區域協作背景下飛地治理立法研究

高軒 張洪榮

摘要：飛地經濟作為我國近年來經濟發展的新興產物，是創新區域合作模式、促進區域協調發展的重要舉措。由于沒有先例可循，如何突破行政區域界限，打造成熟飛地治理樣板，優化飛地法治環境，成為目前促進飛地經濟健康發展的重大障礙。改革應當依法展開和進行，立法則應當主動適應改革的需要。我國應當進一步釋放地方立法權限，通過加強省級人大及其常委會的立法工作，為飛地經濟發展提供法制保障，讓飛地經濟在法治的軌道上運行，推進飛地經濟高質量發展。

關鍵詞：深汕特別合作區;飛地經濟;地方立法權;飛地立法

中圖分類號：D921? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-854X（2020）03-0116-06

一、問題的提出

為了方便統治與管理，將獨立的主權國家劃分為若干行政區域，是世界各國的普遍做法。我國自秦朝建立郡縣制起，以后的歷朝歷代都沿用了類似于郡縣制的行政區劃制度，并在此基礎上不斷發展。新中國成立后我國也建立了行政區劃制度，并一直延續至今。在經濟與信息欠發達的計劃經濟年代，剛性地要求以行政區域為單位發展行政區域經濟，由地方政府對經濟活動進行管理，“建立畫地為牢的內部流通王國”①，對于維持社會穩定具有一定的積極意義。然而，人為切割市場與社會主義市場經濟發展理念相悖，不但容易造成地方本位主義盛行，加劇行政區之間的矛盾，而且會拉大區域之間的經濟差距，影響經濟社會和諧發展。

中國特色社會主義進入新時代，我國經濟已由高速增長向高質量發展轉變，區域發展不平衡問題日益成為制約我國經濟高質量發展的突出短板。“區域問題直接影響一國經濟發展、社會穩定、可持續發展和整體競爭力，世界各國對區域戰略和區域政策都給予高度重視。”② 如何攻克區域協調發展難題，已然成為黨和國家正在關注并迫切需要解決的突出問題。近年來，我國部分地區打破行政區劃限制，創新跨區域合作模式，發展以一方讓渡經濟事務管理權和雙方共同分享合作收益為特征的“飛地經濟”③，取得了積極成效。其中，以廣東、江蘇為典型代表。兩省在試驗飛地經濟合作，促進區域協調發展方面取得了顯著成績，建立了不少成功的飛地經濟樣板，如廣東深汕特別合作區、廣東順德清遠（英德）工業園、江蘇蘇南與蘇北共建的產業園區，等等。

一直以來，黨和國家高度重視飛地經濟發展，并給予了大力支持，鼓勵地方大膽創新。2017年5月，國家發改委等八部委聯合發布《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》，旨在掃清障礙，促進飛地經濟良性發展、規范運作;2019年2月，中共中央、國務院聯合印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，明確指出：“深化區域合作，有序發展‘飛地經濟”;2019年8月9日，中共中央、國務院又聯合發布《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》，提出：“創新完善、探索推廣深汕特別合作區管理體制機制”。在一系列積極政策的鼓舞下，全國各地正在涌現出愈來愈多的飛地經濟實踐，并漸成規模。

然而，飛地經濟在推動區域協調發展的同時，也帶來了一系列治理難題。飛地經濟在我國屬于新時代經濟發展的新興產物，普遍缺乏完善的配套制度。如何有效治理經濟飛地④，成為推動飛地經濟良性運作的必然命題。立法是國家治理最重要的手段之一。可是，非接壤式的跨行政區域協同發展在我國主要表現為經濟合作或扶貧協作，針對經濟飛地的專項立法幾乎空白，實踐中也沒有可借鑒的經驗，大部分經濟飛地或是由政府出臺規范性文件調整，或是由政府間達成行政協議加以規范，但這些方式已經無法滿足飛地經濟發展的需要。本文選取深汕特別合作區為研究對象，從立法學視角，深入分析當前我國“飛地立法”中遇到的困境，并試圖提出具有針對性的建議，為飛地治理尋找出路，推動我國飛地經濟高質量發展。

二、飛地立法的必要性分析

飛地經濟在我國已成事實，并且發展勢頭良好，我們不能因為其突破當前的體制機制則以教條主義的觀念磨滅其存在的合理性，應該主動推動飛地立法建設，保障其發展有法可依，在法治軌道上運行。

（一）彌補中央立法不足

我國是單一制國家，維護法制統一是立法體制必須始終堅持的原則。然而，我國又疆域遼闊，人口眾多，各地政治、經濟、文化、社會、生態等方面發展極不平衡，如果法律“一切都由中央制定、頒布，并且定得很死，全國一刀切，那就很難適應千差萬別的具體情況，不是掛一漏萬，就是主觀主義，實踐證明不行。”⑤ 而且無論中央立法多么完備，也無論其考慮得如何周全，“中央立法要想做到全面妥善回應各個地方的不同需求，幾近神話。”⑥ 中央立法主要是解決涉及國家整體利益或者關乎公民基本權利的全局性、根本性和整體性等問題，地方立法則是反映本地方的特殊性，解決涉及本地方公共事務管理與服務或者關系本行政區域內群體利益的問題。“中央和地方立法權力的配置實際上是在法制統一的原則下分工合作。”⑦ 對于不關乎原則性的問題，交給地方在不抵觸上位法的前提下根據自身實際立法調整，不僅能夠充分調動地方的主動性和積極性，解決地方突出的而中央沒有解決或者不宜解決的問題，為中央立法積累經驗;而且通過創新立法體制與立法機制，以其較強的針對性與可操作性突破阻礙先進生產力發展的障礙，可以促進地方發展。

飛地經濟是區域經濟理論與實踐的創新，目前仍處于試驗階段，尚未在全國普遍推廣，由經濟問題引發的社會、生態等一系列問題屬于地方可以通過立法予以規范和解決的，暫時不宜由中央統一立法調整。況且，各地發展飛地經濟并非采取統一的模式，如果由中央統一立法調整，不但在實踐上難以操作，而且可能因為中央統一立法而遏制地方創新，僵化飛地經濟發展，最終不利于區域發展。由于地方立法機關擁有立法權，在不觸犯《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第8條規定的法律保留事項外，可以適時立法，彌補中央立法不足，推動飛地治理法治化。

（二）推動飛地法治進步

第一，從效力上看，制定政府規章屬于立法活動，政府規章效力高于行政規范性文件。政府規章可以和國務院部門規章不一致，但行政規范性文件內容不得與規章相抵觸;第二，從內容上看，《立法法》第82條第2款規定地方政府規章的內容既包括為執行法律法規需要而制定的執行性規范，也包括為加強地方事務管理而制定的創設性規范;行政規范性文件則僅可對法律、法規、規章規定的內容進行細化補充;第三，從權限上看，政府規章的權限更廣。比如，《中華人民共和國行政處罰法》規定規章具有警告、一定數額罰款的設定權，還規定行政機關可以通過規章委托符合法定條件的組織實施行政處罰，但行政規范性文件沒有這些權限。由此可見，行政規范性文件的功能明顯不如立法性文件強。

（二）“飛入地”立法缺乏現實合理性

根據立法慣例，經濟飛地位于“飛入地”的行政區域內，由“飛入地”進行屬地立法符合當前的立法規定，但缺乏合理性。經濟飛地是“飛入地”政府與“飛出地”政府雙方合作的結果，同時“飛出地”政府往往扮演著更重要的角色。以深汕特別合作區為例，在行政級別上，汕尾與深圳都屬于“設區的市”，擁有地方立法權，在合作的內容方面，汕尾除提供土地外，其余管理權力一概由深圳統籌。合作區內的治安管理、環境保護、稅收收支、社會保障等都由深圳統籌、支配，并向深圳看齊，在許多方面都突破了現有的體制機制，如果由汕尾立法調整，而執法主體卻是深圳，則意味著深圳要按照汕尾制定的規則對合作區進行管理，那么合作區難免會因事權與立法權不匹配而秩序混亂，發展緩慢，舉步維艱。與此同時，不可忽視的是，受計劃經濟體制的影響，地方本位主義至今尚未完全消除。當涉及具體利益時，不排除在溝通實效的情況下，“飛入地”出于地方保護主義的目的，以立法方式設置壁壘，阻礙經濟飛地發展的可能性。這樣，區域協作發展將會成為一句空話。

（三）“飛出地”立法違背立法學基本原理

合作區管理機構立法不存在現實可能性，“飛入地”立法則存在嚴重瑕疵，那么能否由“飛出地”立法調整呢？“飛出地”全面主導經濟飛地，實際管轄著經濟飛地，由其立法符合情理，具有積極意義，不僅有利于經濟飛地在適用法律上與“飛出地”銜接，方便“飛出地”的管理，還有利于經濟飛地獲得符合其發展需要的法制保障。然而，根據憲法學與立法學的基本原理，一個地方的地方性法規與政府規章僅能在該地方性法規與政府規章制定機關所轄行政區域范圍內適用。簡言之，立法要與行政區劃相銜接。由“飛出地”立法調整屬于“飛入地”行政區域內的經濟飛地，違背屬地立法原則，構成對“飛入地”立法權的侵犯。而且，“飛出地”跨界托管經濟飛地，法律地位不明晰，對經濟飛地的管理期限尚待明確，隨時可能會因為上級黨政機關的一項決策而喪失對經濟飛地的管理權。立法的基本原則要求保持法律規范的穩定性與連續性，如果立法朝令夕改，法律規范就無法發揮社會關系調整器的功能，使人們無所適從。因此，由“飛出地”立法規范經濟飛地并非最佳選項。

總而言之，合作區管理機構沒有立法權，“飛入地”與“飛出地”的立法機關雖然都擁有憲法和立法法授予的立法權，但因為經濟飛地的特殊性，由“飛入地”或者“飛出地”的立法機關立法都存在問題。可以說，飛地立法遇到的障礙是超乎想象的，可是如果因為飛地立法困難重重而擱置不理、久拖不決，勢必會影響經濟飛地的可持續發展。經過幾十年的艱苦探索，在如何確定立法內容、規范立法程序上，我國已經形成了較為完善的理論基礎與實踐經驗。因此，立什么法、如何立法不是解決飛地立法問題的關鍵，找出適格立法主體，即確立飛地立法權的歸屬，才是飛地立法的核心與前提。

四、飛地立法的法治化路徑

飛地經濟的出現與發展，引起了學界的廣泛關注。完成體制機制調整后的“深汕模式”，更是吸引了國內不少學者積極建言獻策，從多角度為“飛地立法”尋找出路。有學者提出通過調整行政區劃，使“飛出地”名正言順地以立法規范經濟飛地發展，如知名經濟學家金心異提出將深汕特別合作區“直接在行政區劃上調整為深圳市轄區”。我們認為，拋開行政區劃調整的可操作性分析，從地區利益出發，調整行政區劃，對于深汕特別合作區而言具有一定的可能性和可行性，這將會推動深圳更加積極地開發建設深汕特別合作區。可是，站在全國整體的角度，從長遠考慮，這是不現實的。我國未來將會出現更多的經濟飛地，如果每出現一塊經濟飛地就調整行政區劃，那么不僅會造成我國行政區劃混亂，影響中央統籌管理，還會造成地方管理秩序紊亂。“由于行政區劃所具有的穩定性特征，促進區域經濟合作不可能較為頻繁地調整行政區劃。”⑨ 除此之外，當飛地經濟出現在跨省區合作上時，出于利益衡量，以“割地”的方式參與合作，將會嚴重挫傷經濟飛地原隸屬的上級地方國家機關的積極性。長期以往，本是解決區域發展不平衡不充分問題的“靈丹”將變成“劣藥”，相對欠發達的一方不愿意以飛地經濟模式加強合作，飛地經濟也即曇花一現。

還有學者提出設立新的經濟特區。經濟特區不僅擁有由全國人大及常委會授權制定經濟特區法規的立法權，還擁有作為“設區的市”制定地方性法規的立法權，這就為經濟特區靈活運用立法權促進經濟社會發展提供了較大的空間。從理論上講，倘若“飛入地”能夠成為經濟特區，將會為區域發展帶來一系列紅利。然而，回歸現實，與調整行政區劃一樣，改經濟飛地為經濟特區具有巨大的操作難度。主要理由如下：一是國家對于設立經濟特區是十分慎重的。經濟特區既是對外開放的重要窗口，也是我國體制改革的試驗區，在體制機制上與我國其他行政區域明顯不同。作為試驗區，經濟特區擁有“試錯權”，當試驗失敗時，由于試驗范圍狹小，不至于對全國整體利益造成沖擊。這是改革開放四十多年，我國僅設置了七個經濟特區的重要原因。如果允許城市之間以飛地經濟合作之名設置經濟特區，那么未來的中國將會出現“村村點火，鎮鎮冒煙”的尷尬局面，經濟特區也就不再具有試驗性與特殊性了;二是假如允許將經濟飛地設置為經濟特區，從邏輯與成本上分析，由經濟飛地所在行政區域的地方國家機關直接向中央申請設置經濟特區更為便捷，何必如此周折;三是“飛出地”向經濟飛地投入大量的人力物力財力后，當經濟飛地發展至一定規模時，將經濟飛地設置為經濟特區，合作成果最終歸經濟飛地獨自享有。那么，這必將嚴重挫傷“飛出地”帶動經濟飛地及其周邊地區發展的積極性。因此，就全國整體而言，以期將經濟飛地調整為經濟特區，通過重疊性立法權釋放法治紅利的想法也是不現實的。

深汕特別合作區絕非是我國飛地經濟實踐的終點，恰恰相反，它是創新我國飛地經濟模式的新起點。2018年12月，廣（州）清（遠）特別合作區工作組正式進駐英德，提出借鑒深汕特別合作區經驗打造全省新型區域合作示范區。2019年11月20日，廣東《河源日報》刊發的一則信息稱，河源市正在重點謀劃“深（圳）河（源）特別合作區”。發展飛地經濟是不可阻擋的趨勢，如何有效治理經濟飛地，成為進一步推動飛地經濟高質量發展的關鍵。“在現代國家的治理體系中，法律治理是最為重要的一種方式，任何政策、協議最終都要通過法律規范的形式予以落實和保障”⑩，立法則是法律治理的前提和基礎。為此，應突破視角限制，進一步釋放省級人大及其常委會的立法權能，為飛地立法提供具有可執行性的立法發展路徑。

（一）加強省級人大及其常委會的立法工作

進一步釋放地方立法權能，加強省級人大及其常委會的立法工作，是解決飛地立法困境的最佳選擇，也是當前實現飛地立法最為行之有效的路徑。在飛地立法問題上，由省級人大及其常委會立法，其優勢是其他地方立法機關無法比擬的。

從橫向上看，省級人大及其常委會是地方最高立法機關，與省級政府相比，其優越性表現在三個方面：一是擁有更廣泛的立法權限。我國現行《立法法》規定省級人大及其常委會擁有法律保留外的立法權限，可以進行“執行性立法、自主性立法、先行立法與授權立法”{11}，而省級政府僅可進行執行性立法與補充性立法。雖然《立法法》第82條第5款規定在制定地方性法規條件尚未成熟時，基于行政管理的迫切需要，可以制定地方性政府規章。但該款規定不但有兩年的時效限制，而且在缺乏上位法依據時，地方政府規章不具有減損權利或者增設義務的設定權;二是擁有自主性立法空間。《立法法》第73條規定省級人大及其常委會可以針對地方性事務進行自主性立法，而省級政府“沒有‘地方性事務立法的權限”{12}。自主性立法是省級人大及其常委會的重要立法權限，“在性質上屬于創制性立法，可以設定新的權利義務規范”{13}，能夠滿足經濟飛地改革創新的需要;三是具有更嚴格的立法程序。地方性法規一般實行三審交付表決制，而政府規章的通過與否則以政府常務會議或者全體會議的方式討論決定，前者的立法程序顯然更加嚴格、規范。由省級政府立法規范經濟飛地發展，因為不用提交省級人大或省級人大常委會表決，故而程序更為簡便，被通過的可能性更高。但這也正是它的不足之處，其民主性、程序性遠不如地方性法規強，導致制定的規章很可能與上位法相抵觸。

從縱向上看，省級人大及其常委會制定的地方性法規與設區的市人大及其常委會制定的地方性法規相比，其優越性在于立法范圍上更廣，《立法法》規定設區的市人大及其常委會僅可對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，而省級人大及其常委會的立法范圍則沒有如此限制。當前，飛地經濟主要是在省級行政區域內進行的，省級人大及其常委會是“飛入地”與“飛出地”立法機關共同的上級機關，由其立法，發揮全局規劃、統籌兼顧的作用，既可以全面照顧經濟飛地的立法需求，又能夠恰當地平衡“飛入地”與“飛出地”的利益，推動區域發展取得“1+1>2”的成效。

（二）實行省級人大及其常委會跨區域立法協作

隨著我國改革開放的深入推進，橫向經濟聯系日益密切，區域經濟合作已經突破了傳統行政區劃的限制。考慮到存在跨省級行政區域合作發展飛地經濟的現實可能性，未來中央還可以進一步釋放地方立法權，允許省級人大及其常委會跨區域立法協作，推進飛地經濟健康發展。由于受立法體制限制，“地方立法主體仍然是單一的制定主體，只有縱向的被批準和備案關系，沒有橫向的地方立法聯合、協議和合作關系，這似乎已經不符合現實的需要。”{14} 區域經濟合作并不僅僅指向經濟問題，往往會衍生諸如社會保障、環境保護、社會治理等一系列問題，以行政區劃為單位進行立法，“會因各行政區劃對同一事項立法的不一致而導致市場分割、地方保護、跨區域性公共物品供給不足和公共事務治理失靈等諸多問題。”{15} 區域立法協作為合作方提供溝通協商的平臺，能夠有效解決因行政區劃限制造成的橫向立法沖突問題。由相關的省級人大及其常委會定期或不定期地召開立法協作會議，加強對話，具體的立法工作交由某一省級人大或其常委會負責，或由共同成立的立法機構承擔。這樣，既能夠避免政府為了加強區域經濟合作而忽略整體利益，也能夠充分發揚民主，讓立法結果為合作各方所接受，增強地方積極性。事實上，關于釋放地方立法權，加強區域立法協作的研究，多年來備受學界的關注，并漸成體系。在實踐中，中央一直不愿意放權，最重要的原因是維護國家法制統一。我們認為，中央無需對釋放立法權過度緊張。首先，省級人大及其常委會不僅具有這種立法能力，并且作為地方最高一級立法機關具有強烈維護國家法制統一的意識，以及出于地方發展需要加強區域合作的愿望。其次，國家可以從程序上加強對省級人大及其常委會跨區域立法協作的管控，包括事前預防與事后救濟。前者如落實聽證程序、向社會公開征求立法意見、立法須經中央審批方可生效等，后者如細化備案審查制度、完善立法撤銷制度等。立法應該主動適應改革的需要，國家應當借飛地經濟發展契機，以試點的方式由省級人大及其常委會開展區域立法協作，為飛地經濟發展提供法制保障，讓飛地經濟在法治軌道上有序運作。

注釋：

① 劉君德、舒慶：《論行政區劃、行政管理體制與區域經濟發展戰略》，《經濟地理》1993年第1期。

② 鄭新鈺、葉中華：《縱橫聯動 下好區域協調發展“一盤棋”》，《中國城市報》2019年3月11日。

③ 飛地經濟，指兩個沒有行政隸屬關系、經濟發展存在落差的地方政府，基于經濟發展需要，雙方突破行政體制機制限制，通過采取跨行政區域的行政管理和經濟開發戰略，最終實現雙方優勢互補、利益共享的區域經濟合作模式。飛地經濟按照管理方式的不同，可劃分為共管模式、托管模式、園中園模式、項目合作與交流模式等四種類型。參見齊曉冰、顧頡：《“特區”與“老區”的飛地姻緣——從深汕特別合作區探索飛地經濟新模式》，《中國市場》2018年第24期。

④ 經濟飛地，飛地最初是一個人文地理概念，意指位于其他國家境內而與本國不相毗鄰的領土，或在某國境內隸屬于某一行政區卻不與該區毗連的土地。這些飛地具有濃厚的政治色彩，無論是地理上還是行政區劃上，它都與管轄權緊密聯系在一起。伴隨著工業化的擴張與區域經濟一體化的深入發展，近年來國內出現一種為回避管轄權爭議，以經濟合作為目的，呈現經濟形態的新型飛地——“經濟飛地”。

⑤ 中共中央文獻編輯委員會：《彭真文選》，人民出版社1991年版，第387頁。

⑥ 余凌云：《地方立法能力的適度釋放——兼論“行政三法”的相關修改》，《清華法學》2019年第2期。

⑦ 劉平：《立法原理、程序與技術》，學林出版社2017年版，第104頁。

⑧ 行政規范性文件，是指除立法性文件（即憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、國務院部門規章和地方政府規章）外，由各級行政機關或者法律、法規授權管理公共事務的組織根據法定權限和法定程序制定的，具有普遍約束力，并且能夠反復適用的非立法性文件。

⑨ 麻寶斌、杜平：《區域經濟合作中飛地經濟治理研究》，《天津行政學院學報》2014年第2期。

⑩{15} 參見王崟屾：《地方立法權之研究——基于縱向分權所進行的解讀》，浙江工商大學出版社2014年版，第108—115、130頁。

{11} 鄭春燕、田夢海：《立法前沿》第1輯，浙江大學出版社2017年版，第126頁。

{12}{14} 崔卓蘭等：《地方立法實證研究》，知識產權出版社2007年版，第10、493頁。

{13} 葉一舟：《粵港澳大灣區協同立法機制建設芻議》，《地方立法研究》2018年第4期。

作者簡介：高軒，暨南大學法學院/知識產權學院教授，廣東廣州，510632;張洪榮，暨南大學法學院/知識產權學院，廣東廣州，510632。

（責任編輯? 李? 濤）