政府監管APP強制搜集個人信息行為面臨的困境與對策

祁雯　柳青利

關鍵詞 APP 強制搜集 個人信息 政府監管 改進路徑

基金項目：本文系2019年度江蘇省高等學校大學生創新創業訓練計劃項目：大數據時代下APP強制搜集用戶信息的風險防范和法律規制（項目編號：201910329020Z）的階段性成果，受江蘇高校優勢學科建設工程項目（PAPD）資助。

作者簡介：祁雯、柳青利，江蘇警官學院法律系學生，研究方向：行政法。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.292

第三次工業革命使人類從電氣時代進入信息時代，并且伴隨著中國經濟的飛速發展和互聯網技術的巨大進步，信息搜集和數據共享已成為常態，尤其是網絡APP方面。然而，網絡APP對信息的過度搜集，使得公民的隱私都袒露在公眾視野下，直接影響公民的身心健康。因此，如何保護個人信息安全，成為目前亟需解決的問題之一。

一、政府監管APP強制搜集個人信息行為的職責體現

伴隨著信息化和網絡化的快速發展，云計算、數據共享等高科技手段已經滲透到了各行各業，雖然給我們的生產生活帶來了便利，但也給我們帶來了一些困惑。其中，網絡APP就是一個典型例子，在讓我們享受優質服務和便捷生活的同時，也讓我們的個人信息在無形之中被強制搜集并被泄露。政府存在目的是為了公共福祉性，就是要保障公民的生命、財產和自由。因此，政府有必要履行監管APP運營商的職能，防止強制搜集和泄露個人信息的現象屢次發生。

（一）政府負有保障公民人身財產安全的職能

目前，網絡APP強制授權，超范圍的搜集個人信息，甚至還違法違規的進行使用和泄露。信息“裸奔”后，公民的日常生活勢必會受到不良影響，他們可能會接到騷擾短信或者騷擾電話。除了電話號碼，有些不法分子甚至對公民個人基本信息都了如指掌，如姓名、家庭住址、工作單位、月薪等，更有甚者對家庭成員也調查的十分清楚。這種調查信息來博取信任或強制消費的行為造成了APP使用者內心的恐慌以及個人信息和財產的大量流失，并且在使用支付寶等金融理財類APP時，強制信用卡綁定等也側面顯示出個人財產的不安全性。這些都在一定程度上造成了社會秩序的混亂，公民的正常生活仿佛被“監視”一般。而政府作為國家行政機關，負有維護社會秩序的職能，應當提前對相關APP運營商進行監管，對私自泄露用戶個人信息的運營商進行嚴厲懲治，以保障公民的人身財產安全，維護社會秩序的穩定。

（二）政府負有維護市場經濟秩序穩定的職能

部分網絡APP開發商、運營商在搜集用戶個人信息的過程中發現了一些“商機”，他們發現當個人信息被作為一種商品在市場上進行交易時，會給他們帶來可觀的經濟利益，但是這會給用戶的日常生活帶來極大的不便。如今我們處于大數據時代，個人信息并不是說絕對禁止交易，但是個人信息的交易應當以不損害他人安定生活為前提。在信息化時代，信息可以產生價值， 但是價值必須是合法條件下運行下的價值，不能在沒有任何原因的情況下將用戶的個人信息出售給他人①。政府作為公權力機關，對于個人信息保護市場失靈現象，可以發揮市場監管職能來對市場進行適度干預，對此類行為進行有效遏制，進而重新穩定市場秩序，保證合理、公平交易。

（三）政府負有促進社會善良風氣養成的職能

每個行業都要有一個完整且有序的行業體系，互聯網行業也不例外，但現如今的互聯網行業，缺乏行業自律、缺少社會責任感，彼此間惡性競爭，形成了強制搜集個人信息等的行業風氣。政府的社會化服務和監管職責不到位，使得各行業缺少有關部門的規制，助長了強制搜集個人信息的風氣蔓延，公民生活在這樣的社會中缺少了享受社會服務的同時，也缺少了個人信息的安全性。因此需要政府運用相關職能來制定相關法律法規來引導行業自律，并且制定相關法律法規扶持行業協會的發展，引導公民自發形成組織來保護個人信息安全。

二、政府監管APP強制搜集個人信息行為面臨的困境

大數據時代，很多APP在為人們提供便捷的同時也要求獲取用戶的個人信息，例如像天氣預報、手電筒這類生活必需卻又功能單一的網絡APP，在安裝協議中也提出要讀取通訊錄。事實上，很多時候APP對個人信息的搜集都是不必要的，相反，APP過度搜集個人信息反而會導致個人信息的泄露。政府作為社會秩序的管理者，應當對此類行為加以規制，然而，相關監管制度的不成熟，導致目前政府監管APP強制搜集個人信息行為的效果不佳。

（一）政府監管缺少健全的法律制度

現行法律法規中涉及個人信息保護的條文有200多條，但是卻分散在數十部法律、司法解釋、行政法規和部門規章中，尚未形成完整的法律體系②，因而對個人信息的保護達不到應有的效果。例如，憲法規定了“國家尊重和保障人權”“公民的人格尊嚴不受侵犯”“公民享有通信自由和通信秘密的權利”等內容，但憲法的上述原則性規定目前在具體的法律法規中尚未得到落實，以至于現實生活中的個人信息安全的問題并沒有得到解決。

對此，我們認為，在我國，對個人信息保護的現有法律框架內進行“修修補補”式的“優化”已經難以應對大數據時代給個人信息保護帶來的風險和挑戰③，我國迫切需要一部專門的《個人信息保護法》來對此類現象加以規范。就《個人信息保護法》的具體內容而言，應當先解決以下兩個問題：

一是個人信息的范圍界定問題。簡單來說，就是《個人信息保護法》保護的是哪些信息，在大數據時代的背景下，和傳統的個人信息的界定又有何不同。個人信息的范圍界定是《個人信息保護法》制定的基礎。

二是個人信息的財產權和人格權的法律屬性劃分問題。毋庸置疑，個人信息具有識別特定個人的功能，因此它屬于人格權。但是在大數據時代，個人信息作為數據被處理，分析以及販賣，經營者可以從中獲取利益，這又使得個人信息同時具有了財產權屬性。因此，當APP強制搜集用戶信息致使個人信息受到侵犯時，責任該如何歸屬，在《個人信息保護法》中應當有明確細致的規定。

（二）政府監管缺乏專門機構和標準

一是缺乏強制性的監管標準。隨著網絡APP的廣泛應用，我國針對網絡APP強制搜集個人信息的問題制定了國家監管標準，例如2013年實施的《信息安全技術公共及商用服務信息系統個人信息保護指南》。但是，這些監管標準在個人信息使用監管過程中僅僅發揮著指導性的作用，而不具有必要的強制性，使得該標準執行效力低下，從而導致政府監管也僅僅是流于形式④，無法從根本上解決問題，用戶個人信息安全也因此得不到相應的監管與保護。

二是缺乏統一的監管機構。目前，我國個人信息保護工作由多方共同管理，缺乏統一部門的監管。許多行政機關都負有監管職責，如工業和信息化部、國家信用辦公室、公安部、國家工商行政管理總局、商務部、中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會，中國保險監督管理委員會和中國證券監督管理委員會等。個人信息、個人隱私、個人數據等由不同部門進行管理，由于缺少統一的監管部門，并且各個部門管轄范圍、政府職能各不相同，就會造成在出現個人信息泄露問題時，造成各部門權責不清、互相推諉，以至于產生監管重疊、監管漏洞乃至無人監管的情況。因此亟需建立權責明確的專門監管機構來對個人信息保護的問題進行統一管理。

（三）政府監管缺乏完備的審查過程

我國對于個人信息保護問題的管理方式比較被動，監管審查存在重視事后審查，忽視事前、事中審查的問題。很多時候，監管部門都是被動地處理個人信息泄露的問題，而不是主動進行審查。在發生個人信息泄露問題時，相關政府部門沒有嚴格執法，懲罰措施相對單一，程度上也不夠嚴厲，主要是通過行政手段來進行監管，例如罰款或者責令整改。但是傳統的行政手段不能很好地適應大數據時代，反而會導致個人信息被延遲保護。就事前監管來說，我國尚未建立數據交易的準入制度，一些不法分子就會從中牟利。在事中審查方面，個人信息被APP強制搜集的過程中存在被泄露的風險，但是這種信息被侵犯往往十分隱蔽，現有技術不能很及時地發現。歸根結底，我國還沒有形成一套完整有效的事前、事中、事后審查體系。

即使是我國相對重視的事后審查也存在些許問題，例如公民個人信息被泄露后的救濟渠道不是十分暢通。對于最近興起的網絡APP，政府并沒有改變傳統的市場經濟管理模式，仍采用傳統的管理模式，缺乏對網絡APP的監督管理。當公民遇到信息泄露、網絡欺詐等問題，其合法權益受到損害時，不能通過正確的渠道或平臺來表達自身意愿、維護合法權益⑤。即使有相關懲罰措施，但懲罰力度不足只會使違法企業和不法分子不懼怕違法后果，進而愈發猖獗，肆意收集、泄露用戶的個人信息，違法行為更難禁止。

（四）政府監管缺乏有效的自律引導

根據我國2013年實施的《信息安全技術公共及商用服務信息系統個人信息保護指南》的規定，在搜集和使用敏感個人信息之前，必須獲得其信息主體的明確授權。但是在實踐中，我們可以發現，除了一些大型互聯網公司制定了相對嚴格的信息安全準則和個人信息標準外，中小企業管理松懈，缺乏嚴格的行業規則。在企業的行業自律機制中，大多采用在網站或者客戶端發布隱私保護聲明的方式。但是由于政府制定標準缺乏強制性，相關聲明也有待規范。比如，一些網站提出的“無信息，無服務” 的做法，其實質上屬于霸王條款，運營商不應強制要求用戶提供過多信息⑥。政府監管力度不足，使得相關企業沒有將個人信息保護作為其重要指標加以規范，而行業自律制度也難以形成并發揮作用。

三、政府監管網絡APP強制搜集用戶信息行為的改進路徑

（一）健全政府監管的法律規范體系

目前，我國最迫切的就是制定一部專門的《個人信息保護法》對個人信息泄露日益嚴重的問題加以管制。在這部法律中應當明確個人信息的概念界定問題，個人信息受到侵犯的責任歸屬，個人信息被泄露后的救濟途徑等問題，提高對個人信息保護問題的針對性。在立法時，可以借鑒其他國家的相關先進理論來完善該法律，應當充分考慮我國國情和時代背景，制定符合我國國情的法律法規。同時，以《個人信息保護法》為核心，完善相關配套法律法規，形成完整的個人信息保護法律法規體系。既要保證《個人信息保護法》與刑法、民法、行政處罰法等有關個人信息保護的規定相輔相成，相互照應，不能相互抵觸，也要由國務院、地方政府制定《個人信息保護法》的實施條例、實施細則，以保障《個人信息保護法》的操作性和針對性，從而形成一個完整有效的個人信息保護的法律規范體系。

（二）構建專門的政府監管部門

構建專門的政府監管部門，明確他們的具體職責，并賦予他們行使相關職責的權力，可以有效防范多部門執法帶來的監督不力問題。例如，2015年日本《個人信息保護法》修正案設立了個人信息保護委員會，該委員會由日本內閣總理大臣直接管轄，可以獨立行使職權。它主要負責妥善處理個人信息，保護公民相關利益，同時兼顧個人信息在推進經濟和市場交易方面發揮作用。個人信息保護委員會成立后，對日本政府保護公民個人信息起到了很好的效果。面對網絡時代公民個人信息受到損害的嚴峻現實，我國有必要構建專門的公民信息保護機構，并賦予這個專門機構監督權，有權對已收集或正在收集個人信息的行政機關或社會組織進行情況了解和檢查。對于侵犯公民個人信息行為可能涉及構成犯罪的，專門的公民信息保護機構應當移送司法機關追究刑事責任。

（三）改善政府監管的審查過程

健全監管審查過程最主要的就是建立完善的“事前—事中—事后”審查過程。首先，事前應制定嚴格規范的數據交易的準入制度，提高市場準入門檻，防止不法分子進入相關市場;其次，事中重視對個人信息利用的調控與監管，有效管制網絡APP強制搜集用戶信息過程中對用戶個人信息的泄露;最后，事后加強調查與處罰力度，從而多層次、全方位地保障用戶個人信息安全⑦。同時，政府應當加強相關方面的教育，告知公民可以向政府尋求幫助。政府還應加強內部管理，政府信息主管部門收到投訴后，應當依法進行調查，要求經營者告知搜集信息的目的，在經營者違法的前提下，給予警告、罰款、吊銷營業執照、責令停產停業等行政處罰，并且要求賠償公民的人身或財產損失，切實保障公民的個人信息安全。

（四）強化政府引導行業自律

從整個社會的發展趨勢來講，一味依靠政府的監管會造成行政資源的浪費，因此需要行業內部形成保護組織來分擔監管的職責。首先，政府需要制定相關法律法規來引導行業自律。政府應當重視行業協會的建立與發展，制定相關法律法規來扶持行業協會的發展，例如給予一定的稅收優惠政策，并且推動行業協會建立專門的個人信息保護機構。行業協會需要制定自律公約來對自身進行約束，在公約推出前，行業協會應積極與政府進行探討，讓政府進行宏觀調控。其次，政府應該賦予行業協會一定的權力來提升他們的自律能力，但同時也不能忘記對行業協會行使職權的監管。例如政府可以賦予行業協會一定的權限制定獎懲措施，對于侵犯個人信息的企業，可以實施批評教育、公開曝光等懲罰，以更好地保護個人信息。

注釋：

①魏園園.從行政法角度分析個人信息保護[J].現代農業研究，2018（9）.

②楊曉輝.大數據時代個人信息保護的多中心治理路徑探析[J].中共烏魯木齊市委黨校學報，2019（1）.

③胡元聰，張馨予.政府干預視域下人工智能時代的個人信息保護[J].征信，2019（11）.

④姚芝.大數據時代個人隱私安全保護問題研究[J].創新科技，2018（5）.

⑤王海容，張冰斌.我國個人網絡信息保護法治化進程中的政府責任[J].法制與社會，2017（28）.

⑥周慶山.完善我國個人信息保護管理制度的思考[J].社會治理，2018（1）.

⑦丁西泠.大數據時代個人信息的法律保護路徑[J].征信，2019（11）.