題：一是判斷是否屬于國家賠償范圍的標準在于“行使職權的合法性”;二是將設置和管理欠缺發生的賠償問題明確排除在外。這樣的解釋其實內容上是矛盾的，因為國有公共設施的設置主體和管理主體是國家，國家對這些公共設施的設置和管理就是一種行使職權的行為，既然屬于一種行使職權的行為，但是卻被排除在國家賠償范圍之外，從邏輯上來說是矛盾的。《國家賠償法》出臺于1995年，當時的國家治理觀念仍是注重“權力”，強調國家從上到下的治理觀念，現代行政法學的一些權利本位觀念還沒有得到學界和社會的重視。到了2010年《國家賠償法》修改時，雖然對國家賠償的范圍進一步放寬了，但對公共用公物致害仍然沒有規定。目前看來，我國公共用公物致害的問題在國家賠償法上仍然存在著法律上的空白。

二、公共用公物致害納入國家賠償的必要性

（一）公共用公物致害不應當適用民事賠償

在公共用公物利用關系中，公眾是公共用公物的權利主體，而行政機關是義務主體，這并不是一種雙方平等的民事主體關系，行政機關對公共用公物利用的行政管理權是一種公權力，行政機關行使的是公權力職能卻以私主體的身份參與民事訴訟是不符合法理的，故而對公共用公物致害不應當適用民事法律規范進行救濟。

（二）公共用公物的性質決定應當將公共用公物致害納入國家賠償

我們一直強調公共用公物是“公法”性質的物，其基本特征也是受公法支配，利用人是作為行政相對人對公共用公物進行利用的，因此公共用公物致害應當納入到國家賠償范圍中。

（三）將公共用公物致害納入國家賠償更利于保障公眾的合法權益

國家賠償的保障性是強于民事賠償的，因為國家賠償的賠償費用最終來源于國庫，故不會出現民事賠償中賠償主體無力賠償的問題。公眾對公共用公物的利用是一種基本權利也是一項人權，通過國家賠償進行救濟更利于保障公眾的基本權利。

三、域外公物致害救濟情況

關于公共用公物致害的賠償責任問題，英美法系國家適用普通民事侵權賠償規則，[1]大陸法系國家則是建立了一套國家賠償制度，對公共用公物致害適用國家賠償。以德國、日本為例，德國《國家賠償法》第1條規定：“國家對其因技術性設施和故障所產生的侵權行為，應該負賠償責任;因違反對街道、土地、領水、違章建筑物的交通安全義務所造成的損害，國家應負賠償責任。”德國對公共用公物致害由國家賠償，對于國家賠償責任的構成則是貫徹了無過錯原則。[2]日本《國家賠償法》第2條規定：“因道路、河川、或其他公共營造物之設置或管理有瑕疵，致他人受損害時，國家或公共團體對此應負賠償責任。”該條實際上是對公有公共設施致害責任的規定，公有公共設施屬于公共用公物的一種，因此可以說日本對公共用公物致害的賠償責任適用國家賠償，且其歸責要件是以無過錯責任原則為主的相對無過錯責任原則。

四、我國公共用公物致害國家賠償制度構建

（一）公共用公物致害國家賠償的構成要件

1.公共用公物的設置或者管理有瑕疵。這里的設置或管理有瑕疵應當包括兩方面的內容：一是公共用公物因設置或管理不當產生的瑕疵造成的侵害，公共用公物本身設置上存在瑕疵指的是在公共用公物建設過程中存在缺陷，例如橋梁在建成之前就存在瑕疵，竣工后在正常使用的狀態下坍塌等。而管理上的瑕疵則是指公共用公物投入使用后，因公物管理機關日常維護行為存在瑕疵而導致危險結果發生，例如城市道路行政主管部門因沒有盡責巡查而發生交通事故等。二是公共用公物的行政管理機關的不當行為產生的侵權，該種類型也就是當下國家賠償法規定的典型的行政機關的不當違法行為。

2.受害人的人身、財產等合法權益受到損害。

3.受害人所遭受的損害于公共用公物的設置和管理行為有因果關系，也就是說，公共用公物的利用人在利用公共用公物的過程中，因為行政機關的設置或者管理的行為存在不當而導致了人身財產損害。

（二）公共用公物致害國家賠償的范圍

我們不能認為對于公共用公物致害的國家賠償范圍應當囊括所有的公共用公物致害情形，因為在當下，我國公共用公物的提供者和所有者存在著多元化的情況，所以，對于公共用公物致害的國家賠償范圍我們也要注意分清情況。

1.行政機關是公共用公物的行政管理機關，對公共用公物的利用具有管理和維護的義務，基于公共用公物的行政管理職能行使行政管理權的行政行為造成利用人合法權益受損的，無論其所有權人是公有還有私有，應當納入國家賠償的范圍。

2.當公共用公物是國家所有且是由行政機關直接行使管理權的情況下，公共用公物的利用人與行政機關之間就是一種行政關系，故公有公共用公物致害應當適用國家賠償法。

3.當公共用公物是私有的，或者公共用公物的提供者是具有經營性質的（如行政機關特許企事業單位經營某一類公共服務的），其所有人或者提供人有管理公共用公物的職責，此時公共用公物的利用人與所有人或者提供人形成的是一種民事賠償范圍，適用民事法規規范，例如郵局、鐵路公司在經營過程中損害了利用人的合法權益等行為。在這種情況下，因為行政機關對所有公共用公物都具有廣義上的管理權，我們可以考慮國家作為后盾力量對公共用公物在一定范圍內承擔補充責任，例如行政機關存在對公共用公物的提供者和所有者疏忽管理等行為。

（三）公共用公物國家賠償的歸責原則

我國國家賠償目前實行的違法原則，但是在公共用公物致害方面，公共用公物致害的結果并不一定以行政機關的絕對違法、過錯為前提條件。為了更好地應對公共用公物致害的不同情況，應當采用以無過錯責任原則為主，多種歸責原則結合的方式。采用無過錯責任原則的理由有兩個：一是公共用公物設置或者管理存在瑕疵而導致的危害并不一定是源于違法行為，還存在著受公共用公物建設當時的科學技術水平限制，行政機關已經盡到了一定的義務但仍然存在瑕疵的情形。二是從適用上來說，行政機關作為一個集合、一個組織，很難去衡量一個“組織”的主觀心理狀態是否存在過錯。

參考文獻：

[1]馬懷德主編.完善國家賠償眾法基本問題研究[M].北京：法律出版社，2008年版.

[2]馬懷德主編.國家賠償問題研究[M].北京：法律出版社，2006年版.