民初中央與地方鐵路管理權之博弈

摘要：民初各省曾吁請設置交通司作為地方交通行政管理機構?；诩瘷嗷煌ü芾砟繕耍醒胝恢庇枰苑穸?。因為未能設置交通專管機構，地方政府只能在民營鐵路上發揮有限的作用。由于地方主義盛行，中央政府控制力有限，統一集權的管理體制難以落實到位，地方仍對國有鐵路體系擁有一定的控制權。國有鐵路雖然一般兼具部分行政管理功能，但因權限不清，與地方政府的行政管轄權存在著沖突，削弱了鐵路一體化管理的效果。民初，中央與地方在鐵路管理權限變動過程中存在著折沖與變通并存的狀況。

關鍵詞：交通司;交通部;鐵路

基金項目：國家社會科學基金項目“路權視野下的近代中國鐵路技術轉移與自主化進程研究”（項目編號：19BZS058）

中圖分類號：K258? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-854X（2020）03-0103-08

北洋政府時期，以鐵路國有為基本政策導向，繼續強力執行鐵路國有政策，打壓民營鐵路。同時，通過鐵路管理體制的變革，不斷建設新型交通產業管理機制，地方政府對鐵路的控制在技術與制度層面難以再有話語權。由于地方主義盛行，中央政府控制力有限，統一集權的管理體制難以落實到位。本文擬對民初地方設置交通司及其流產作一簡要探析，探討集權化鐵路管理體制形成過程中中央與地方在職權配置上各自的利益訴求及相互間的調適。

一、民元交通司存廢之爭

武昌起義后，獨立各省相繼建立軍政府，其內設機構不盡一致，但各省自成一局，有著中央政府的架構，幾乎無所不包。雖民初的都督再度直接控制各自省區內的鐵路，但各地控制鐵路，有的只是曇花一現，有的則在短期內實施了省管鐵路。

1911年10月18日，江蘇都督程德全委瞿鈞充津浦鐵道南段會辦。南京臨時政府成立后，江蘇都督莊蘊寬復派馮學棻為津浦南段總局臨時局長，華國強為副局長，但很快即改由交通部任命。2月9日，交通部路政司任命何承燾為津浦鐵道總理，何旦為協理。3月30日，改派陶遜為津浦南段總局局長，華國強充副局長。4月2日，委朱艮為安徽鐵路局臨時局長。8月，委馮學棻為津浦南段總稽查。16日委劉藻彬為安徽鐵道調查員①。因津浦線是南京北上通道，江蘇、安徽難以直接與交通部爭權。

相對而言，獨立各省中，湖北地方政府與鐵路部門的關系更為密切，省管鐵路局面維持的時間也更久些。1912年2月，黎元洪稱“軍興以來，鄂豫交通阻塞致商業凋敝異常，迭次議復通車又皆未能就緒，中外各商皆深焦盼。茲幸全局統一，自應速圖恢復。查京漢路工車輛，失修數月，敗壞不堪，行車秩序，錯雜凌亂，皆須全路通盤籌算方可設法改良。此外應行興革之事尚多，亦須脈絡貫通方能下手，日內擬即飭令京漢局聚南路華洋人員照常管理路務，并責成章副總管祜等專司其事，迅行籌擬開車事務以便商民，伏懇我公飭知部下各員，接洽遵照，俾免誤會。此后公有命令該路之事，請即電知士詒或逕飭南局人員遵照。”南京臨時政府交通部表示認可，“當中央政府未確定以前，只得由各省就近整理，隨時協商聯絡?！雹?1912年3月，即改由交通部指派，“鄂交通司已將南段路政仍交南局接辦”③。但是，交通部對京漢鐵路湖北段的接管卻一直受到地方勢力的阻撓。

湖南與湖北有相似之處。湖南軍政府將與粵漢長株段鐵路相關的事務交由民政、財政、實業司分別管理。“民國初建，路政極關緊要。惟責任不專不能收實在效果，茲擬劃分權限，將購地歸民政司擔任，工程歸實業司擔任，籌款歸財政司擔任，迅速趕造，迨路成之日，則統歸交通司管理。”④ 實業司則將“承辦鐵路政見，到處發布”?！敖煌ㄋ疽澡F路在交通范圍之內，何得越俎，相與力爭，現亦刊布交通司宣布路政統一理由書。”⑤ 它認為，實業司設置土木工程局，“妄思破壞路政，攫取路權，以遂其越俎代庖之謀”。交通司認為地方行政機構的權限范圍“宜符中央政府之定制”，“交通部所轄之路政與實業部所轄之工政明明各有專責也。各省設司例應根據各部通則，不得自為風氣，致釀成行政上之種種室礙?！苯煌ㄋ具€強調應劃一鐵路營業權?！皩崢I司要求有關鐵路工程事務歸入該司，其理由是，土木一項范圍最廣，其中鐵路行政一部雖業劃歸交通司管理，而工程與其余土木甚繁，亦不能不另設一局以專責成。”交通司對此反駁道，“若以此為理由，則鐵路巡警則應歸民政司，財政司則可以管理鐵路會計課。若此，交通司只是執行運輸中一小部，用人行政不相統屬，事權未清，責任未專，欲求業務發達，有是理乎？”該司還強調其在管理現有鐵路上的所作所為，“株萍鐵路自本司接管以來，派員經營分課任事，一切均經呈報，且現在補苴線路，亦經本司督率路局籌辦，呈奉鈞府批準有案，本司并未放棄責任，至粵漢鐵路本完全商辦性質。本司有監督之責，亦正為之謀進行之方?！雹?交通司一直呼吁將“路政全權歸還交通司，以一事權而重路政”⑦。后經都督府政務會議處議決，“以完全路政應歸交通司主持，系因北京中央政府分劃十部或十四部，仍以路事隸屬交通部云?！雹?同時還頒布《湖南交通司暫行章程》，對交通司責權范圍作了規定：“本司隸于湖南都督府，管轄全省輪船、帆船、鐵路、道路、電信、電話、郵便事務，凡關于各項之公司局廠及學校悉負管理監督之權。”⑨

江西交通司成立后，試圖以官商合辦的方式控制南潯鐵路。它曾提出一個變動南潯鐵路管理體制的方案。其中包括，鐵路總協理由交通司遴選，都督委任，董事會則歸原有股東組織。以交通司為全省交通行政機關為由，交通司有權對于南潯鐵路進行直接監督及完全用人行政之權，凡該路進行事項及內部辦事章程、總協理與執事人員商定后，由交通司呈都督裁定施行。南潯鐵路應定期咨報交通司路工成績，以備查核。倘事后查有弊混情形及逾限不能告竣，應由交通司呈請都督予總協理以相當之處分。交通司希望這一方案請都督核發交通司轉行鐵路公司查照辦理，待省議會正式成立后，再行交議追認。⑩ 但這一官商合辦方案遭到南潯鐵路股東的反對。6月3日，股東會要求交通實業兩司正副司長到會說明官商合辦理由?！渡陥蟆吩鴪蟮懒私鹘煌ㄋ舅鹃L在會場上的尷尬：

交通司長胡葆生提議刪去有限二字，名曰

江西南潯鐵路公司字樣。股東不認兩造，又復

紛爭，會場秩序大亂。當由議長搖鈴停議二十

分鐘，復行續開議。由修思永演說去留有限二

字，須俟正式議會成立再行決定。此項鐵路概

歸該會監督，與行政機關無涉。后議總辦理即

就前臨時議會所舉吳鈁、世瑄兩人，再由股東

推舉一人呈請都督加給委任，諸公贊成，即請

舉手表決，于是全體起立大呼贊成。當經各股

東要求，胡葆生將以上情形面稟都督，以便進

行，移時散會。翌日四號，仍在該公司開會，

由各股東投票選舉總協理，請都督選任。聞當

選總理者為程道存、吳鈁兩君，陳伯嚴仍推為

名譽總理。當選協理者為程永慰、趙世瑄、羅

兆棟、包荃孫四君，彭程萬被推為名譽辦理{11}。

總體來看，光復后，各省均沿襲前清勸業道的體制，設立地方交通行政機構，只是各地各自為制，差異頗大，有歸屬于實業司或民政司，有的獨立設置交通司。湖北軍政府在政事部下設外交等七局，內有交通局。10月底，軍政府改局為部，設內務、交通等九部。湖南則在都督府下設交通、實業等司，交通司管轄全省帆船、輪船、道路、鐵路、電訊事務，設有路政等科。路政科設有庶務、技術、調查三股{12}。浙江、福建、陜西{13}、貴州、四川的軍政府內也設有交通部。福建軍政府交通部下設郵政、電信、路政、航業四科，職掌交通事務{14}。廣東設立交通司{15}，江西則稱交通局{16}。其他省份大多由實業司或民政司兼管交通，未設專門交通機構，如廣西民政司下設交通科{17}，云南則是實業司兼管理交通事務{18}。

由于南京臨時政府存續時間短，雖然開始對地方官制進行統一規范，但對于各省經濟行政機構如何設置并未有明確規定，各省是否設置與中央交通部對應的交通行政部門自然尚無定論。政府北遷后，針對各省軍政府時期機構名稱混亂的情形，中央政府先要求各省都督將所屬行政部門一律改稱為司，“庶使中央各部與地方各部示有區別”。其中，要求地方設立實業行政機關，并直隸實業部，“今外省官制雖未畫一，而各省之實業司當速行成立，隸屬本部。”{19} 對此，地方都督并無太多異議，但同時提出，既然中央設有交通部，地方相應地設立交通司或交通局。因而，在民初地方政制改革過程中，與清季外官制度改革時一樣，地方以與中央機構對應一致為由，力圖擴大地方行政管理權限。

1912年6月，在湖南、江西等省的鼓動下，多省同意派代表到京呈請設立交通司。他們的理由是，“各省郵電航路尚未發達，必特設機關，方可謀地方發達，中央之統一?！眥20} “各省獨立多以權宜自設交通司，是年六月，各省交通代表始聯名正式呈表設立?！眥21} 各省代表 {22} 在呈請書中強調：“或謂大部為交通政治最高機關，足以統籌全國交通事宜，何必另設于各地方。不知中國幅員遼闊，耳目難周，……茍無地方輔助，政治機關欲輪軌遍于全國，郵電通于僻壤……非特無此長駕馭遠之方，抑且輕重緩急有莫得其宜之勢。亡清時代勸業道署特設郵傳使，蓋亦見及于此，但道員隸于督撫，又管農工商故，職務繁而不專，難收成效，故不如專掌交通而直隸中央之為得也?！眥23}

《申報》曾報道了十省代表在金臺館開會合議的情形：

先由湘交通司次長仇毅報告開會之宗旨，

并與鄂交通司發起之理由。大致謂前清各省電

報、郵政、輪船、鐵路各局弊竇多端，當道視

為利藪。郵傳部遠在京師，鞭長莫及，遂至有

弊莫革，有利莫興?，F在民國成立交通部組織，

完全欲圖交通政策之發達與統一，非各省設立

交通行政輔助機關，直隸于交通部不可。因各

省有輔助機關，則對于原有之路郵電船各局所

就近可以監督管理，以輔助交通部之不及。對

于將來之各項事業可以推廣提倡，以謀各省之

進行。如日本遞信省之下，各大都市設立遞信

管理局然。反覆討論，均表同情。推定仇毅為

領袖代表并起草員，一面呈請交通部批行，一

面上請愿書于參議院。至郵電路船各項條陳，

須俟此次呈請后，再聯名上書矣。{24}

交通部對此的回復是，“此項輔助機關，或分省或分區或分事務，按之學理事實，一時尚難解決，將來訂擬此項官制，仍須博采各國成規，參酌折衷，務求完善?！辈⑾Ｍ仍诟魇≡O立交通管理局{25}。交通部不希望地方設置交通司，認為這樣會影響其對交通企業的直接掌控?！熬C觀前后各情形，交通司一職似無設立之必要……中央地方行政劃分，此項機關當然消滅?！眥26} 交通部致電各省都督：“據各省交通代表呈請，設立輔助機關，直隸中央，以謀交通之統一。本部甚表同情，但此項機關，或分省，或分區域，或分事。各種辦法，按之學理事實及各國成規，一時尚難解決。”“部以鐵路一線，恒跨三四省，殊難以省界區分，劃段管理，因擬參酌事實，設立交通管理局，以資監督”，交通部官制內設各交通管理局之計劃，在參議院遭到否決，其理由是“官制內不應有設立管理局之條文”{27}。后各省代表提出與交通總長施肇基會晤，最終未得謀面，只能悻悻而回。

1912年8月，參議院議員司徒穎等10人提交“質問交通部所辦各事多有未洽書”。首先，指責交通部的不作為，“交通事業，最忌隔閡，交通部久已成立，而路電等業猶南北各分畛域，未能統一，各省交通代表晉京磋商，至今尚無正當解決辦法。”{28}仇毅在這份提案列舉了地方應設立交通行政機構的十二條理由。他認為地方應有交通行政機構與中央交通部相呼應，否則就是一種“敷衍”的政策，“易失管理之效力”。在交通國有化背景之下，交通企業“雖有局所以經理之，但各局為營業機關，非政治機關干部，其心力瘁于本局屬局以內，其視線囿于通都大邑之間，且分職分工拘于一道，不克通籌，種種方面，而且各不相屬，如秦人之視越人，故不如另設政治機關，力圖推廣之為得也?！彼麖娬{交通部應以地方專職交通管理機構為輔助機關。他甚至警告說，前清郵傳部固守自己的交通管理獨占權，實際是得不償失的。民國的交通部如“持保守之態度，對于舊郵傳部如庸規隨，則已耳。”{29} 隨后，仇毅 {30} 等又上書參議院請愿設立省級交通行政輔助機關，但被否決{31}。

要求各省設立交通行政的提案被參議院否決后，交通部通電各省正式禁止地方設立交通專管機構，要求各地有關交通事務管理可在其他部門中下設交通課，“庶與中央管理權限不相抵觸”，并再次強調交通事業應由中央統一管理，“嗣后一切事宜遵當轉飭，直接稟部核辦?！眥32} 隨后，各省交通事務或由民政司管理，或由實業司管理，基本延續了前清交通行政由勸業道兼管的做法。

中央政府否定地方設置交通專管機構方案，得到了包括黎元洪在內的部分地方都督的支持。黎元洪率先主動解散鄂省交通司，管轄事務移送民政廳交通科，以謀行政統一。他主張既然實行軍民分權之制，“交通各政不在民政范圍，應歸中央政府直接管理。交通司一職勢須取消。”{33} 1912年4月，黎元洪在《致袁總統論軍民分治》的通電中指出，應當在軍民分治的基礎上劃分中央及省的權限，“凡現設各局，除路、航、郵電、鹽稅、海關應劃歸政府，不立專政，司法獨立，直隸中央，其余之政，概皆歸諸民政長管轄，以一事權。”{34} 但據報載，黎元洪所以如此主要還是因為交通司長熊雜貞的“跋扈不法”。

黎元洪素以維持大局為主旨，故自統一政府成立后，所有路電等政均請中央政府派員接收。交通司長熊某時有黨援，抗不遵辦，冀遂其把持權利保存祿位之私心。京漢鐵路漢口至孝感一段起義以后即交通司設局管理，旋因北軍占據陽夏，路權遂亦失去。及北軍退出，該司又設局管理。統一政府成立，磋商多次，不肯交代，現在名雖歸部接收，而鄂境各站用人權仍隱為該司操持，以致該線路軌迄未修復，外人嘖有煩言{35}。

這種對抗對于地方政府的正常運行已然形成威脅。“黎公久欲將該司取消，……近因該司電政科長等揭其破壞電政統一罪狀，并將其營私舞弊秘密情形和盤托出。黎公遂乘機將該司解散，以避反對之異說?，F已電商國務院及交通部，將該司所管關系全國交通行政事務概由部委員直接辦理。至地方之交通行政則暫由民政府交通課管理，以期與中央管理權限不相抵觸。”{36}

江西則出于節約經費，將交通司所轄事務歸入實業司，設科辦理。“交通司掌管事項原系前清勸業道設科承辦之職?，F聞李督（李烈鈞——筆者注）擬將該司掌管事務歸并實業司，設科辦理，以節糜費而符議案?！眥37} 隨后，四川都督胡景伊也表示要主動裁撤交通司。他在致交通部的電文中稱，“川省自去年爭路風潮起后，交通機關破壞梗阻。光復以來，始由本府權置交通司經理一切。年來將舊有各機關漸次恢復，復籌設成都至漢中電線……現已議決將該司裁撤，所有職務仍暫照前清成例，歸并實業司經營。嗣后關于交通行政事項，自當轉飭該司隨時稟承大部命令辦理?！眥38} 因四川、湖北主動裁撤交通司，交通部于同年12月21日呈請大總統批令各省應一律實行裁撤交通司。實際上，當時只有山西、江西、湖南、廣東四省設有交通司。交通部此舉主要是為了阻止地方要求設立類似交通司這樣的機構而已，“將來中央地方行政劃分，此項機構當然消滅，此時似無庸設立，以免改革時徒增手續?！眥39}

二、地方官廳交通機構之缺失

1913年1月8日，北洋政府公布《劃一現行各省地方行政官廳組織令》。其中規定：“地方行政編制法及地方各項官制未公布以前，民國之國家行政區域，除蒙古、西藏、青海地方別有規定外，其各省地方劃一現行行政長官之名稱”，“各省行政公署，除各設一總務處外，劃一現行分司之名稱：（1）內務司;（2）財政司;（3）教育司;（4）實業司。”{40} 實業司的職權范圍涉及33項，卻沒有涉及到鐵路{41}。此次劃定地方官制時，直省交通行政劃歸內務司 {42} 管轄。在管理權限方面，較之晚清，地方政府與交通行政的關系更為疏遠。民初中央強調重要產業的直接官治體制，“須直屬中央，于行政上之行動，方有脈絡貫通之效，即于省勿庸更設專司，免至冗濫?！眥43} 1914年公布新地方官制，地方設巡按使，下設總務科、內務科、教育科、實業科。實業科掌管的交通事務包括鐵路、郵電等。

在鐵路管理方面，民初實行一路一局制度，并逐步取消鐵路督辦制度。至1916年，歸交通部管轄鐵路總長為6604公里，設置14個不同類型的管理局。對業已通車的鐵路設立管理局管理全路運輸業務，仍在施工的設立工程局，只有正太、道清、隴海鐵路因借款關系保留了原有的名稱{44}。同時制定《各路管理局編制專章》，對各局設立的處、課、段及各自的權職范圍作了統一的規定{45}。對于各條鐵路分段設局也進行調整。1912年取消了京漢鐵路南局。12月，在天津設立津浦鐵路總局，取消南北兩段總局，南段總局改為分局。同月，將川路與粵漢路合并，設立漢粵川鐵路總公所。1916年，將京張、張綏鐵路歸并為京綏鐵路。這種設置已與地方政府關聯度不高，而主要是出于路線聯絡通暢的需要。民初，對于擬借外債的鐵路線，基本也是以交通部為主體進行借款談判，地方政府或地方大員影響力和介入程度已大不如前清時期。這也是民初地方交通司曇花一現的重要原因。

各省實業行政管理機構在民初變動較大，偶有省份涉及交通行政管理機構的設置。如云南省先于都督府軍政部下設實業司，接管原鹽法道、勸業道的鹽務行政征收鹽課、農工商業和各項交通水利事宜。1914年，改實業司為巡按使署政務廳下的實業科。1920年，政務廳的實業科、財政廳的礦務科及省水利局、墾殖總局合并成立省實業廳，廳內設總務、農林、工商、礦務4科。1922年，實業廳改稱實業司，成立交通司。1927年，改司稱廳，1923年4月，交通、實業兩廳合并成立建設廳，廳內設6科，負責全省農林、工商、礦務、郵電、公路、航務、水利事項，設調查設計委員會{46}。1913年2月24日，黑龍江實業司成立，隸屬于黑龍江行政公署。金純德為實業司司長，下設四個科。1914年5月23日，實業司改稱黑龍江省巡按使公署政務廳實業科。1919年1月13日，成立實業廳{47}。

制定省憲是民國初年的“聯省自治”運動的主要標志，各省出臺的憲法或草案中，以湖南、浙江、廣東省憲法最具代表性，都試圖確定省級政府的權力范圍{48}。但省憲中對于地方是否掌管鐵路事務大多沒有作出明確規定。湖南省憲中，即有這樣的表述：“省以內之鐵道、電話、電報支線之建設，但為謀交通行政之統一，聯絡省際商業之發達，及應國防上之急需，國政府之命令，得受容之。”{49} 不難看出，在處理地方與國家關系時，地方合理分權與過度分權并存。當然，過度分權是這一時期地方主義盛行背景下的必然趨勢。省級財政與經濟行政權有不少侵奪中央權力之處，有企圖架空中央政府之勢。“省憲中將原應屬于中央政府的事權劃歸各省所有，在省憲制定者而言，雖認為是國憲未制定前的過渡辦法，卻頗予人以割據分裂的疑慮?！眥50} 在1922年國是會議憲法草案中，為避免省憲中地方過度分權的做法，就明確規定外交、陸海軍、鐵路及國道事項由聯省機關立法或執行，省權中不再包括過去省憲中包含的有關省軍事權、修筑鐵路權{51}。就憲法層面而言，修筑鐵路權確定不屬于省級地方政府行政事權的范圍之內。由于鐵路涉及的問題比較復雜，單項行政事權難以涵蓋。有關鐵路的行政管理權，既非完整意義的中央事權，也非完全在各省事權之外。地方政府在鐵路建設運營中地位雖然趨于下降，但鐵路始終難以擺脫地方行政權力的介入。

三、地方對鐵路管理權的滲透

北京政府時期，除東北地方政府自筑鐵路外，其他省份基本無力筑路，地方政府對鐵路事務的介入是非常有限的。因政局不穩，一些鐵路的管理權在中央與地方之間游移不定;對于一些民營鐵路的申辦與管制，中央與地方也存在著一定的矛盾。

在相當長的時間內，株萍鐵路在國有與省營之間不斷變動，地方政府鐵路管理權力游移不定。1899年11月，萍鄉煤礦由安源至萍鄉宋家坊長7公里的鐵路通車。1902年11月，萍鄉至醴陵鐵路建成。1905年，醴陵至株洲鐵路竣工，與萍醴鐵路相銜接，全長90公里，稱萍潭鐵路，由萍鄉煤礦兼管。1908年4月，萍潭鐵路交由郵傳部管理。1910年，萍潭鐵路改稱萍株鐵路，1912年復改為株萍鐵路，交由湖南交通司管理{52}。

1912年，湖南省交通司將萍株鐵路改稱株萍鐵路。1913年7月湖南省獨立，設立株萍鐵路管理局，局長吳超澄。1914年，交通部與湖南都督譚延闿協商決定本路仍歸部轄。1917年11月，湘省獨立，派員接管此路。1918年3月，北軍返湘，該路復歸北京政府管理。1920年5月，湘省獨立，再度接收此路，原有之局長職員移至安源辦公。8月，經贛督與湘省議定，該路分兩段管理，機務工務兩處及車隊員司共同管理，營業收入及機工兩處并車隊之支出，按湘六贛四比例分配。局內各設總務、會計、車務三處。工務、機務兩處及車隊員司由兩局共同管理。1922年2月部令取消湘、贛兩省分管，4月恢復株萍鐵路局{53}。1926年，北伐軍入湘后，歸國民政府管轄。1929年8月，全國交通會議議決將株萍歸并于湘鄂路{54}。6月，經湘、贛兩省協商，株萍鐵路以省為界分段管理，分別設立鐵路局（贛省設局于安源）。1928年1月，全國交通會議決定將該路劃歸粵漢鐵路湘鄂段管理局管轄，株萍鐵路成為粵漢鐵路的一條支線，株萍鐵路管理局終結{55}。修建株萍鐵路時，湖南省加入公股724800元，股息撥作股份627754元，合計1352554元{56}。

在民營鐵路問題上，地方政府與交通部也屢有沖突{57}。1913年，蕪湖順泰成米商霍守華邀集90名股東，集資百萬元，成立“裕繁鐵礦股份有限公司”，呈請領得皖都督府第1號勘礦執照，開采繁昌桃沖鐵礦。1914年，南京第三區礦務監督署發給第22號采礦執照，于農商部注冊開辦。裕繁總公司設在上海廣東路36號，分公司設蕪湖洋街，桃沖設礦廠?？偣窘浝砘羰厝A，經理唐舜，分公司助理陳仲衡，礦長張琴典。該礦實際受到日本在華企業中日實業公司的控制{58}。

裕繁鐵礦公司成立后，為便于礦石外運，中日實業公司屢次向交通部申請修筑鐵路。交通部雖予以核準，但倪嗣沖卻以省議會反對及礦案交涉未果為由，請交通部予以注銷，嚴令繁昌縣知事不準該公司在未得許可證之前啟動鐵路鋪設工程。同時，倪嗣沖在給日本駐華公使林權助的函中稱，該公司經理霍守華“并無何等資力而空奪利權”，取消許可證也是為了“令中日實業公司不致蒙受任何損失”{59}。但日方不斷給倪嗣沖和交通部施壓，認為鐵道工程拖延使中日實業公司損失甚大。該公司甚至強硬地向交通部要求“將該項鐵道布設許可證不經安徽省省長之手而由貴部直接發給，則本社工程不但立可進行，即他方亦可少煩瑣之虞也”{60}。1917年6月，在日本的壓力下，倪嗣沖只得又函知交通部，請將執照發給轉交。交通部以此事事關重大，乃咨送國務院核示，并咨詢農商部礦案情形。農商部回復稱裕繁公司與中日實業公司所訂售鈔合同，并聘用日本技師，均已核準。交通部于是年8月發給建筑專用鐵路執照{61}。桃荻鐵路自繁昌縣荻港鎮龍巢江邊起，至桃沖山止，全長8.5公里。

從總的趨勢而言，因為缺少專管機構，又失去地方大員兼任鐵路督辦大臣的體制支撐，北洋時期地方修筑鐵路受到種種限制。受權力格局的影響，地方對鐵路的影響力趨于下降，中央集中管理體制不斷強化。中央鐵路管理權先后受到諸如北洋系、交通系、改組派等政治派系的控制，這無疑會削弱中央在統一鐵路上的權威和執行力。地方權力趨于下降則是與產業集權管理傾向、以強化中央財權為目標的分稅制財政體制有關。雖然地方屢有吁請修路，但因難以獲得地方社會力量的支持，且受財力限制，付之實踐的少之又少。

相對于晚清而言，民國時期鐵路管理制度化水平明顯提升，已形成了具有現代意義的鐵路產業行政管理機構。鐵路管理成為現代國家行政管理體系中的一部分。民初交通部業已在技術、人才、規劃、運營等各個方面形成與國家集中管理相匹配的控制力量。近代鐵路建設的地方主義特色，既體現為在鐵路籌建與管理中地方政府居于主體性地位，也包含地方政府對其行政區域內國有鐵路管理權力和鐵路收益的分割乃至侵占{62}。這種地方主義在清末商辦鐵路浪潮中達到高峰。民國時期，隨著鐵路管制體制的不斷健全，鐵路建設和管理的地方主義成份開始弱化。但也有一些省區鐵路獨立性比較強，東北、山西、廣東等地，鐵路建設與運營均以省界為范圍，地方政府擔當了主導者的角色。

不過，民初的交通部與清季的郵傳部同樣面臨著來自地方的對抗，只是這種對抗不再以地方政府為主體，逐漸以地方性的軍閥勢力為主。雖然軍閥勢力與地方政府往往存在著交叉，但是，軍閥與地方利益關系不大，穩定性更差。當時普遍的現象是，各地方軍閥把持路政，“所有局長、處長均由軍閥指派私人，資格若何，學識、經驗若何，每多不顧”，“各軍閥于自行派遣后僅咨部加給一委而已”{63}。隨著鐵路網初見雛形，鐵路在軍事上及財政上的重要性愈顯重要。地方軍閥均熱衷于爭奪鐵路線，它既是一項財政來源，又是運輸與配置軍隊的有力工具{64}，軍閥的介入使得地方主義的形態呈現得更為復雜。軍閥勢力的消長與其所占鐵路路線距離的長短密切相關，這也給民初建立統一集權的鐵路管理體制增加了難度。

正是由于地方權力的強大，交通部對鐵路管理權的掌控是有限度的，有的僅是名義上的。為了改變這種權力離散的格局，交通部希望首先在法規層面將交通行政權力集中統一，尤其要明確將人事權和財務管理權劃歸交通部所有。1925年善后會議期間，交通總長葉恭綽曾提出《交通行政統一案》。他繼續強調交通行政權集中于中央政府的必要性?！敖煌ㄐ姓畽?，悉隸于中央，故調度較靈，平時既少扦格之虞，有事亦無塞滯之患?！薄胺怯芍醒雸绦行姓耆y一權，不但交通事業從此破產，而凡所謂政治、文化、財政、經濟、軍事諸問題，亦必連帶而蒙其不利?！钡?，“近年政潮迭起，此項事業亦遂牽入漩渦，致此新機幾歸摧折。綜其受害之點：一為行政事權之不能統;一為交通款項之不能保持。”他在強調民初以來雖然建立中央專權的交通制度，但并不徹底，存在著諸多弊端?！皩τ诟骶诸I袖或掌司會計之員，由各省自行委派，交通資產，任意搜括，竭澤而漁，黠者或巧立名目，侵吞浮濫，雙方朦蔽，窮詰無從。本部既無過問之權，各省亦窮稽查之術。內外交敝，信用蕩然。外人輒執借款條約以相繩，力倡鐵路共管與停止國際轉報為要挾。”“交通為專門事業，與普通行政不同，故不論其所任職務之大小，必注重其有相當之學識與經驗，至層遞升擢，尤須衡其勞績與資格，從未有乘機俸進或無故斥黯者，益慎名器，即所以威人才?！薄案魇∮懈缮嬗萌酥畽?，于是不肖人員始有借勢鉆營之事，或以微末之職而招擢高級位置，或以阘茸之子而驟膺重要職權，甚至以獲咎被議之員亦復加以重用?！薄敖煌ㄈ藛T所以對于中央命令獨示服從者，蓋義務上應爾，非有所黨也。自近來政敵以排斥異已為慣伎，于是對于交通人員輒指為此乃某系之死黨也。”此件最終因種種原因，未向善后會議提出，更談不上兌現{65}。

葉恭綽的吁請雖無功而返，但已然折射出鐵路行業中央集權化管理的發展趨勢。地方雖然可以對鐵路進行不同程序的介入，卻缺乏管理上分權的制度基礎。中央對鐵路行使越來越全面的管理權，對于其他類型交通企業的行政權卻遠不如鐵路集權化程度高，地方政府對鐵路之外其他類型交通企業仍然擁有相當直接的管理權。南京國民政府時期各省的建設廳一般都掌有本地公路的管理權。公路管理權有下移趨勢，鐵路則越來越趨于集中。鐵路管理體制實行中央專管制度，與近代國人對鐵路的認知有密切關系。近代鐵路是與列強對華實施勢力范圍政策相伴而生，也是洋務運動時期工業化推進的產物，與其他早期工業部門并無本質性差異，但是，鐵路具有不同于其他類型交通企業的產業屬性和技術品性，在空間上突破行政區域的界限，并且具有更明顯的國防與外交意義，自然被視為政府權力系統的構成部分。在投資主體與管理體制上，鐵路也不同于一般意義的洋務企業，在其初始時期就形成了政企不分的企業組織制度，或多或少地具有行政機關的特性。鐵路與其他交通工具相比，空間上的排他性更為突出，其擁有大量土地，擁有相對獨立的警察系統，并建立了較為系統的教育、醫療體系{66}，它需要在企業運營功能之外，還附帶擁有對鐵路沿線區域和站點周圍的部分行政管理和社會服務功能。這種附帶性的行政性權力，與地方政府的行政管轄權存在著沖突，需要中央政府賦予其清晰的獨立行政權力。因而有學者認為，一般國營交通事業機構，因行政上之便利，與技術上之需要，往往賦予公法上之行政權力，代表國家為一部分之意志。{67} 這可以為近代以來地方政府鐵路管理機構缺失提供國家治權意義上的解釋。

注釋：

① 謝彬：《中國鐵道史》（上），知識產權出版社2015年版，第137頁。

② 辛亥革命武昌起義紀念館、政協湖北省委員會編：《湖北軍政府文獻資料匯編》，武漢大學出版社1986年版，第705—706頁。

③ 《京漢火車已通》，《申報》1912年3月17日。

④ 《湘省實業之進行》，《申報》1912年3月12日。

⑤ 《湖南實業司次長違法種種》，《申報》1912年3月29日。

⑥⑨ 賀星雨：《交通司宣布路政統一理由書》，《湖南交通報》1912年第1期。

⑦ 《長沙要聞錄》，《申報》1912年3月28日。

⑧ 《湘路近事種種》《申報》1912年4月2日。

⑩ 《官商合辦新贛路》，《申報》1912年6月7日。

{11} 《南潯鐵路解決矣》，《申報》1912年6月11日。

{12} 湖南省地志編纂委員會：《湖南通鑒》（上），湖南人民出版社2007年版，第413頁。

{13} 陜西交通司次長為劉寶濂。于瀟：《社會變革中的教育應對——民國時期全國教育會議研究》，浙江大學出版社2015年版，第204頁。

{14} 《閩軍政府職員一覽表》，《申報》1912年2月27日。福建交通司長為黃乃棠。

{15} 《治粵政見書》（1911年12月5日），參見段云章、倪俊明主編：《陳炯明集》（上卷），中山大學出版社2007年版，第38頁。

{16} 《贛軍政府改定官制》，《申報》1912年2月12日。江西交通司為蔡公時，也有材料稱“胡澤、曾貞為交通司司長”。張境淵：《李烈鈞先生傳略》，《武寧文史資料》第1輯，中國人民政治協商會議武寧縣委員會文史資料研究委員會1985內部刊行，第18頁?！独盍意x自傳》，載中國史學會主編：《中國近代史資料叢刊·辛亥革命 6》，上海人民出版社1957年版，第391頁。還有資料稱是趙世瑄，參見楊仲子：《回憶義父李烈鈞》，載中國人民政治協商會議江西省委員會文史資料研究委員會編：《江西文史資料選輯》總第18輯，中國人民政治協商會議江西省委員會文史資料研究委員會1985內部刊行，第14頁。宣統二年（1910年）九月二日，內閣奉上諭：趙世瑄著賞給工科進士。其著有《實用曲線測設法》（中華工程師會1915年版）、《道路工學》（南洋圖書局1913年版）。

{17} 廣西政協文史資料研究委員會編：《辛亥革命在廣西》（下），廣西人民出版社1962年版，第111頁。

{18}? 謝本書：《蔡鍔傳》，天津人民出版社1983年版，第36—37頁。

{19} 《實業部通電各省都督設立實業司文》，《臨時政府公報》第11號，1912年2月9日。

{20} 《各省協商交通行政》，《申報》1912年6月7日。

{21}{27}{31} 關賡麟：《中國鐵路史講義》，交通大學1920年刊行，第53—54、53—54、53—54頁。

{22} 當時參加呈請的省份有13個，派代表入京的有10省。湖南：仇毅、吳紀猷;廣東：李紀堂、李建貞;江西：劉和理、黃懋鑫;山西：馬駿;山東：張南;江蘇：楊廷棟;湖北：熊晉槐、于自明;福建：鄭禮明;浙江：王文蔚;云南：席聘臣。尚有四川、廣西、陜西三省復電贊成，“惟所派之員刻未到京”?！陡魇f商交通行政》，《申報》1912年6月7日。

{23}{25}{38}{39} 交通部、鐵道部交通史編纂委員會編：《交通史·總務編》第1冊，交通部總務司1936年刊行，第46、46、47—49、47—49頁。

{24} 《交通輔助機關進行之初步》，《申報》1912年6月5日。

{26} 交通部參事廳：《交通部呈文類編》第1冊，交通部參事廳1918年刊行，第1頁。同時參見《交通部之改組》，《順天時報》1912年4月28日;《交通部與交通司爭取之現象》，《順天時報》1912年6月30日。

{28}{29} 李強選編：《北洋時期國會會議記錄匯編》第8冊，國家圖書館出版社2011年版，第163、48—50頁。

{30} 湖南光復，仇毅曾任交通司次長。他對交通業比較熱心。1913年曾參與開辦中華汽船公司（譚仲池主編：《長沙通史》〈近代卷〉，湖南教育出版社2013年版，第876頁）。此外，還曾擔任湖南電報局局長（周秋光編：《熊希齡集》第4卷，湖南人民出版社2008年版，第335頁）。在仇毅之前，交通司長為龍璋和龍紱瑞。

{32} 《裁撤各省交通司手續》，《申報》1912年8月12日。

{33} 《鄂省交通內務二司之近狀》，《申報》1912年5月9日。

{34} 《民國經世文編》，近代中國史料叢刊一編，臺北文海出版社1976年版，第2043頁。

{35} 《鄂交通司之罪狀》，《申報》1912年6月2日。

{36} 《湖北政海潮》，《申報》1912年8月17日。

{37} 《江西近政匯聞》，《申報》1912年8月19日。

{40} 中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯“政治一”，江蘇古籍出版社1991年版，第115—116頁。《劃一現行各省地方行政官廳組織令》，《政府公報》1913年1月9日。

{41} （l）農業改良;（2）農事試驗場;（3）蠶絲業改良和檢查;（4）地方水利和耕地整理;（五）天災、蟲害的預防和善后;（六）農會;（七）農業講習;（8）農林牧漁各種團體;（9）畜牧改良;（10）種畜檢查、獸醫;（11）公私林的監督、保護和獎勵;（12）苗圃、林業試驗;（13）狩獵監察;（14）水產試驗和講習;（15）水產業監理、保護、獎勵;（16）勸業會;（17）經營工業;（18）度量衡的檢查和推行;（19）模范工場;（20）工業補助;（21）工業試驗所;（22）工業調查;（23）工廠監督和檢查;（24）工人教育和保護;（25）輸出品的獎勵;（26）商品陳列;（27）保險業和其它商業監督;（28）工商業團體;（29）礦區調查;（30）礦業監督;（31）礦夫保護;（32）礦稅稽核;（33）地方自辦和民辦的電氣營業。錢實甫：《北洋政府時期的政治制度》，中華書局1984年版，第236頁。

{42} 內務司設內務司長一名，以民政長的名義處理本司事務，并受民政長的指揮。主要負責“選舉、公共團體、救災、慈善、戶籍、醫藥、地方交通等所有事關公共利益”的工作。錢端升等：《民國政制史》，上海世紀出版集團2008年版，第354頁。

{43} 《地方官制理由草案》，《大公報》1912年7月13日。

{44} 參見錢實甫：《北洋政府時期的政治制度》，中華書局1984年版，第199頁。

{45} 《交通部訂定各路管理局編制專章》，《申報》1916年10月28日。

{46}{47} 云南省檔案館編：《云南省檔案館指南》，中國檔案出版社1997年版，第169、47頁。

{48}{49}{51} 嚴泉：《歷史變遷的制度透視》，新星出版社2014版，第79、80—81、81頁。

{50} 李達嘉：《民國初年的聯省自治運動》，臺北弘文館出版社1986年版，第204頁。

{52}{56} 張后銓：《漢冶萍公司史》，社會科學文獻出版社2014年版，第255、157頁。

{53} 交通部、鐵道部交通史編纂委員會：《交通史·路政編》第10冊，交通部總務司1936年刊行，第3417頁。

{54} 張心澄：《中國現代交通史》，良友圖書印刷公司1931年版，第122—123頁。

{55} 傅金土主編：《江西省鐵路志》，中共中央黨校出版社1994年版，第341頁。

{57} 宓汝成：《中國近代鐵路發展史上民間創業活動》，《中國經濟史研究》1994年第1期。

{58} 馬陵合：《民國時期安徽裕繁公司與日本的債務糾紛》，《安徽史學》2010年第5期。

{59}{60} 參見馬鞍山地方志辦公室編：《馬鞍山市志資料》第2輯，1984年內部刊行，第73、75—76頁。

{61} 《申報》1916年11月2日。

{62} 胡春惠：《民初的地方主義與聯省自治》，中國社會科學出版社2001年版;鄧正兵：《廣東地方實力派和地方主義研究（1927—1936）》，武漢出版社2001年版。

{63} 蘇全有、王麗霞：《民初交通部與交通發展》，線裝書局2011年版，第28頁。

{64} Ralph William Huenemann，The Dragon and the Iron Horse：The Economics of Railroads in China，1876-1937，Harvard University Press，1984，p.262;齊錫生：《中國的軍閥政治（1916—1928）》，楊云若、蕭延中譯，中國人民大學出版社1991年版，第106頁。

{65} 中國第二歷史檔案館：《善后會議》，檔案出版社1985年版，第320—327頁。

{66} 參見張毅、易紫：《中國鐵路教育的誕生和發展（1871—1949）》，西南交通大學出版社1996年版;黃華平：《近代中國鐵路衛生史研究（1876—1949）》，合肥工業大學出版社2016年版。

{67} 劉承漢：《陸空運輸法概要》，臺北三民書局1978年版，第242頁。

作者簡介：馬陵合，安徽師范大學經濟管理學院教授、博士生導師，安徽蕪湖，241002。

（責任編輯? 張衛東）