后脫貧時代金融扶貧模式的轉型探索
——以河北阜平縣為例

郭小卉，馮艷博

（河北大學 經濟學院，河北 保定 071002）

一、引言

培育和發展產業是脫貧攻堅的關鍵舉措，也是鄉村振興的重要抓手。而產業的發展和興旺離不開金融的支持，產業扶貧與金融扶貧結合起來才能更好地發揮作用。但我國現行的金融扶貧手段可持續性普遍不足，在一定程度上制約了產業的發展。在金融反貧困的可持續性上，還有待更深入地進行理論探討和實踐檢驗。

貧困人口、低收入階層和小微企業等弱勢群體收入水平低且波動性強，風險較大且風險識別成本較高。因此，將金融資源投入弱勢群體會面臨成本高、風險大和回報率低的客觀局面，導致金融機構普遍缺乏動力去提供金融服務。如圖1 所示，在一般金融市場上，金融服務供求相互作用之后會達到均衡狀態（對應均衡價格P0）。而在弱勢群體的金融市場上，基于成本收益的考量，金融機構為弱勢群體提供金融服務的價格P1必然高于均衡價格P0，低于P1，金融機構虧損，則不再提供金融服務，或者說金融機構高度的社會責任感支撐其繼續扶貧，但持續性較差。弱勢群體的可負擔價格P2 遠遠小于均衡價格P0，高出P2，弱勢群體則無力承擔（對深度貧困人口而言，可能P2=0）。P1 大于P2，意味著弱勢群體金融服務的供求是失衡的。以可負擔價格P2 來看，金融服務需求遠遠大于供給，大部分弱勢群體的有效金融需求無法得到滿足。

圖1 弱勢群體金融服務的供給和需求

在此局面下，增加弱勢群體金融服務供給的途徑有兩條。一是不增加弱勢群體的負擔，由政府提供優惠政策，包括財政貼息、保費補貼、擔保或風險補償基金等措施來補貼價格P1 或價差（P1-P2），通過政府補貼來激勵金融機構增加金融供給，達到供求平衡。該模式由政府主導、以財政貼息撬動金融資源支持產業發展為主要特征，稱之為“金融扶貧”。二是通過金融創新降低運營成本來增加弱勢群體金融服務的供給，即數字普惠金融模式。數字普惠金融借助于大數據、云計算、智能終端和移動互聯網等數字技術來拓展普惠金融，可以有效降低金融服務成本，通過供給側降成本來彌補供求缺口，實現可持續的普惠金融發展。

近年來，在精準扶貧實踐中涌現出多種金融扶貧模式，總體特征為政府主導、以發展產業為目的、以建立風險補償金和財政貼息為條件，引導銀行向貧困戶發放扶貧小額信貸，同時建立配套的金融服務體系和風險防范體系，解決金融機構扶貧動力不足的問題。不同的金融扶貧模式在細節上略有差異。如在貸款損失分擔上，普惠金融蘭考模式由政府、銀行、保險、擔保“分段分擔”貸款損失，以政府承擔主要損失為主，不良貸款率不同，對應的分擔比例不同[1-2]。金融扶貧盧氏模式中，政府、銀行、擔保和再擔保之間依據貸款對象（貧困戶和農業經營主體）來制定貸款損失分擔比例[3-4]。隆化“政銀企戶保”模式由政、銀、保按1∶1∶8 比例并設置風險上限的方式分擔貸款損失[5]。風險共擔是以損失分擔的形式將銀行的貸款損失控制在可承受范圍之內，解決金融機構扶貧動力不足的問題，以政府扶貧資金撬動銀行資金，為產業的發展和興旺提供支持。

風險共擔通過機制設計來降低銀行貸款風險，保險則以市場方式轉移農業產業風險。如山東萊西市以“保險+期貨”模式來轉移農業產業風險，完善農產品價格形成機制，引導銀行為農戶提供貸款[6]。蘭考模式以政府提供保費補貼的方式構筑了以農業保險為核心，民生保險、產業保險、貸款保證保險為補充的農業保險體系，為農業產業風險兜底[1]。

學者們在肯定金融扶貧顯著成效的同時，指出金融扶貧在實踐中面臨的主要問題：一是脫貧攻堅時期金融扶貧得到了上級財政的鼎力支持，但僅靠縣級政府財力無法維持其可持續性[5]；二是產業發展的可持續性和波動性有待市場檢驗[3]；三是農戶金融知識欠缺、金融素養不高，農村信用體系和金融生態的改善需要時間[1,7-8]。

上述文獻側重于金融扶貧成功經驗和存在問題的定性分析，缺少以翔實的數據對扶貧小額信貸具體成效的詳細評估和貸款風險的充分揭示。本文以阜平縣為例，在數據分析的基礎上，以更加客觀的態度從扶貧成效和可持續發展方面去評估金融扶貧模式，并總結了阜平模式從金融扶貧向普惠金融轉變的經驗，期望能夠促進后脫貧時代貧困地區的金融扶貧轉型，為穩定脫貧與鄉村振興提供持續的金融支持。

二、阜平縣金融扶貧模式簡介

阜平縣地處河北省西部深山區，屬于國家級貧困縣、燕山—太行山特困片區縣和河北省深度貧困縣。截至2014年年底阜平縣人口23萬人左右，山場面積占比87%，人均耕地不到一畝，產業基礎薄弱。2014 年底阜平縣建檔立卡貧困人口10.81 萬人，貧困發生率54.4%，貧困人口較多，貧困程度較深。2014 年以來，阜平縣以被評為金融扶貧示范縣和普惠金融示范縣為契機，以金融扶貧為主要抓手，以農業保險為突破口，以發展產業和提高農民收入為核心，推進阜平縣的農業產業發展和貧困人口的脫貧致富，并逐漸形成了比較成熟的金融扶貧模式。

（一）政府與保險公司“聯辦共保”保險模式

第一，金融扶貧、保險先行，積極推進農業保險的全覆蓋，為農業生產兜底。截至2018 年年底，阜平縣農業保險主要包括政策性保險、商業保險和農戶平安綜合保險三個品類（見表1），基本實現在險種上覆蓋阜平縣主要種養產品，在參保對象上覆蓋絕大多數種養業農戶和企業。為激勵農戶參保，保費由財政補貼和農戶自繳相結合。其中，農戶平安綜合保險保費包括人身意外險10 元和家庭財產險15元，人身意外險最高賠付額達每人5萬元，家庭財產險最高賠付額達1.15萬元。

表1 阜平縣農業保險體系

第二，設立農業保險基金，政府和保險公司“聯辦共保”。阜平縣政府投入3000 萬元設立保險基金，由政府保險基金與人保財險公司按5∶5 比例核算保費收入和分擔保險賠付。保險基金對60%的農戶保費補貼部分實行統保，農戶根據自身意愿和能力決定是否繳納剩余40%部分。縣財政將每年的保費結余自動轉入保險基金，擴大基金規模，提高農業防災減損能力。理賠方面，由保險公司、政府和鄉村兩級金融服務機構共同實地勘察定損，按照實際損失程度賠付理賠金額的95%（免賠額5%）。

第三，“政融保”支農融資項目。中國人保集團與阜平縣共同推出了“政融保”保險資金支農融資項目，按照“政府政策支持+保險資金融資+保險風險保障”的模式，見保即貸、保貸聯動，為阜平縣從事農業生產且加入農業保險的農戶和企業提供保險資金融資。保險資金支農融資項目由縣惠農擔保公司和人保財險阜平支公司共同審核，支農融資額度為10萬—1000 萬元，支農融資利率為6%（貧困戶為5.5%），融資期限為6 個月至3 年，主要用于支持農戶生產和農業產業的發展。

（二）政府與銀行“風險共擔”擔保模式

第一，政府主導，建立貸款擔保機制以撬動金融資源。阜平縣政府成立惠農擔保公司，陸續投入資金4 億元，引導銀行按1∶5 比例向農戶和企業以基準利率放貸。惠農擔保公司為農戶和企業貸款提供擔保，并按貸款金額的1.5%收取擔保費（貧困戶免收），5 萬元以上貸款需提供抵押物，允許農業保險保單進行反擔保。

第二，貸款審查由銀行和縣、鄉、村三級金融服務機構聯合進行，貸款條件為“三戶聯保+加入農業保險”，貸款辦理時間不超過一個月，貸后監督由鄉村兩級負責。惠農擔保公司對貸款損失全額代償，政府設立4500 萬元風險補償基金，用于補充代償損失。惠農擔保公司代償后，借助于行政資源與金融機構聯合組織貸款清收。

第三，縣財政對貧困戶5 萬元以內的貸款全額貼息，對企業按帶動貧困戶或農戶的數量予以差別化貼息（見表2），貼息條件為所帶動的農戶或貧困戶從事該產業戶均年增收超過3000 元。貧困戶貼息不超過三年，非貧困戶和企業不超過兩年。

表2 阜平縣扶貧擔保貸款差別化貼息政策

（三）建成縣、鄉、村三級金融服務網絡，解決金融服務“最后一公里”的問題

為解決信息不對稱問題，降低金融服務的運營成本，阜平縣整合現有行政資源建成縣、鄉、村三級金融服務網絡，推進普惠金融發展。縣級成立了縣長掛帥的金融工作領導小組，組建縣金融服務中心；鄉級成立了由鄉鎮黨委書記任組長的金融工作領導小組，依托財政所成立金融工作部；村級成立了由村支書或村民委員會主任負責的金融工作室。截至2018年年底，阜平縣已經建成覆蓋全縣13個鄉鎮、209個行政村的金融服務網絡，負責基層金融服務需求和供給的對接工作。如核實農戶和項目的相關信息、監督資金的使用過程、協調推動扶貧貸款審核、擔保、農業保險查勘、定損和理賠以及農戶信用體系建設等，全面支持農業保險和扶貧擔保貸款的開展。

三、阜平縣金融扶貧成效分析

金融扶貧的阜平模式在各級政府和金融機構的大力支持下，建立了比較完善的農業保險體系、貸款擔保體系和金融服務體系，取得了明顯的扶貧成效。如表3 所示：2015 年年底阜平縣建檔立卡貧困人口6.08 萬人，貧困發生率30.5%；2018 年年底貧困人口1.278 萬人，貧困發生率6.93%。三年來阜平縣共計減貧約4.8 萬人，貧困發生率降低23.5%左右，農村居民可支配收入年均增長速度約為14%。

（一）保險扶貧成效

自2015 年阜平縣政府與人保財險公司合作開啟保險扶貧以來，阜平縣農業保險的覆蓋面不斷擴大，風險保障力度不斷加強。首先，保費補貼提高了農戶的參保積極性。四年來阜平縣財政累計補貼保費7137.8 萬元，其中貧困戶補貼2734.54 萬元（見表4）。保費補貼大幅度減輕了農戶的保費負擔，擴大了農業保險的覆蓋面。2013 年，阜平縣農業保險保費收入僅有173.74 萬元，全縣承保率約為15%。2018 年，保費收入達4571 萬元，阜平縣農業保險主要品類保險參保率達到70%以上，大棗、核桃、香菇、肉牛、肉羊參保率超過90%。其次，農業保險對產業風險的保障水平逐年提升。受到保障的產業數目由2014年的4個增加到2018年的21個，基本上涵蓋了阜平縣的主要農業產業，產業風險保障金額由2014 年的 6.95 億元增長到 2018 年的 17.3 億元，增長約2.5倍。再次，保險理賠及時為農戶挽回了因產業波動帶來的損失，保障了農戶生產經營的穩定性。2018 年阜平縣農業保險理賠5950 萬元，共涉及156個村3.1 萬戶，其中貧困戶0.5 萬戶獲得理賠800 萬元。四年來農業保險為農戶和企業提供了58.3億元的風險保障，累計挽回損失1.4 億元。可見，農業保險兜住了阜平縣農業生產經營的風險底線，保障了阜平縣農業產業的健康發展。

表4 阜平縣2015—2018年農業保險數據

表5顯示了阜平縣2015—2017年農業保險主要險種的理賠惠及面與理賠金額。從理賠數據來看，農業產業的波動性比較明顯，阜平大棗、肉牛肉羊、食用菌等特色產業帶來較高收入的同時風險也較大。以阜平大棗為例，2017年大棗理賠17560戶次，其中包含貧困戶9658 戶次，保險理賠為農戶減少了898.56 萬元的損失。可見，農業保險使得發展產業的貧困戶得以穩定脫貧，非貧困戶免于因災、因農產品價格過低而陷于貧困，提高了脫貧質量，有效避免了“谷賤傷農”。

表5 阜平縣2015—2017 年農業保險主要險種理賠數據

（二）貸款扶貧成效

發展產業是貧困人口脫貧致富的根本途徑，而缺乏資金是產業發展的主要瓶頸。阜平縣創設“風險共擔”貸款擔保機制，有效撬動了金融機構的信貸資金，解決了產業發展的資金瓶頸問題。2015—2018 年間，阜平縣各類金融機構累計發放扶貧擔保貸款12981 筆、19.9 億元（見表6）。其中貧困戶貸款7.52億元，非貧困戶貸款5.21億元，企業貸款7.17億元，覆蓋貧困戶6312戶、非貧困戶6486戶，企業貸款183 家。貸款覆蓋的貧困戶與非貧困戶的戶數比例接近1∶1，貸款金額貧困戶占比37.79%，非貧困戶占比26.18%。可見，阜平縣的扶貧擔保貸款沒有專門指向貧困戶，普惠性更強。扶貧擔保貸款中農戶貸款占比合計63.97%，企業貸款占比36.03%，這意味著扶貧擔保貸款以支持農戶為主，重點激發農戶脫貧和致富的內生動力。

阜平縣扶貧擔保貸款基準利率為4.35%，遠遠低于一般小額貸款18%左右的利率水平。差別化貼息政策進一步降低了農戶和企業的利息負擔。2018 年阜平縣政府共為4580 戶農戶貼息1057.52萬元，其中扶貧資金618.15 萬元用于2940 戶貧困戶貼息，財政資金439.37 萬元為1640 戶非貧困戶貼息。2016—2018 年三年間阜平縣財政累計貼息1736.08 萬元，其中為貧困戶貼息1124.88 萬元，為非貧困戶貼息611.20 萬元。可見，“基準利率放貸+差別化貼息”政策顯著降低了金融門檻，緩解了金融排斥，激活并滿足了貧困人口等弱勢群體的有效金融需求。

表6 2015—2018年阜平縣扶貧擔保貸款情況

圖2 2015—2018年間阜平縣各類金融機構累計發放貸款金額占比情況

圖2顯示了2015—2018年間阜平縣各類金融機構的累計擔保貸款比例。其中，阜平縣農村信用社、中國農業銀行和人保財險公司是阜平縣金融扶貧的主力軍，三家金融機構提供貸款或融資合計達11399 筆、17.3 億元（含人保財險公司“政融保”支農融資項目），貸款或融資筆數和金額占比約為87%。其中，阜平縣農村信用社作為本土金融機構，累計放款2791 筆、7.88 億元（含企業貸款5.01 億元），占比約為40%。中國農業銀行把阜平縣作為金融扶貧聯系點，將擔保貸款比例放大為1∶8，開發出金穗脫貧貸、金穗小康貸和金穗快農貸等貸款新品種，四年間累計發放扶貧擔保貸款5603 筆、5.44 億元，占比27%。人保財險阜平支公司通過“政融保”保險支農融資項目累計為農戶融資3005 筆、3.99 億元，占比20%。

截至2018 年年底，阜平縣各類金融機構累計向12798 戶農戶發放貸款12.73 億元，其中，種植業貸款占比56.90%，養殖業貸款占比38.33%，手工業占比0.67%，其他行業占比4.10%（見圖3）。種養業貸款筆數和貸款金額占比達95%，意味著阜平縣農戶貸款主要投向了種養業。其中，約70%的貸款用于食用菌（香菇）種植、牛羊豬和肉雞的養殖上。而食用菌、肉牛肉羊和肉雞等產業同樣是阜平縣近三年農業保險的主要理賠險種，2017 年保險理賠金額占比約為70%（見表5）。可見，農業保險通過兜底農業產業風險保障了農戶收入的穩定性，大大降低了扶貧擔保貸款的風險。

圖3 2015—2018年阜平縣種養業累計貸款占比情況

（三）金融+產業扶貧成效

在農業保險和擔保貸款的雙重支持下，阜平縣農業產業快速發展，農業產業化水平明顯提升。2014 年以前，阜平縣農業基礎薄弱、結構單一，以大棗、核桃種植為主，種植面積不斷減少。到2018 年年底，阜平縣已經培育了新型農業經營主體110 家，帶動農戶2.1 萬戶，以食用菌、高效林果、規模養殖、家庭手工業為主的現代農業體系基本建立。

截至2018年年底，金融機構累計為6159戶食用菌種植戶提供貸款5.3 億元，建成食用菌規模園區91 個，總產量 3.8 萬噸，產值突破 2.8 億元，輻射帶動貧困戶2.3 萬余戶，年均增收6000 元；為391 戶農戶發放特色林果產業貸款3750.4萬元，全縣大棗、核桃等特色林果種植總面積達30萬畝，覆蓋貧困戶7200戶，年均增收5000 元左右；為4148 戶農戶發放養殖業貸款約7.2億元，全縣肉牛、肉羊、肉雞和生豬等規模養殖場達到620家，帶動貧困戶4000余戶，人均增收3600 元左右；為93 戶農戶發放手工業貸款853.4萬元，手工業加工點發展到211 家，覆蓋84 個貧困村，拉動就業人員達6000人，年均增收8000元左右。可見，在金融資源的支持下，阜平縣農業特色產業得以較好培育和快速發展，并有力帶動了農戶的脫貧致富。

四、阜平縣金融扶貧的啟示

（一）農業保險是貧困戶穩定脫貧的重要保障

農業產業作為一種弱質產業，在符合市場選擇的前提下主要面臨兩種風險：一是自然災害、疫病等自然風險；二是豐收期遭遇“谷賤傷農”，即農產品價格風險。農業產業風險使得農戶收入波動性增大，導致銀行缺乏動力將金融資源投向農業。農業保險可以有效地降低農業產業風險，保障農戶的生產和財產安全，解除農戶的后顧之憂。保費補貼大大提高了農戶的參保積極性，擴大了農業保險的覆蓋面。政府與保險公司以聯辦共保的方式聯合為農業產業發展兜底，有力推動了阜平縣農業產業發展和貧困人口脫貧，有效降低了脫貧人口因災、因病返貧等現象，保障了穩定脫貧并提高了脫貧質量。保險不僅能助推扶貧，更重要的是能助力守住脫貧成果。在后脫貧時代，保險在保障性扶貧中將發揮重要的作用。

在政府主導下，阜平縣的農業保險不僅僅是只針對貧困戶的特惠性保險，而是將廣大非貧困戶也納入進來，真正做到了保險普惠。同時，政府對60%的保費補貼部分（基本保障部分）實行統保，剩余的40%部分由農戶根據自身意愿和能力來決定是否自費提升保障水平。“基本+補充”式的普惠性農業保險顯著放大了財政資金的扶貧效能，激發了農戶的脫貧內生動力。此外，保險支農融資的探索使得保險不再單純地作為一種事后分散風險和經濟補償的工具，具有了與信貸相似的“輸血”功能，進一步拓展了保險的功能。

（二）建立有效的擔保機制是撬動金融資源的必要條件

聯辦共保模式兜住了農戶生產經營的風險底線，降低了產業扶貧貸款的風險，為吸引金融資源參與扶貧奠定了基礎。兜底的作用在于保障基本損失，僅靠保險兜底不足以吸引金融資源投入農業產業。因此，阜平縣在“聯辦共保”的基礎上建立了“風險共擔”貸款擔保機制，設立擔保基金為農戶貸款進行擔保，承擔連帶償還責任，對貸款損失進行代償，并通過行政資源與銀行聯合追償貸款損失，解決了銀行農戶貸款的后顧之憂。“風險共擔”擔保模式相當于政府與銀行分擔貸款損失，政府的參與進一步降低了貸款風險，再加上部分社會責任感較強的金融機構對于精準扶貧的積極參與，“農業保險+政府擔保”的激勵機制與金融機構的社會責任相結合，撬動了金融資源，開啟整個產業扶貧鏈。

阜平縣扶貧擔保貸款面向全體農戶以基準利率放貸，并針對貸款對象的不同屬性實施差別化貼息，實現了從特惠金融向普惠金融的轉變，同時避免了陷入貼息的福利陷阱。扶貧貸款重點扶持有勞動能力、有產業項目的農戶，對于有勞動能力、無相關產業的農戶，強調龍頭企業帶動，由銀行直接向企業發放擔保貸款。扶貧擔保貸款對貧困戶全額貼息，非貧困戶減半貼息，農業企業按照其帶動的農戶或貧困戶的數量差別化貼息，大大減輕了農戶和企業的利息負擔，激發了農戶的脫貧內生動力和農業企業的扶貧積極性。

（三）縣、鄉、村三級金融服務體系是推進普惠金融發展的重要力量

傳統金融機構在推進普惠金融時遭遇瓶頸，單靠金融機構的力量無法深入農戶、獲取有效信息以便及時評估風險，或者金融機構的下沉服務運營成本高企，運行效率低下，導致金融機構缺乏動力去推進普惠金融。如果金融機構與政府部門合作，將金融機構的專業性和技術優勢與政府的行政資源結合起來，協同推進整個農業保險鏈、擔保貸款鏈及農戶信用檔案等普惠金融生態體系的建設，可以降低金融服務成本，提高普惠金融的運行效率。金融機構借助于政府行政力量建立縣域三級金融服務網絡，推進線下的普惠金融服務，可能是現行條件下推進基層普惠金融發展的有益路徑。阜平縣的縣、鄉、村三級金融服務體系在這方面做了有益嘗試，并取得了明顯成效。

農業保險和擔保貸款的基本全覆蓋提升了金融的普惠性，“基本+補充”的保費補貼方式和差別化貼息激發了農戶的脫貧內生動力，保險支農融資進一步拓展了保險資金的“輸血”功能，“農業保險+政府擔保”模式撬動了金融資源，解決了產業發展的資金瓶頸問題，三級金融服務體系有效降低了金融機構的運營成本、推進了基層普惠金融的發展。總之，金融扶貧的阜平模式在農業保險、貸款擔保和金融服務等方面的經驗值得學習和借鑒，同時也為金融扶貧從特惠金融向普惠金融轉型提供了有益的參考。

五、阜平縣金融扶貧模式的可持續性評估

在政府主導和金融機構積極參與的雙重作用下，阜平模式大幅度增加了貧困地區的金融供給，激活并滿足了農戶的有效金融需求，脫貧成效顯著。但金融機構的社會責任與可持續發展往往存在一定的矛盾，而高質量脫貧與鄉村振興又要尋求金融機構的持續性支持。因此，本文繼續探討阜平模式在可持續性方面受到哪些因素的干擾，評估阜平模式能否轉型為一種普惠金融的可持續模式。

（一）政府資金來源的可持續性難以保障

表7 2015—2018 年阜平縣政府與保險公司金融扶貧收支合計（單位：萬元）

阜平模式中政府的主導作用體現在出資設立保險基金、擔保基金和風險補償基金，以及保費補貼、保險理賠和貸款貼息上。政府主導的實質是促進財政政策與金融政策、產業政策的協同，以有限的財政資金撬動金融資源，促進農業產業發展，帶動農戶脫貧致富。如表7 所示，近兩年阜平縣政府投入到金融扶貧領域的資金合計均超過了1 億元。可見，政府財力的充分支持是阜平模式的一個關鍵參數。阜平縣作為國家級貧困縣、河北省深度貧困縣和普惠金融示范縣，在脫貧攻堅時期，受到中央、省和市三級政府財力的重點支持。2018 年，阜平縣整合財政涉農資金約4.57 億元，其中上級撥付資金占比超過90%，意味著阜平縣的扶貧資金主要源于上級財政。阜平縣近兩年來全部財政收入剛剛超過5 億元，政府投入的金融扶貧資金占到本級財政收入的20%左右。可見，單靠本級政府財力難以支撐阜平縣的金融扶貧與保險扶貧。一旦失去上級財政的持續支持，阜平模式的可持續性堪憂。

（二）保險公司財務的可持續性較差

農業產業屬于弱質產業，受自然災害、市場變化等因素影響，波動性較強，風險較大。如表7 所示，2018 年保險公司虧損達689.5 萬元，四年間保險公司累計虧損819.73 萬元，其中三年保險理賠均超過保費收入，只有2017 年保險公司的保費收入可以基本覆蓋保險賠付。聯辦共保機制使得政府分擔了農業保險經營的一半損失，否則保險公司虧損加倍。總體而言，保險公司四年的農業保險經營累計虧損，財務可持續性較差。

農業產業周期較長，阜平縣溫室大棚、食用菌等相關產業都是從無到有、逐步培育起來的，在產業發展初期風險可能更大一些，成熟期之后風險會降低。因此，可能需要一個更長的周期來評估保險公司財務的可持續性。但就現狀而言，與財務可持續性相比，較強的社會責任感更多地支撐了人保財險公司的保險扶貧。如果沒有更加合理的激勵機制或風險分散機制，“聯辦共保”模式可能淪為特殊時期的一種臨時性保險扶貧措施。

（三）扶貧擔保貸款的代償率較高，擔保公司清收壓力較大

在“風險共擔”貸款擔保機制中，惠農擔保公司在放貸時與合作銀行簽訂全額代償協議，所有損失歸擔保公司，在一定程度上對銀行進行了風險隔離。惠農擔保公司注冊資本1.1億元，阜平縣政府根據每年預計新增貸款余額按照5∶1 的比例追加擔保金。截至2018 年年底，惠農擔保公司實有擔保基金4 億元，理論上可以撬動銀行貸款20 億元，承擔20%的不良貸款損失。在擔保公司的可承受范圍內，金融機構可以按基準利率收回貸款本息，貸款基本安全。一旦不良貸款超過安全邊界，金融機構與擔保公司共同承擔貸款損失。可見，不良貸款是影響金融機構和惠農擔保公司財務可持續的關鍵指標。

截至2018 年年底，惠農擔保公司累計代償貸款1556 筆、代償貸款1.538 億元，代償貸款占比為13.26%。從代償情況看，10 萬元以內貸款代償比率均小于5%，但都超過了多數貧困縣在金融扶貧中設置的不良貸款警戒線3%。10 萬元以上的貸款代償比例大于20%，并且相對富裕的農戶和龍頭企業惡意拖欠不還的情況較為嚴重，超過了惠農擔保公司的安全邊界。較高的貸款代償比率在一定程度上挫傷了金融扶貧阜平模式的可持續性，惡意拖欠扶貧擔保貸款已經成為金融扶貧工作的隱患。因此，惠農擔保公司亟須集合公檢法等各方力量采取有效措施嚴厲打擊惡意拖欠扶貧貸款現象，對代償貸款進行強力清收，以減輕惠農擔保公司的代償壓力。

（四）三級金融服務網絡的運營效率較低，縣域信用環境較差

目前，阜平縣以行政資源為依托，建立了縣、鄉、村三級金融服務體系，但金融服務的專業性與基層行政人員的能力匹配性較差，部分鄉鎮金融工作部人員專業知識儲備不足或責任意識不強、履職不力，不能全力配合保險理賠、貸后監管和貸款清收工作，導致縣、鄉、村三級金融服務網絡運營效率較低。同時，三級金融服務網絡與金融機構的協調聯動機制不暢，政府相關部門之間、金融機構與三級金融服務網絡之間尚未形成有效的合力來推進普惠金融的發展。全縣整體信用環境雖有改善，但依然較差。農戶對于信用意識和信用行為記錄的關注度還比較低，信用觀念淡薄。信用獎懲機制滯后，失信成本偏低，信用缺失問題時有發生，日常不講信用甚至破壞信用的行為較為常見。農戶的金融知識和金融素養欠缺，習慣享受以往的財政救濟式補貼，存在“等、靠、要”的想法，認為扶貧貸款與扶貧款相同，均是無償使用且無須歸還[1,8]。貸款拖欠不還情況時常發生，逃、賴、廢、轉嫁債務現象比較嚴重，甚至存在惡意騙貸現象。

總之，金融扶貧的阜平模式雖然取得了明顯的扶貧成效，但在可持續發展方面還存在一些隱患。單靠縣級政府財力難以支撐阜平模式的持續發展，較高的貸款代償比率也削弱了金融機構參與扶貧的熱情。在保險扶貧方面，人保財險阜平支公司表現出高度的社會責任感，但財務可持續性相對較差。惠農擔保公司對貸款損失的全額代償使得銀行無風險收益較高，扶貧參與動力加強，但同時導致銀行追償貸款的努力程度降低[9]，具體表現為阜平縣部分銀行催收貸款不及時，客觀上增加了惠農擔保公司的代償比例，影響了扶貧擔保貸款的可持續發展。在推進普惠金融服務方面，縣、鄉、村三級金融服務網絡的專業性有待加強，與金融機構的溝通協調機制還需要進一步完善。

六、深入推進阜平縣普惠金融可持續發展的對策建議

（一）做大做強農業產業，完善農業產業鏈，降低農業產業風險

產業發展是農戶脫貧致富的根本之策，阜平縣通過風險共擔解決了產業發展的資金問題，通過聯辦共保兜住了農業生產經營的風險底線，以“政府擔保+農業保險”的方式大大降低了農業貸款風險，解決了金融機構扶貧動力不足的問題。但阜平模式不能從根源上降低產業風險，農業產業發展的資金、技術等瓶頸問題解決之后，農產品的深加工、銷售等農業產業鏈問題亟須關注[9]。完善的農業產業鏈和市場體系是產業扶貧得以長遠發展的重要保障，也是產業扶貧贏得農戶認可的關鍵所在。因此，阜平縣應因地制宜，堅持市場思維，做大做強主導產業，進一步拓展產業鏈、提升產品附加值，精心培育和打造本土品牌和特色品牌。借助電商平臺、短視頻平臺等新業態打造完善的市場體系，保障農產品銷售渠道順暢。以金融扶貧的阜平模式推進產業發展，以穩固的產業鏈和完善的市場體系提升和保障產品效益，促進農戶持續穩定增收，切實降低產業風險，建立穩定脫貧機制和防返貧機制。

（二）發展數字普惠金融，進一步提升普惠金融服務體系的效率

第一，促進金融機構與三級金融服務網絡的進一步融合，持續提升三級金融服務網絡的運營效率，切實降低傳統金融機構推進普惠金融的成本。依托縣、鄉、村三級金融服務體系，開展信用調查、風險評估、貸后監管、保險查勘和理賠等線下業務，深入挖掘農戶的金融需求與金融服務的短板和痛點，進一步提升普惠金融的精準性和匹配性。第二，依托金融扶貧阜平模式的現有框架，逐步發展線上的數字化征信、數字化保險和數字化小額信貸，將線上的流程審批和線下三級金融服務體系的調查監督相結合，以大數據和數字技術切實降低普惠金融的運營成本，以數字普惠金融的思路推進阜平縣普惠金融的發展。第三，以金融扶貧的阜平模式為基礎，借助于互聯網金融、電商平臺、自媒體平臺等新興業態，在農業生產環節，提供農資采購、農產品種植、加工和銷售等全產業鏈的金融服務，在農村經營、消費等環節，提供信貸、支付、理財、眾籌、保險等全產品鏈的綜合金融服務，構建基于產業鏈和產品鏈的鏈式金融扶貧模式，切實推進產業發展和農戶脫貧致富[5]。

（三）采取多種手段，加大代償貸款的清收力度

首先，充分發揮行政資源的本土化優勢，由政府出面采用法律、經濟、行政、紀律等多種手段組織清收，注重對代償貸款進行分類施策，建立完備的貸款清償機制。對于確因農業周期問題造成的貸款代償，經核實之后可以續貸；依法嚴厲打擊有償還能力、存在騙取貸款行為或惡意拖欠的老賴，必要時進行起訴；對因生產經營失敗、借款人死亡（不在投保范圍）等其他客觀因素形成的代償，經核實已經造成損失的，由風險補償基金和壞賬準備金予以核銷。同時，應規范惠農擔保公司的抵押品登記程序和反擔保程序，確保抵押品產生法律效力。其次，完善損失分擔機制。借鑒隆化“政銀企戶保”模式和蘭考模式的經驗[1-2,5]，健全和規范擔保基金、還貸周轉金、風險補償基金的運作機制，實行扶貧擔保貸款的熔斷制度，并將貸款風險適度地分散給銀行和保險，修正激勵機制以切實體現“風險共擔”。

（四）發展“保險+期貨”模式，繼續完善農業保險體系

在農業產業鏈的基礎上，探索農產品價格指數保險，由“保成本”向“保收入”轉變，規避農產品價格下跌給農戶帶來的損失，進一步提升保險對農業生產的保障水平；嘗試發展“保險+期貨”模式，將農產品價格風險在期貨市場上進一步分散，完善保險公司的風險分散機制；建立以農業訂單為基礎的“保險+期貨+信貸”機制，保障農戶的收入穩定和提升其信用水平[6]；爭取將更多的農產品納入政策性農業保險的保障體系中，減輕縣級政府的財政壓力。借鑒隆化“政銀企戶保”模式的做法，將借款人意外保險、政策性農業保險等險種的經營權一并交給保險公司，以其他效益險種的承保利潤來對沖保險公司的高風險。持續探索以機制創新和市場化的方式來降低和分散保險公司的承保風險，充分挖掘保險在保障性扶貧中的作用。

（五）進一步完善三級金融服務體系，提升金融服務的專業性和匹配性

以縣金融中心為核心，整合惠農擔保公司的擔保和代償貸款數據、金融機構的催收貸款與不良貸款數據，以及三級金融服務網絡的貸前審查、貸后監管及代償清收等貸款動態，建立線上的大數據共享平臺，以便于三方能夠及時掌握貸款進程、拖欠、催收及代償等情況。同時，建立線下的金融機構與三級金融服務網絡的溝通協調機制。由金融機構出面加強對縣、鄉、村三級金融服務體系工作人員的知識和業務培訓，提升其在貸前審查、貸后監管和清收、保險理賠、農戶信用調查等方面的業務技能，促進金融機構與三級金融服務網絡的深度融合，將縣、鄉、村三級金融服務網絡打造成為金融機構“主動脈”的“毛細血管”，成為線下推進普惠金融發展的重要力量，將行政資源與金融資源有機對接，切實降低金融機構的運營成本。

（六）建立健全農村信用體系，優化縣域金融生態

由政府和中國人民銀行牽頭，協調市場監督管理、稅務、國土、扶貧、財政、公安、宣傳等部門，建立健全信用記錄和信用信息采集機制，逐步完善電子信用檔案，搭建信用信息共享平臺，創新失信懲罰與守信激勵機制。借鑒蘭考模式“信用信貸相長”的經驗，完善信用信息采集標準和信用評價體系，將農戶信用等級與銀行授信額度大小或利率高低掛鉤，對農戶的信用等級和授信額度實行動態調整，激發其守信內生動力。實施整村授信，對于信用村優先給予各項惠農政策，為普惠金融的健康發展創造良好的社會信用環境[2]。同時，在農村地區大力開展金融知識、信用知識和風險教育，提升農戶金融素養和信用意識。繼續完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制，逐步建立失信黑名單制度和失信行為數據庫，嚴厲打擊非法集資、惡意騙貸、逃廢債、老賴等行為，提升社會信用管理水平，規范全縣農村金融秩序，優化縣域金融生態環境。

作為普惠金融試點之一，阜平模式在金融扶貧經驗的基礎上，試行了從特惠金融向普惠金融的轉變。在脫貧攻堅階段，作為深度貧困縣和普惠金融示范縣，阜平縣得到扶貧資源與金融資源的重點支持，金融扶貧對象從貧困戶擴大到一般農戶，金融扶貧開始向普惠金融蛻變。此時，金融機構體現了高度的社會責任感。在金融扶貧的阜平模式中，以保險普惠為農業產業風險兜底、建立貸款擔保機制激勵金融機構扶貧、融合行政資源與金融資源協同推進普惠金融服務是其可復制、可推廣的典型經驗。但諸如縣級政府財力薄弱、保險公司虧損及擔保公司代償比例過高等因素在一定程度上影響了阜平模式的可持續發展。在后脫貧時代，普惠金融應更加關注政府財力和金融機構的財務可持續性。在社會性和商業性的平衡上，普惠金融的阜平模式還需要進行更多有益的嘗試，為穩定脫貧和鄉村振興提供持續性的金融支持。