城鄉(xiāng)農(nóng)民工“兩棲人”難題破解研究
——基于有效推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的視角

施本植 施庚宏

(云南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，云南 昆明 650091)

改革開放四十年來，農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)的大量涌入形成了就業(yè)的非農(nóng)化和居住的城鎮(zhèn)化狀態(tài)。(1)陳秧分、王國剛、孫煒琳 ：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的農(nóng)業(yè)地位與農(nóng)業(yè)發(fā)展》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2018年第1期。大量農(nóng)村勞動(dòng)力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化就業(yè)對(duì)于我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響，社會(huì)各界的反應(yīng)莫衷一是，有待長期觀察。但一個(gè)長期存在的現(xiàn)象不容忽視，即這些外出的農(nóng)村勞動(dòng)力在獲得新職業(yè)和新階層屬性的同時(shí)，成為了保持“農(nóng)民身份”并長期往返于城鄉(xiāng)之間的“兩棲人”。(2)陳娟 ：《城市化進(jìn)程中農(nóng)工兩棲人身份轉(zhuǎn)化的困境與對(duì)策——基于戶籍制度改革視角》，《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲社版)2013年第3期。農(nóng)村貧困的生活使“農(nóng)民身份”的他們流動(dòng)到城市，又因城鎮(zhèn)高生活成本以及一些制度的約束和歧視迫使“農(nóng)民身份”的他們回到農(nóng)村，如此往復(fù)流動(dòng)，不僅使他們難以融入城鎮(zhèn)，也無法真正回到農(nóng)村。如何看待“兩棲人”及其引發(fā)的問題，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中不可回避的重大現(xiàn)實(shí)問題。因此，從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的視角審視“兩棲人”并予以妥善處理，對(duì)于有效配置農(nóng)村勞動(dòng)力資源具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國城鄉(xiāng)農(nóng)民工“兩棲人”及其實(shí)質(zhì)

城鄉(xiāng)農(nóng)民工“兩棲人”是指已經(jīng)從事了“契約性”社會(huì)勞動(dòng)而仍保留著原有制度性身份并徘徊于城鄉(xiāng)之間的社會(huì)群體。(3)陳娟 ：《“失范”與“規(guī)范”：社會(huì)轉(zhuǎn)型期中國“兩棲人”現(xiàn)象及對(duì)策分析》，《云南社會(huì)科學(xué)》2008年第6期。稱之為“兩棲人”，是因?yàn)樗麄冝r(nóng)閑時(shí)進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)忙時(shí)又回到農(nóng)村，由此不停地在城鄉(xiāng)之間往復(fù)穿梭，并形成一定的周期性和季節(jié)性規(guī)律。表面上看，他們主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，與其他產(chǎn)業(yè)工人幾無不同，是城鄉(xiāng)興起的一類“特殊工人”。但實(shí)質(zhì)上，由于我國現(xiàn)行的戶籍管理制度以及由此帶來的城鄉(xiāng)分離的社保體系，加之他們在農(nóng)村還有承包土地和從事少量的農(nóng)業(yè)活動(dòng)，所以他們依然是“農(nóng)業(yè)人口”或“鄉(xiāng)村農(nóng)民”，或者說是具有農(nóng)民身份的“特殊工人”。

關(guān)于如何解決農(nóng)民工“兩棲人”的問題，學(xué)術(shù)界的意見并不統(tǒng)一，比較有代表性的大致有三種：一是農(nóng)民工市民化。要想避免那些沒有任何職業(yè)的人員不斷蜂擁到城市之中以及“身份+契約”的角色錯(cuò)位，就必須對(duì)“兩棲”人員進(jìn)行卓有成效地疏導(dǎo)(陳娟，2013)；對(duì)制度進(jìn)行改革和再設(shè)計(jì)來增加“兩棲人”的權(quán)益保障，并通過取消二元戶籍實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民向城市產(chǎn)業(yè)工人和市民的轉(zhuǎn)換。(4)朱力 ：《準(zhǔn)市民的身份定位》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)，人文科學(xué)，社會(huì)科學(xué))2000年第6期。二是保持亦工亦農(nóng)的“兩棲人”。亦農(nóng)亦農(nóng)是工業(yè)和農(nóng)業(yè)融合發(fā)展的必然結(jié)果，亦工亦農(nóng)階層的出現(xiàn)是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力朝著逐漸脫離農(nóng)業(yè)勞動(dòng)方向前進(jìn)；(5)蒙晨、鄒農(nóng)儉 ：《關(guān)于亦工亦農(nóng)階層狀況的調(diào)查》，《人口學(xué)刊》1985年第4期。亦工亦農(nóng)人口的持續(xù)上升將在很大程度上就地吸收農(nóng)村過剩的勞動(dòng)力，并有效控制大中城市人口規(guī)模，而城鄉(xiāng)差別大和農(nóng)業(yè)停滯發(fā)展將難以阻止農(nóng)村人口大量入城；亦工亦農(nóng)的出現(xiàn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的興起互為條件，使得農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間形成了鐘擺式的短距離且高頻率的流動(dòng)，促進(jìn)了城鄉(xiāng)之間的溝通和交流。三是引導(dǎo)農(nóng)民工回鄉(xiāng)就業(yè)。片面的農(nóng)民工市民化既不符合中國的國情也不利于農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定，回到家鄉(xiāng)進(jìn)行創(chuàng)業(yè)才是最佳出路；(6)江立華 ：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與農(nóng)民工轉(zhuǎn)型》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2009年第3期。回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是農(nóng)民工外出城鎮(zhèn)就業(yè)所產(chǎn)生的一種派生就業(yè)方式，它不僅使得農(nóng)民工的就業(yè)方式得到了延伸和拓展，而且還使得鄉(xiāng)域乃至整個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)有所發(fā)展；(7)王西玉、崔傳義、趙陽 ：《打工與回鄉(xiāng)：就業(yè)轉(zhuǎn)變和農(nóng)村發(fā)展——關(guān)于部分進(jìn)城民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的研究》，《管理世界》2003年第7期。既要讓符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市安居又要鼓勵(lì)各類人員返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)；(8)張勇 ：《堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，全力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2018年第3期。農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力是最大的人力資源，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的驅(qū)動(dòng)力和能動(dòng)要素，推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力多層次寬領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移將促使鄉(xiāng)村振興得到有效的人力要素支撐；(9)孫學(xué)力 ：《農(nóng)村人力資源供給視角下鄉(xiāng)村振興問題研究》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2018年第5期。鄉(xiāng)村振興的過程是農(nóng)業(yè)人口在城鄉(xiāng)間的優(yōu)化配置過程，能夠讓農(nóng)業(yè)人口較為精準(zhǔn)地流向城市或鄉(xiāng)村。(10)黃祖輝 ：《準(zhǔn)確把握中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第4期。

我國勞動(dòng)力資源配置不應(yīng)片面地強(qiáng)調(diào)農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，而是應(yīng)按照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，從實(shí)際出發(fā)推動(dòng)城鄉(xiāng)間的雙向流動(dòng)。雙向流動(dòng)的“兩棲人”出路，不僅廣闊而且多種多樣，但無論是進(jìn)城后的市民化，還是造就亦工亦農(nóng)的勞動(dòng)者隊(duì)伍，抑或是打造一支新型的職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍，都必須深刻認(rèn)識(shí)到這個(gè)群體存在的社會(huì)根源及實(shí)質(zhì)，并從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的角度出發(fā)，對(duì)我國勞動(dòng)力配置格局進(jìn)行重構(gòu)和機(jī)制再造。

二、我國城鄉(xiāng)農(nóng)民工“兩棲人”的結(jié)構(gòu)特征

(一)總體結(jié)構(gòu)

近年來，我國農(nóng)民工總量持續(xù)上升，外出農(nóng)民工規(guī)模仍大于本地農(nóng)民工規(guī)模，盡管東部地區(qū)農(nóng)民工數(shù)量有所減少、中部地區(qū)農(nóng)民工有所增加、西部地區(qū)農(nóng)民工規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，但是東部農(nóng)民工的規(guī)模始終大于中、西部地區(qū)農(nóng)民工的規(guī)模。如表1所示：

表1 2012-2018年我國農(nóng)民工規(guī)模及分布情況(單位：萬人)

注：數(shù)據(jù)來源于《2012-2018年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》，下同

(二)農(nóng)民工職業(yè)特征

近年來，我國農(nóng)民工主要從事二、三產(chǎn)業(yè)，并且大多集中在制造業(yè)和建筑業(yè)，總體上屬于初級(jí)低端、危險(xiǎn)性較高、壓力較大、穩(wěn)定性差、城鄉(xiāng)遷徙式的工作。如表2所示：

(三)農(nóng)民工受教育及接受培訓(xùn)情況

近年來，我國農(nóng)村勞動(dòng)力接受過高等教育的比例在逐年提升，高中及中專文化程度的農(nóng)村勞動(dòng)力占比相對(duì)穩(wěn)定，初中文化程度的農(nóng)村勞動(dòng)力占比仍然是大多數(shù)，小學(xué)文化程度的農(nóng)村勞動(dòng)力占比略有起伏，文盲勞動(dòng)力的增加應(yīng)引起教育、人力部門的注意。同時(shí)，農(nóng)村勞動(dòng)力接受過農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)和非農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)的比例都在逐年提高，接受過農(nóng)業(yè)或非農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)的勞動(dòng)力就業(yè)情況更樂觀。如表3所示：

表2 2012-2018年我國農(nóng)民工從業(yè)行業(yè)分布比例(單位：%)

表3 2012-2018年農(nóng)民工受教育和接受技能培訓(xùn)的情況(單位：%)

(四)農(nóng)民工年齡特征

從農(nóng)民工年齡結(jié)構(gòu)看，21-50歲年齡段的是農(nóng)民工的主力，占比達(dá)75%，20歲以下的農(nóng)民工人數(shù)不斷減少，占比持續(xù)下降，而50歲以上的農(nóng)民工數(shù)量卻有所增加(見表4)。

表4 2012-2018年農(nóng)民工各年齡段的占比構(gòu)成(單位：%)

三、農(nóng)民工“兩棲人”背后的深層問題

快速推進(jìn)的現(xiàn)代化和城市化建設(shè)，使得往返于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工“兩棲人”兼有亦工亦農(nóng)的特征。這些農(nóng)民工“兩棲人”的出現(xiàn)和存在，一定時(shí)期內(nèi)滿足了城市建設(shè)大量的用工需求，舒緩了就業(yè)壓力，增進(jìn)了城鄉(xiāng)交流。但是，隱藏在農(nóng)民工“兩棲人”背后的深層次問題，更值得我們觀察和思考。

(一)制度性歧視

二元戶籍制度是導(dǎo)致我國農(nóng)民工“兩棲人”長期大規(guī)模存在的制度原因。新中國成立后，我國實(shí)行了嚴(yán)格的戶口分類管理，戶籍不僅是統(tǒng)計(jì)城鄉(xiāng)人口信息的重要度量，而且成為劃分城鄉(xiāng)人口身份的重要標(biāo)志。擁有“農(nóng)業(yè)”戶籍的人不僅沒有在城鎮(zhèn)常住的資格，而且還不能夠享受市民所擁有的城鎮(zhèn)資源，即使在城鎮(zhèn)找到工作，也難以從“農(nóng)村居民”身份轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鞘芯用瘛钡纳矸荨＿@使得從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的勞動(dòng)力只能游離于城鎮(zhèn)的邊緣而不能真正享受到城市的諸多權(quán)利。因此，他們只能在城鎮(zhèn)里做一些低端性、高強(qiáng)度、臨時(shí)性的工作。此外，他們還不得不面對(duì)城鎮(zhèn)高品質(zhì)生活和高生活成本的困擾，不得不往返于城市和鄉(xiāng)村之間，進(jìn)而成為被城市邊緣化的一個(gè)群體。制度性歧視導(dǎo)致的身份歧視，已成為我國農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的最主要障礙之一。(11)陳秧分、王國剛等 ：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的農(nóng)業(yè)地位與農(nóng)業(yè)發(fā)展》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2018年第1期。改革開放帶來的戶籍制度變革，讓農(nóng)村勞動(dòng)力擺脫了地域戶籍的束縛，使得他們能夠轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中去，能夠跨地域謀生，在一定程度上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)身份的轉(zhuǎn)變，在城鄉(xiāng)之間自由的流動(dòng)。我們也看到，戶籍制度改革雖然推動(dòng)了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，并在一定程度上緩解了農(nóng)民工“兩棲人”的問題，但至今仍然不能保證所有農(nóng)村勞動(dòng)力融入城鎮(zhèn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的轉(zhuǎn)變。因此，解決農(nóng)民工“兩棲人”問題還需要進(jìn)一步拓展農(nóng)民工“兩棲人”分流的路子，進(jìn)一步疏通分流的渠道。

(二)鄉(xiāng)村衰落

隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，無論是資金、技術(shù)，還是人力、物力，都像潮水般涌入城市，使城市像“滾雪球”一樣，越來越發(fā)達(dá)，越來越繁榮。與城市相反，廣大鄉(xiāng)村不僅沒有足夠的資源投入，甚至大量的資源、勞動(dòng)力還被城市抽吸出去。鄉(xiāng)村衰落最直接的表現(xiàn)是其建設(shè)主體出現(xiàn)了“只出不進(jìn)”的現(xiàn)象。農(nóng)村勞動(dòng)力的流失導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍滿足于自給自足的狀態(tài)，并成為了影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最直接的因素，長此以往，農(nóng)村也就自然走向衰落。(12)冉逸簫、張鳳榮等 ：《貧困山區(qū)農(nóng)村衰落的特征及診斷——以重慶市酉陽縣為例》，《資源科學(xué)》2017年第6期。農(nóng)村勞動(dòng)力單向外流導(dǎo)致鄉(xiāng)村衰落，鄉(xiāng)村衰落又進(jìn)一步影響農(nóng)村對(duì)農(nóng)民的向心力和凝聚力，從而不斷地推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力向外轉(zhuǎn)移就業(yè)。鄉(xiāng)村衰落和農(nóng)民的單向流失還折射出我國農(nóng)民增收難的問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中得到的收入占總收入的比重從2008年的48.7%下降到2017年的37.4%。(13)數(shù)據(jù)來源 ：《2017年中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營回報(bào)低，廣大農(nóng)民難以在主業(yè)經(jīng)營中增收，所以不得不異地從事兼業(yè)。盡管與城市相比，農(nóng)村的生活成本較低、價(jià)值觀念保守、鄉(xiāng)土情結(jié)濃厚以及無法擺脫贍養(yǎng)老人和撫養(yǎng)子女的義務(wù)等因素使得異地兼業(yè)農(nóng)民工出現(xiàn)暫時(shí)性地回流，但鄉(xiāng)村衰落導(dǎo)致的就業(yè)市場萎縮使得他們在就業(yè)季節(jié)還是會(huì)選擇離開農(nóng)村。如此這般的往復(fù)，便形成了城鄉(xiāng)農(nóng)民工“兩棲”人群和鄉(xiāng)村衰落的惡性循環(huán)。

(三)社會(huì)專業(yè)分工受阻

發(fā)展專業(yè)分工是緩解一定時(shí)空條件下資源有限性和需求無限性矛盾的重要途徑。事實(shí)上，長期大規(guī)模存在于我國城鄉(xiāng)的農(nóng)民工“兩棲人”，既不利于社會(huì)的專業(yè)分工，也不利于提高社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率。相對(duì)于人才聚集的城市來說，農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)提升緩慢，甚至出現(xiàn)下降的趨勢。即便是已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的勞動(dòng)力，也普遍受教育程度低，整體素質(zhì)較差，加上受身份歧視，很難與城市勞動(dòng)力展開競爭，只能從事一些簡單的、低層次的勞動(dòng)。此外，他們中的大多數(shù)人由于缺乏專業(yè)技能，獲得專業(yè)培訓(xùn)、提升專業(yè)技能的機(jī)會(huì)少之又少，尤其是他們往返于城鄉(xiāng)之間的就業(yè)狀態(tài)，工作只能不斷地交叉于工農(nóng)之間，因此工作雜而多變、繁而不精。我們知道，驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的第一要素莫過于知識(shí)，所以不斷發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)需要越來越多的高學(xué)歷高素質(zhì)的專業(yè)化人才。而城鄉(xiāng)之間“兩棲人”的生活和就業(yè)狀態(tài)，極大地限制了農(nóng)村勞動(dòng)力整體素質(zhì)的提高，從而阻礙了社會(huì)專業(yè)分工，降低了社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率。

(四)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)不合理

據(jù)歷年《全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》，20世紀(jì)80-90年代出生的青壯年目前已逐步充實(shí)到二、三產(chǎn)業(yè)各領(lǐng)域就業(yè)了，這些年輕人不僅大都接受過義務(wù)教育，比較容易接受新鮮事物，而且他們中間多數(shù)人都接受過高等教育。這在一定程度上優(yōu)化了我國勞動(dòng)力的質(zhì)量，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了新知識(shí)活力。但是，我國勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)的合理化短期內(nèi)還存在不少問題。一是年齡結(jié)構(gòu)問題。雖然青壯年勞動(dòng)力已經(jīng)成為農(nóng)民工的主力，但中老年勞動(dòng)力參與非農(nóng)勞動(dòng)的比重卻在增大，占比已接近25%，這在一定程度上反映出農(nóng)民工“老齡化”的趨勢。二是受教育結(jié)構(gòu)問題。雖然農(nóng)民工接受高等教育的規(guī)模在大幅度上升，但初中及以下文化水平的農(nóng)民工仍然占有絕對(duì)多數(shù)，而且文盲農(nóng)民工還依然存在，掃盲工作仍然任重道遠(yuǎn)。三是接受技能培訓(xùn)結(jié)構(gòu)問題。上文提及我國接受非農(nóng)技能培訓(xùn)的農(nóng)民工占比只有30%左右，接受農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)的人數(shù)則不足10%。因此，無證上崗、無技上崗的農(nóng)民工仍然是就業(yè)隊(duì)伍中的大多數(shù)。四是勞動(dòng)力分布結(jié)構(gòu)問題。由于我國東部地區(qū)擁有比較發(fā)達(dá)的二三產(chǎn)業(yè)，因此農(nóng)民工大多向東部地區(qū)流動(dòng)，而忽視了中西部地區(qū)所具有的區(qū)位和資源優(yōu)勢，出現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力“唯東部轉(zhuǎn)移”的現(xiàn)象。由于以上問題的存在，使得農(nóng)村勞動(dòng)力要么出現(xiàn)區(qū)域錯(cuò)位轉(zhuǎn)移，要么年齡、技能與市場需求難以匹配，最終導(dǎo)致農(nóng)民工難以在轉(zhuǎn)移地立足，只能在城鄉(xiāng)之間徘徊往復(fù)。

(五)勞動(dòng)力市場扭曲

由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下的制度弊端，使得我國城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場被人為地割裂開來，造成勞動(dòng)力市場的扭曲。市場分割扭曲使得進(jìn)城農(nóng)民工難以進(jìn)入到較好的職業(yè)或行業(yè)，而只能集中在門檻較低、條件較差的行業(yè)和領(lǐng)域，并長期游離于制度外或者體制外的次級(jí)勞動(dòng)力市場。(14)李紅勛 ：《轉(zhuǎn)型期農(nóng)民工社會(huì)保障研究》，《理論與改革》2016年第2期。工資低、保障少、穩(wěn)定性差的城市就業(yè)，使得進(jìn)城農(nóng)民工難以在城鎮(zhèn)得到體面的生活，只能退而求其次在城鎮(zhèn)短期務(wù)工然后再回到農(nóng)村，受困于農(nóng)村的窘迫之后再回到城鎮(zhèn)尋找工作，從而陷于“進(jìn)城——回鄉(xiāng)——再進(jìn)城——再回鄉(xiāng)”的輾轉(zhuǎn)奔忙之中。農(nóng)民工“兩棲人”背后的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場的分割扭曲，不僅嚴(yán)重干擾了勞動(dòng)力資源配置的效率，更影響了農(nóng)村勞動(dòng)力資源開發(fā)利用的公平性，導(dǎo)致城鄉(xiāng)就業(yè)同工不同酬和拖欠農(nóng)民工工資現(xiàn)象大量產(chǎn)生，甚至在農(nóng)民工事故撫恤上出現(xiàn)“同命不同價(jià)”的現(xiàn)象。

四、標(biāo)本兼治化解農(nóng)民工“兩棲人”問題

城鄉(xiāng)農(nóng)民工“兩棲人”的問題，其實(shí)質(zhì)是我國發(fā)展不平衡不充分問題在農(nóng)村的表現(xiàn)。改變這一局面，就要“走中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。”(15)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，新華網(wǎng)2018年2月4日。因此，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應(yīng)充分尊重農(nóng)民的意愿，讓持續(xù)增收、共同富裕成為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，徹底改善農(nóng)民工“兩棲人”城鄉(xiāng)之間徘徊不定的生活就業(yè)狀態(tài)。

(一)更新思想觀念，增強(qiáng)主體意識(shí)

國民待遇應(yīng)當(dāng)成為我們對(duì)待農(nóng)民工“兩棲人”的基本理念和原則。無論農(nóng)村戶口還是城鎮(zhèn)戶口，在權(quán)利和待遇方面應(yīng)當(dāng)同等對(duì)待。必須以國民待遇理念和原則為基本取向，認(rèn)真審視農(nóng)民工所處的現(xiàn)實(shí)境遇，正確對(duì)待農(nóng)民工的基本權(quán)利和待遇，徹底改變對(duì)農(nóng)民工歧視性心理。同時(shí)，要不斷轉(zhuǎn)變農(nóng)民工的思想觀念和城市管理者、城市企業(yè)主以及全體市民的思想觀念。一方面要激發(fā)農(nóng)民工的主體意識(shí)，摒棄小農(nóng)思維束縛，引導(dǎo)其合理擇業(yè)與恰當(dāng)?shù)木蜆I(yè)定位，尊重其在“是否需要轉(zhuǎn)移就業(yè)”“是否異地轉(zhuǎn)移就業(yè)”“是否向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)”“是否能夠身份轉(zhuǎn)移”等選擇上的意愿，提高農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)的精準(zhǔn)度和可行性。另一方面，要轉(zhuǎn)變城市管理者、城市企業(yè)主以及全體市民的觀念，消除對(duì)農(nóng)民工“兩棲人”的不友好態(tài)度和歧視性心理，對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工在人格上要尊重、在工作上要包容、在生活上要友善，以實(shí)際行動(dòng)切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工的正當(dāng)權(quán)益。

(二)進(jìn)一步消除制度障礙

從保障和改善民生入手，切實(shí)解決農(nóng)民工“兩棲人”在生產(chǎn)、生活、生存、身份等方面存在的種種制度障礙，真正讓農(nóng)民工“兩棲人”能夠“進(jìn)得了城、離得了家、安得了心”。首先，深化改革戶籍制度，繼續(xù)去除與戶口有關(guān)的各類限制。還戶籍以人口信息監(jiān)測、管理和統(tǒng)計(jì)的職能，降低轉(zhuǎn)移入城農(nóng)民工落戶的門檻和條件，全面推行積分落戶的有關(guān)措施，逐步實(shí)現(xiàn)符合條件的農(nóng)民工市民化，解決農(nóng)民工“兩棲人”進(jìn)得了城的問題。其次，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，探索資產(chǎn)租賃、固定分紅、按比例分紅、吸收股本等收益分配制度，大力改革農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以及集體產(chǎn)權(quán)等制度，建立起更加完善的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易和土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，促進(jìn)農(nóng)村要素資源的適度整合和有效配置，解決農(nóng)民工“兩棲人”離得了家的問題。再次，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度，按照統(tǒng)一高效的原則，擴(kuò)大社保范圍，簡化城鄉(xiāng)社保轉(zhuǎn)接程序。農(nóng)民工參保率一直偏低，要加大參保宣傳，提高參保意識(shí)，適當(dāng)降低社保費(fèi)率和費(fèi)基，推進(jìn)社保待遇均等化，使農(nóng)民工能夠感受到參保所帶來的益處。與此同時(shí)，要進(jìn)一步完善法律保障體系，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民工的社保權(quán)益，通過社保制度的完善來解決農(nóng)民工“兩棲人”安得了心的問題。

(三)堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展

堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力自由流動(dòng)，改變城鄉(xiāng)發(fā)展的二元格局，則是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，支持和鼓勵(lì)農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，拓寬增收渠道的配套措施之一。一要聚焦“兩不愁、三保障”，從最基本的民生問題入手，聚力精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧，使貧困農(nóng)民盡快擺脫貧困，通過提高生活質(zhì)量和生活水平，增強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力建設(shè)家鄉(xiāng)的信心和決心，使他們不因暫時(shí)的落后而厭棄農(nóng)村奔走城市。二要提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善農(nóng)產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)，重視開發(fā)農(nóng)業(yè)關(guān)鍵性核心技術(shù)，吸引更多的勞動(dòng)者匯入農(nóng)業(yè)發(fā)展的隊(duì)伍。三要科學(xué)規(guī)劃鄉(xiāng)村發(fā)展布局，美化鄉(xiāng)村建設(shè)，加大生態(tài)保護(hù)力度，將鄉(xiāng)村建設(shè)成綠水青山的宜居勝地。四要振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，尤其是生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)加工，加快發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等特色產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)鄉(xiāng)村數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，支持鄉(xiāng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。五要推動(dòng)現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)，提高鄉(xiāng)村治理能力，為農(nóng)村勞動(dòng)力創(chuàng)造一個(gè)平穩(wěn)、安定的就業(yè)環(huán)境。六要加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層黨組織建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)村黨支部的號(hào)召力，發(fā)揮各類村級(jí)組織作用，圍繞優(yōu)先發(fā)展主題調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的資源，服務(wù)農(nóng)村發(fā)展、服務(wù)脫貧致富、服務(wù)鄉(xiāng)村振興。

(四)完善勞動(dòng)力市場體制機(jī)制

構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場是解決農(nóng)民工“兩棲人”問題的關(guān)鍵。統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場是公平、高效、競爭、有序就業(yè)的前提條件，完善勞動(dòng)力市場體制機(jī)制，就要發(fā)揮勞動(dòng)力市場的決定性作用。一是要強(qiáng)化勞動(dòng)保障部門的監(jiān)管職責(zé)，依法保護(hù)進(jìn)城農(nóng)民工就業(yè)的合法權(quán)益，堅(jiān)決打擊用工過程中的違法違規(guī)行為。二是要在農(nóng)民工聚集的行業(yè)建立以農(nóng)民工為主體的行業(yè)工會(huì)，為農(nóng)民工提供勞工保護(hù)，維護(hù)農(nóng)民工的合法利益。三是要推動(dòng)勞動(dòng)力中介市場化，純凈勞動(dòng)就業(yè)平臺(tái)，有序引導(dǎo)各類勞動(dòng)力特別是農(nóng)民工能夠合法、安全、平穩(wěn)地進(jìn)入勞動(dòng)就業(yè)場所。四是要大力發(fā)展城鄉(xiāng)就業(yè)信息數(shù)據(jù)庫，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺(tái)拓寬勞動(dòng)就業(yè)渠道，消除就業(yè)信息的數(shù)字鴻溝，讓更多的農(nóng)村勞動(dòng)力能夠較準(zhǔn)確地獲得勞動(dòng)力市場的用工信息，有效地減少結(jié)構(gòu)性失業(yè)狀況。五是要加強(qiáng)勞動(dòng)力市場的教育培訓(xùn)工作，支持人力資源培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，通過教育培訓(xùn)提升農(nóng)民工的就業(yè)技能和綜合素質(zhì)，使農(nóng)民工“兩棲人”的流動(dòng)轉(zhuǎn)移與技能提升有機(jī)結(jié)合。

(五)積極調(diào)整農(nóng)村勞動(dòng)力供給結(jié)構(gòu)

農(nóng)民工“兩棲人”現(xiàn)象的長期存在，是我國勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性失衡的客觀反映。對(duì)此，要在勞動(dòng)力供給側(cè)上下功夫，積極調(diào)整農(nóng)村勞動(dòng)力供給結(jié)構(gòu)。一是要調(diào)整農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的流向。鼓勵(lì)向中西部地區(qū)進(jìn)行大規(guī)模的勞動(dòng)力流轉(zhuǎn)，提供優(yōu)惠政策和創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境，引導(dǎo)在東部地區(qū)難以就業(yè)或者就業(yè)成本高的農(nóng)民工向中西部地區(qū)二次轉(zhuǎn)移，平衡農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移流向，縮小農(nóng)村勞動(dòng)力資源的區(qū)域性差異。二是要提高農(nóng)村勞動(dòng)力受教育水平和務(wù)工技能。進(jìn)一步確保義務(wù)教育在農(nóng)村的全覆蓋，在擴(kuò)大接受高等教育的同時(shí)，要提高中職教育對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的招收率，強(qiáng)化各類職業(yè)教育。此外，人力資源部門、企業(yè)以及大專院校要加強(qiáng)溝通和協(xié)作，通過網(wǎng)絡(luò)、現(xiàn)場教學(xué)等多種形式，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)行學(xué)期制或?qū)W分制的培訓(xùn)，切實(shí)提高每一個(gè)勞動(dòng)力的農(nóng)業(yè)或非農(nóng)技能。三是參考年齡結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力。由于各年齡段勞動(dòng)力在體力、閱歷等方面存在差異，因此可以引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力根據(jù)年齡結(jié)構(gòu)分層次分地域進(jìn)行轉(zhuǎn)移。推動(dòng)20-30歲的青年人跨區(qū)域轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)30-40歲的壯年人跨縣域轉(zhuǎn)移，鼓勵(lì)40-50歲的中年人就近轉(zhuǎn)移，50-60歲的中老年人則就地轉(zhuǎn)移，這不僅提高了勞動(dòng)力的就業(yè)質(zhì)量，而且在一定程度上能夠照顧到就業(yè)人員的身心健康。

(六)鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)

鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，仍然是解決農(nóng)村勞動(dòng)力多渠道就業(yè)增加收入的重要路徑，對(duì)于解決農(nóng)民工“兩棲人”問題具有實(shí)際意義。一方面要繼續(xù)推動(dòng)農(nóng)民工市民化。讓有能力留在城鎮(zhèn)的農(nóng)民工成為城鎮(zhèn)居民并完全融入城鎮(zhèn)社會(huì)，市民化的農(nóng)民工才能夠沉下心、安下家，對(duì)城鎮(zhèn)才有歸屬感。市民化是我國最終解決農(nóng)民工“兩棲人”的重要路徑之一。當(dāng)然，是否市民化，還要尊重農(nóng)民的意愿。另一方面，要引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力就近就地轉(zhuǎn)移就業(yè)。主要是引導(dǎo)農(nóng)民在農(nóng)村當(dāng)?shù)鼗蛘咿D(zhuǎn)移到附近小城鎮(zhèn)就業(yè)。就近就地轉(zhuǎn)移就業(yè)的最大優(yōu)勢，就是可以有效地降低農(nóng)民工轉(zhuǎn)移的成本和風(fēng)險(xiǎn)。由于地理位置離家近，使得農(nóng)民工既能夠就近就業(yè)增加收入，又能夠照顧家庭，避免了“候鳥式”的往返于城鄉(xiāng)之間的麻煩，而且還提高了農(nóng)村和小城鎮(zhèn)的發(fā)展效率。就近就地轉(zhuǎn)移就業(yè)，尤其適宜于有意愿但沒有條件異地轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工。

(七)鼓勵(lì)外出農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)

習(xí)近平總書記指出，要推動(dòng)鄉(xiāng)村人才振興，把人力資本開發(fā)放在首要位置，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興人才支撐，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，讓愿意留在鄉(xiāng)村、建設(shè)家鄉(xiāng)的人留得安心，讓愿意上山下鄉(xiāng)、回報(bào)鄉(xiāng)村的人更有信心。返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工，熟悉家鄉(xiāng)的環(huán)境和風(fēng)土人情，有濃郁的家鄉(xiāng)情結(jié)和強(qiáng)烈的振興家鄉(xiāng)的愿望，他們回到家鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)將成為鄉(xiāng)村振興的多面手。一方面要鼓勵(lì)有一定積累、工作穩(wěn)定但難以落戶城市的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。這批農(nóng)民工在城市打拼過、見過世面、學(xué)到了本領(lǐng)。這樣的“兩棲人”，他們擁有一定的知識(shí)素養(yǎng)和工作經(jīng)驗(yàn)，他們喜歡接受新生事物，挑戰(zhàn)未知世界，對(duì)市場有比較靈敏的感覺，只要鄉(xiāng)村為他們創(chuàng)造一定的資金、技術(shù)等就業(yè)環(huán)境，他們就能夠成為鄉(xiāng)村振興的帶頭人、生力軍。另一方面，引導(dǎo)在城鎮(zhèn)難以就業(yè)的農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)。相比較前者而言，在城鎮(zhèn)難以就業(yè)的農(nóng)民工，或缺乏城鎮(zhèn)就業(yè)的知識(shí)，或沒有實(shí)際工作的技能。引導(dǎo)他們回鄉(xiāng)就業(yè)，除了發(fā)揮他們的勞動(dòng)技能以外，就是通過發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)為他們提供就業(yè)機(jī)會(huì)增加收入，在鄉(xiāng)村振興過程中重拾創(chuàng)業(yè)自信。