如何識別政策執行中的政策模糊性與沖突性？
——基于政策文獻量化方法的探索性研究

吳 賓，齊 昕

(中國海洋大學國際事務與公共管理學院，山東 青島 266100；上海交通大學國際與公共事務學院，上海 200030)

一、引言

政策執行是政策過程中的重要階段與步驟(1)Deleon P，Deleon L：What Ever Happened to Policy Implementation?An Alternative Approach，Journal of Public Administration Research and Theory，2002，12(4)．，是將文本形態或政府話語體系下的政策轉化為現實結果的過程(2)賀東航、孔繁斌：《公共政策執行的中國經驗》，《中國社會科學》2011年第5期。。政策執行的相關研究肇始于20世紀70年代，主要經歷了三個階段：從對執行效果的評估及其失敗成因的探索，到“自上而下”與“自下而上”的模式爭論，再到將兩種模式進行整合性分析。其中，理查德·馬特蘭德(Richard E.Matland)提出的模糊—沖突模型是整合性分析框架中的經典理論。該理論指出，政策屬性一定程度上決定了政策執行的方式；政策屬性可分為模糊性和沖突性。政策模糊性是政策的固有屬性，主要是指政策目標和實現手段上的模糊，其可能來源于政策合法性階段的部門利益協調，也可能產生于政策問題的跨界性、執行過程的政治性、執行結果的不可控性。政策沖突性指的是政策執行過程中的多個參與者存在政策目標認同上的不一致。政策沖突性具有兩面性：一方面，較低的沖突可促進高效率從而找到政策的合理路徑；另一方面，較高程度的沖突會阻滯政策的執行，使政策參與者過多地強調自身利益訴求，如采用附加報酬、互投贊成票等討價還價的方式，并最終導致政策的失敗(3)周芬芬：《地方政府在農村中小學布局調整中的執行策略——基于模糊—沖突模型的分析》，《教育與經濟》2006年第3期。。在單一制的府際結構下，政策沖突性主要表現為中央與地方政府間的利益沖突。根據政策模糊性、沖突性程度的差異，馬特蘭德區分了四種不同的政策執行類型——行政性執行(模糊性和沖突性均低)、象征性執行(模糊性和沖突性雙高)、試驗性執行(模糊性較高、沖突性較低)、政治性執行(模糊性較低、沖突性較高)。同時，當政策執行者獲得了“資源”“權力”“情景”“強大的聯盟”等支配性要素時，行政性執行、政治性執行、試驗性執行、象征性執行模式就將會順利展開(4)Matland R：Synthesizing the Implementation Literature：The Ambiguity—Conflict Model of Policy Implementation，Journal of Public Administration and Research，1995，5(2).。

模糊—沖突模型作為從政策屬性角度觀察政策執行模式的重要理論，為政策執行研究提供了考察政府行為的理論視窗。政府行為是政策執行研究中的重要研究對象，通過透視政府運作過程，提煉政府行為邏輯圖景，厘清其與政策執行結果的關系，可以更好地呈現復雜場域下的政策執行過程。然而，無論是西方世界還是中國，政治權力往往出于自我保護目的而傾向于隱藏其決策信息或真實行為，因此，如何打開政策過程尤其是政策執行過程的黑箱就成為研究者重點關注的問題。目前，對于政府行為這一關鍵變量的測度，已有研究主要采用主觀觀察的方法，包括觀察組織主導者行為與動機、訪談或問卷調查等，存在著一定的主觀誤差(5)黃萃、任弢、張劍：《政策文獻量化研究：公共政策研究的新方向》，《公共管理學報》2015年第12期。。對于政策模糊—沖突性的研究和測量亦是如此。那么，如何降低主觀誤差，精準識別政策的模糊性與沖突性，提高把握政府行為邏輯的準確性呢？政策文獻量化研究方法作為帶有定量色彩的分析工具，不失為一種有效途徑：一是具備邏輯合理性。政策文獻集中反映政策屬性，模糊性與沖突性屬于政策的內在屬性，可通過政策文獻分析得以識別。二是具備客觀性。政策文獻是政策意圖形成和實施的客觀呈現，既反映了政策過程及結果，也保留了一定的情境性信息，可成為政策分析的事實依據。三是具備可操作性。政策文獻具有良好的數據可編碼性及易得性，同時由于行文用語的規范與限制，政策文獻的詞匯量與語法結構均相對簡單，分析難度被大幅削弱(6)任弢、黃萃、蘇竣：《公共政策文本研究的路徑與發展趨勢》，《中國行政管理》2017年第5期。。

本文之所以選擇將2007—2019年我國中央及地方政府頒布的農業轉移人口住房政策文本作為分析樣本，是因為該政策具有較高的模糊性、沖突性，政策執行整體上呈現出“象征性執行”模式(7)吳賓、李娟：《農民工住房保障政策失靈及其矯正策略》，《湖南農業大學學報(社會科學版)》2016年第2期。。本文嘗試運用政策文獻量化研究方法對該政策的模糊性及沖突性進行識別，并與政策實踐結果相比較，驗證該量化研究方法客觀識別政策屬性的科學性及有效性，以期基于方法論視角推動模糊—沖突模型的本土化發展。

二、文獻綜述與分析框架

作為政策執行研究領域的經典理論，模糊—沖突模型被大量運用于相關研究中，如Howard將模型中的四種執行模式擴展為四種政策參與者的性格特征(8)Howard J Y，Wrobel S L， Nitta K A：Implementing Change in an Urban School District： A Case Study of the Reorganization of the Little Rock School District， Public Administration Review，2010， 70(6).；Mitchell將模型與組織結構理論相結合構建了權變模型，并認為政策執行受制于組織結構和政策雙重因素(9)Elizabeth Mitchell：Applying and Assessing a Contingency Model for Online Learning Policy Implementation in Higher Education，Simon Fraser University，2006(4).。近年來，我國學者基于該模型對農村中小學布局調整、”拉閘限電“、社會化養老等政策展開了實證分析。胡業飛指出，模糊政策的執行者會選擇求解和替代等政策“轉化工具”，將較難開展的“試驗性執行”轉化為完成難度較小的“行政性執行”(10)④ 胡業飛、崔楊楊：《模糊政策的政策執行研究——以中國社會化養老政策為例》，《公共管理學報》2015年第12期。。楊宏山建構了“路徑—激勵”分析框架以降低政策的模糊性與沖突性(11)楊宏山：《政策執行的路徑—激勵分析框架：以住房保障政策為例》，《政治學研究》2014年第1期。。基于模糊性，學者們強調了政策目標、政策手段對政策執行的影響，認為政策文本的模糊性會留予執行者較大的自主行動空間，有可能導致政策執行的偏差?；谡邲_突性，產生了政治激勵與經濟激勵兩種觀點，強調自上而下的激勵機制對政策執行的影響。前者包括“晉升錦標賽”“分權化權威主義”以及政治問責機制等，后者則指出地方政府政策執行中的市場親善性行為以及地方財政支出偏好于經濟增長的事實。陳玲、薛瀾等提出了政策執行的政治經濟雙重激勵理論。

在模糊—沖突模型研究中，對政策屬性進行識別是關鍵環節。已有研究多采用兩種主觀測量的方法：一是通過觀察組織主導者行為與動機來分析政府行為，如竺乾威以“拉閘限電”政策為例，通過分析地方政府政策執行的行為邏輯來識別政策的沖突性(12)竺乾威：《地方政府的政策執行行為分析：以“拉閘限電”為例》，《西安交通大學學報(社會科學版)》2012年第2期。；二是對大量組織成員進行訪談或問卷調查，如胡業飛對四省一市的公務員進行了深度訪談以識別社會化養老政策的模糊性④。這兩種方式雖然具有一定的科學性和可操作性，但也衍生了主觀誤差較大的問題。具體而言，第一種方法以個人行為代替組織行為會導致組織文化、制度環境、人際互動等因素被忽略，而第二種方法觀測鏈條較長，兩次觀測過程(一為成員對組織行為觀察，二為調查者對成員的觀察)加大了主觀誤差存在的可能。

事實上，對于政策屬性和政府行為的識別存在著第三種路徑，即直接以組織本身為觀測對象，對政府組織的規模、預算、具體行政行為等進行觀測，從而能夠有效降低主觀觀測誤差。在此路徑中，公共政策文本可以作為觀測對象(13)黃萃、任弢、張劍：《政策文獻量化研究：公共政策研究的新方向》，《公共管理學報》2015年第12期。，原因在于其是公共政策存在的物理載體，既是政策執行和績效評估的重要依據，也是政策主體調控和管理行為的“印跡”，是政策過程可記錄、可追溯的客觀反映，從而為觀察政策過程提供了一扇窗口(14)任弢、黃萃、蘇竣：《公共政策文本研究的路徑與發展趨勢》，《中國行政管理》2017年第5期。。政策文獻量化研究便是客觀觀測政策文本的方法，其結合統計學、文獻計量學等學科的方法，對政策文獻內容與外部結構要素進行量化分析，以揭示政策議題的歷史變遷、政策工具的選擇與組合等公共政策研究問題。政策文獻量化研究主要包括政策文獻計量法與政策內容分析法。

那么在政策文獻中，政策模糊性與沖突性的具體表現是什么呢？(1)模糊性。馬特蘭德指出模糊性主要來源于目標和手段的不確定性，并且認為這往往是政策執行失敗的首因。對政策文獻中關于政策目標及政策工具的語言表述進行深入分析，將能夠判斷出政策模糊的程度。此外，本文認為對于政策模糊性的考量不能僅限于單一政策的評估，而應將其置于完整的政策體系中加以觀察，即政策銜接程度的測量。具體而言，如果一項政策由多部具備高銜接性的政策文件組成，實現了全方位部署各項工作的效果，則視之為模糊性較低的政策；若一項政策僅有零星幾部相關文件，甚至是以“條款”的形態零散分布于其他政策文件中，而無完整全面的相關文件，處于難以充分向下傳達政策意圖的狀態，則此類政策可視為模糊性較高的政策。(2)沖突性。在政策執行的過程中，沖突性主要表現為相關政策主體之間基于利益得失而進行的博弈過程。在政策文獻中，政策沖突性主要體現為政策差異，因而通過對比分析各政策主體出臺的政策文本，可明晰政策沖突性的高低程度。我們認為，農業轉移人口住房政策執行不力的問題主要是由央地間利益博弈所導致的，因而出臺政策的時間差異、內容差異及利益差異可作為測量政策差異的三個主要維度。一般而言，當地方對中央政策觀望態度明顯引致采納政策延遲時間過長，同時其依照自身利益出發、不遵從中央規定調整或制定地方政策，乃至阻礙了政策目標的實現時，便意味著央地利益存在沖突的可能性極大。需要注意的是，央地政策文本出現細微的、非原則性上的差異，有可能是地方政府因地制宜、防止“一刀切”的積極治理行為，故不能將所有政策差異均視作政策沖突的表現，而需將文本內容分析嵌于具體的政策環境、利益背景之中，以提高政策沖突性識別的準確性。

綜上所述，結合政策文獻量化研究規范，本文構建了如下分析框架：對于政策模糊性的識別，將基于中央政策文本，從政策目標、政策工具及政策銜接三個方面進行考察；對于政策沖突性的識別，將從政策采納、內容表述和利益分析三方面加以分析。以農業轉移人口住房政策為例，識別其高模糊性及高沖突性的特征，以驗證政策文獻量化研究方法客觀識別模糊性及沖突性的科學性(見圖1)。

圖1 分析框架圖

三、政策模糊性識別

(一)政策目標的模糊性

政策目標是政策主體為了解決相關問題而采取的政策行為所要達到的目標、指標和效果。通過觀察相關政策文本發現，在21份與農業轉移人口住房政策密切相關的政策文件中，僅有2007年的《關于改善農民工居住條件的指導意見》和2014年的《國務院關于進一步做好為農民工服務工作的意見》與農業轉移人口住房問題直接相關(見表1)。

表1 中央政府直接關涉農業轉移人口住房的政策

與農業轉移人口住房直接相關的政策數量較少且出臺頻率較低，并且近幾年來未有新政策出臺，同時2014年的政策中“逐步改善農民工居住條件”的相關規定僅為該文件中的一部分，占比為4.4%。由此可見，中央對于解決農業轉移人口住房問題的決心有待提升。進一步從政策目標內容表述來看，責任主體方面，2007年的政策強調“用工單位是改善農民工居住條件的責任主體”以及“政府發揮引導作用”，但并未對政府的監督職能進行明確規定，這意味著政策執行的自由空間較大；2014年的住房政策雖將部分政府部門納入責任主體范圍，然而僅是指明該項工作由“住房城鄉建設部會同發展改革委、財政部、國土資源部、稅務總局負責”，而未對其具體權責加以明確規定，呈現一種“任務簡單分配”的狀態。另外，現有政策條款尚未對農業轉移人口住房政策進行長期、中期和短期的目標規劃，僅是提出一些原則性和宏觀性的要求，缺乏對于具體標的、標準、時限、財政投入及物質資源分配等多個關鍵政策文件要素的明確規定，表述較為模糊。

(二)政策工具的模糊性

本文對21份與農業轉移人口住房政策密切相關的文本，按照“政策編號—章節—具體條款—(段落)”進行編碼，構建了農業轉移人口住房政策文本的內容分析單元編碼表(見表2。限于篇幅，表格中第3—20號政策編碼省略)。

表2 政策文本內容分析單元編碼表

運用Zegveld和Rothwell的政策工具分類方法，本文將政策工具分為供給型、環境型和需求型三種類型，并以此建立X維度；由于農業轉移人口住房政策起步較晚且呈碎片化，政策內容無明顯類別，因此不對Y維度進行具體劃分，而是把政策作為一個整體進行研究。在X維度中，環境型政策工具主要體現為政策對農業轉移人口住房問題的影響力。政府通過制定目標規劃、調整稅收制度、提供金融優惠等政策為其提供良好發展環境(15)張韻君：《政策工具視角的中小企業技術創新政策分析》，《中國行政管理》2012年第4期。，間接推進農業轉移人口住房問題的解決，包括總體目標規劃、財政政策、市場支持、政府稅收優惠、法規管制等內容。供給型政策工具主要表現為政策對農業轉移人口住房政策發展的推動力。政府通過提供資金支持、基礎設施建設和信息投入等措施，為政策執行提供了支持。需求型政策工具對政策的拉動作用體現為，政府通過采購社會服務、貿易管制等手段，減少了住房政策實施的不確定性及市場障礙。

依據每個交叉表格的具體內涵對政策編碼進行歸類統計，構建出政策編碼二維分布圖。對圖中的編碼進行頻數統計，可得到政策工具頻數分布統計表(見表3)。

表3 農業轉移人口住房政策工具使用頻率表

由表3可知，我國農業轉移人口住房政策綜合運用了供給型、需求型和環境型政策工具，其中，環境型政策工具的使用頻率為61.29%，供給型政策工具的使用頻率為25.81%，需求型政策工具的使用頻率僅為12.9%?？梢姡鼈戎赜诓捎铆h境型政策工具來改善農業轉移人口的住房條件與環境，以此間接影響并推動我國農業轉移人口住房問題的解決(16)夏艷霞：《基于模糊—沖突模型的農業轉移人口住房政策執行研究》，中國海洋大學碩士論文，2018年。。然而，在針對農業轉移人口等中低收入群體的住房建設問題上，由于其保障性意義更大，因此市場參與的積極性普遍偏低。同時，住房建設及租賃牽涉大量土地、資金的運用，如果政府不采用強制性手段并加大供給型工具的使用，而是寄希望于推動市場機制來解決農業轉移人口住房問題，其政策成效將明顯不佳。其次，農業轉移人口住房政策中關于政策工具的語言表述也具有模糊性。現有相關法律制度中大量使用了模棱兩可或含混不清的概念，一些詞語缺乏明確的含義和指向，也沒有硬性和量化的標準。有研究者認為，過高的政策語言模糊性有可能使政策本身淪為空洞無物的宣言或告示(17)韓志明：《政策過程的模糊性及其策略模式——理解國家治理的復雜性》，《學海》2017年第6期。。同時，相關文件多采用建議性的語言對提供房源的方式進行表述，如2007年的《關于改善農民工居住條件的指導意見》中指出，“用工單位可以采取無償提供、廉價租賃等方式向農民工提供居住場所”，同時也存在大量模糊性的表述，如“有條件的地方，可以比照經濟適用住房建設的相關優惠政策，根據產業布局、農民工數量及分布狀況，政府引導，市場運作，建設符合農民工特點的住房”，而對“有條件的地方”及“符合農民工特點”的具體含義沒有予以明確。2014年的《關于進一步做好為農民工服務工作》中，雖然將部分農業轉移人口納入了城市住房政策體系中，但是仍未對具體準入門檻作出相關規定，如規定“逐步將在城鎮穩定就業的農民工納入住房公積金制度實施范圍”，但對于“穩定就業”的年限標準沒有明確，這便留予地方政府極大的變通機會。總之，清晰的政策應具備基礎事實、愿景陳述、目標政策和行動計劃等基本要素，且需表述清晰、易懂、完整。農業轉移人口住房政策文本則少有如上要素與特征。

(三)政策銜接的碎片化

良好的、能清晰傳達政策意圖的政策應具備銜接性，即政策體系中各政策、政策文本各要素間能實現順暢的銜接，在結構上呈現遞進式線型邏輯(18)李東泉、黎唯：《省級新型城鎮化規劃文本傳遞中的流變分析》，《規劃師》2017年第33期。。若本應統一、完整、協調的政策目標、內容或過程呈分割和零散化，導致政策之間產生相互獨立甚至沖突的狀態，則將阻礙政策自上而下的清晰傳達，影響政策執行的效果，使政策的模糊性更為突出。在21份政策文本中，與農業轉移人口住房政策直接相關的只有2007年的《關于改善農民工居住條件的指導意見》，其明確提出要改善農業轉移人口的居住條件，給予一定的住房優惠政策。除此之外，關于農業轉移人口的住房政策大量散見于一些與“三農”和住房保障等相關的政策中，通常都是一段或一句描述性語言，沒有量化指標，也不具有強制性，且相較于其他領域的政策來說數量較少，彼此之間銜接性較差。如2015年的《關于落實發展新理念加快農業現代化 實現全面小康目標的若干意見》中就簡單提了一句“將符合條件的農民工納入城鎮社會保障和城鎮住房保障實施范圍”。該政策文件主要針對的是“三農”問題，目標是促進我國農業現代化發展，從而加快全面小康目標的實現，雖然提到將“符合條件的農民工納入城鎮住房保障實施范圍”，但是并沒有明確的實施路徑和手段，具有很強的模糊性。而與農業轉移人口住房密切相關的戶籍制度、城鎮住房制度、土地制度、就業制度等，并未圍繞該問題形成合力，而是呈現出相對割裂的狀態。

四、政策沖突性識別

(一)政策采納

對于地方政府采納中央政策意愿的評估，主要是基于兩者間出臺政策的時間差，若時間差超過了合理的范疇，則認為地方政府采納中央政策的意愿較低，央地間沖突較為顯著。由于農業轉移人口住房政策存在碎片化現象，難以對其進行全面的描述性統計，且多項政策條款交叉、重復地出現于不同的政策之中，影響了數據的獨立性及可分析性，故我們選擇政策范疇內具有代表性的《關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》及其地方政策進行分析。選擇該政策的合理性在于：住房租賃政策致力于推進“租購并舉”，建立健全房地產市場長效機制，緩解房價上行壓力，合理引導住房需求，解決中低收入者的居住問題，促進“住有所居”目標的實現，而農業轉移人口便是該項政策的覆蓋對象之一。

市級政府是政策落地的主體，但我們在統計中發現，中央政策出臺之后的半年時間內，僅有2個市級單位跟進中央出臺了相關政策；一年時間內，出臺政策的城市數量仍然極少；截至2019年5月，即中央政策出臺三年后，跟進城市數量仍停留在兩位數。由此看來，農業轉移人口住房政策推進速度較慢，市級政府對于中央政策呈觀望狀態。市級政策觀望，是指政府由于自身原因對政策出臺持消極態度，并對其他政府行動進行觀察的行為。那么這樣的觀望行為是否是以考量地方具體情況、因城施策、精準調控為初衷的積極的地方治理行為呢？顯然不是。2016年5月出臺的《意見》，強調了“到2020年，基本形成供應主體多元、經營服務規范、租賃關系穩定的住房租賃市場體系，基本形成保基本、促公平、可持續的公共租賃住房保障體系，基本形成市場規則明晰、政府監管有力、權益保障充分的住房租賃法規制度體系，推動實現城鎮居民住有所居”的政策目標，并明確了“落實地方責任”，且多次使用“加快”等字眼，對地方政府作出了“軟約束”。并且住建部早在2015年1月就已出臺了《關于加快培育和發展住房租賃市場的指導意見》，將培育住房租賃市場作為未來工作重點并向下傳遞了明晰的政治信號。然而地方政府的響應情緒卻普遍低迷，采納延遲時間也長達一年之久，行為過于遲緩，明顯超出了合理的時間差范疇。以G省為例，其于2016年8月出臺相應政策，成為最早采納中央住房租賃政策的省份，并明確將省會城市L市作為REITs試點城市。但即使被“點名”進行試點，L市也直到2017年12月才進行了政策響應，時間延遲明顯過長。

為進一步佐證這一結論，本文選取同年的房地產去庫存政策的出臺情況作對比分析。房地產政策與農業轉移人口住房政策同屬于住房政策領域，但經濟屬性更強，對于促進經濟發展的作用較大，并且由于農業轉移人口購房能力較弱，相較于住房租賃政策，房地產政策對于解決農業轉移人口住房問題的效果并不顯著。進行兩者的比較，可看出政府對于農業轉移人口住房政策的重視程度如何。結果發現，在去庫存政策的執行過程中，中央層面運用了財政、金融等推動手段，地方層面對此反應積極，出臺政策的數量和速度都極高：2016年第一季度便有十幾個省份150多個城市出臺了“去庫存”政策，大部分二三線城市都積極采取了給樓市“松綁”的措施。如福州提高了公積金貸款額度，珠海取消了部分商品住房需提供社保或納稅證明的限制，三亞暫停了用地審批、規劃報建審批等程序(19)黃燕芬、張超：《防范風險、促進房地產市場平穩健康發展——2016年房地產市場回顧及2017年展望》，《價格理論與實踐》2016年第12期。。與僅用三個月就實現了150多個政策市級擴散的“去庫存”政策相比，地方政府對于住房租賃政策的采納意愿偏低?？梢?，在農業轉移人口住房政策執行過程中，中央與地方政府間的政策沖突性顯著。

(二)內容表述

政策執行中的政策文本流變過程，是政策執行的首要環節，具體是指政策從中央傳遞到地方的過程。在政策文本流變過程中，政策往往會被重新解讀、細化或再規劃，形成風格、結構、重點各異的政策文本(20)李東泉、黎唯：《省級新型城鎮化規劃文本傳遞中的流變分析》，《規劃師》2017年第33期。，主要體現在文本創新、政策目標具體化、行動安排和內容落實四個方面(21)李瑞昌：《中國公共政策實施中的“政策空傳”現象研究》，《公共行政評論》2012年第5期。。通過對央地政策進行文本信息挖掘并對比分析，客觀呈現文本流變的過程，可以充分反映央地政府間態度和觀點的差異，從而識別政策的沖突性。本文選取上海、廣州、深圳、青島和成都等人口流入量較大的大中型城市作為研究對象，搜集整理了五地的農業轉移人口住房政策，結合中央政策進行了對比分析(見表4)。

表4 央地農業轉移人口住房政策文本內容比較

研究發現：(1)各城市無一例外地都將農業轉移人口排除在享受經濟適用房和廉租房政策之外，《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》明確提出，“采取廉租住房、公共租賃住房、租賃補貼等多種方式改善農民工居住條件”。各地方政府將該政策的申請對象限制為具有本地戶籍的城市居民，從而直接將非戶籍人員排除在外了。(2)各地方政府對中央政策的變通執行。通過梳理各地公共租賃房申請資格發現，盡管多個地區將農業轉移人口納入了申請范圍，但是其具體的申請門檻卻高于城市中的低收入群體。具體而言，除對農業轉移人口的住房情況和家庭財產收入等進行標準限定外，還需其提供暫居證明并規定了居住年限、繳納社會保險的年限，并需要對其是否有穩定的收入來源進行統計。事實上，中央出臺的《公共租賃住房管理辦法》的相關規定中僅對就業年限進行了限定，而各城市的申請條件中不僅限制了就業年限，還增加了對居住年限與社會保障繳納年限的審核。如此進行政策加碼，不斷升級申請資格的限制，是試圖將農業轉移人口排斥在政策體系之外的體現。(3)公租房申請程序繁瑣復雜，從而將大量的農業轉移人口拒之門外。廣東省的廣州、東莞、佛山等地規定，申請者申請公共租賃住房需要7個證件并等候90天，并且審批程序繁瑣復雜，需經過“三審三公示”流程：首先由社區開展入戶調查并給予初審意見，街道住建部門、社區居委會進行復審并公示，再由區住建、民政、公安等多個部門對申請人的家庭住房、人口、收入、車輛、財產等情況進行審核并出具意見證明，最后由區住建部門進行終審并公示。在復雜的流程下，農業轉移人口的申請積極性大幅降低。(4)公租房地理位置偏遠，空間失配現象明顯，職住分離影響嚴重，抑制了農業轉移人口的申請積極性。在住房選址上，住建部明確要求“公租房應當優先安排在交通便利、公共設施較為齊全的區域”，然而受城市土地區位價格與土地財政的影響，大多數地方政府選擇將保障房建在城市邊緣。結果是，“空間失配”以及引發的職住分離問題，嚴重阻礙了目標群體的申請及入住。此外，地方政府還依據群體進行公租房分配，將本地居民申請剩余下的房源分配給農業轉移人口。此類房源位置更為偏遠，公建配套設施條件更為惡劣，從而進一步降低了農業轉移人口的申請積極性。同時，此種分配及居住方式導致了“居住隔離”現象的出現，使得在同一城市內部出現了城市居民與外來人口并存的新二元結構，變相加劇了公租房淪為城市貧民窟溫床的可能性，阻滯了農業轉移人口的城市融入。

(三)利益分析

1.中央和地方政府的價值理念不同。黨和中央政府高度重視我國的農業轉移人口問題，黨的十八大明確提出“有序推進農業轉移人口市民化”，十八屆三中全會指出“推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民”?！秶倚滦统擎偦巹?2014—2020年)》提出，要保證農業轉移人口隨遷子女平等享有受教育權利、拓寬住房保障渠道、擴大社會保障覆蓋面、完善公共就業創業服務體系、改善基本醫療衛生條件等，積極推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務。中央政府的目標是，為農業轉移人口提供更好的公共服務，推進農業轉移人口市民化，加快我國城鎮化建設的速度。然而在我國，地方政府既是推進相關政策的責任主體，同時又具備“理性經濟人”特征，其往往會出于地方利益最大化考慮，且在晉升錦標賽的機制下，普遍追求“GDP的增長”，并最終導致傾向于選擇促進經濟增長的政策，而相對忽視民生等社會政策。因此在面對社會政策的執行時，地方政府往往會選擇不依照中央意圖執行政策的行動策略。就農業轉移人口住房政策而言，地方政府基于“成本—收益”的考慮，最終形成了與中央政策存在偏差甚至相悖的地方政策。

2.流出地與流入地間的博弈。我國農業轉移人口大多是跨省(市)流動的，當農業轉移人口從一個城市流入另一個城市后，其所享受公共服務的供給主體也就由流出地的地方政府變為流入地的地方政府。長久以來，我國城市政府主要是為擁有城市戶籍的人口提供公共服務的，因此農業轉移人口的進入將會對當地居民的公共服務資源形成“擠占”。在這種情況下，流入地政府和居民只想享受農業轉移人口帶來的“勞動力及其服務”紅利，而不愿為其提供與城市居民一致的公共服務，這就導致政府會設定一系列的限制性條件以阻礙農業轉移人口的市民化，同時城市居民也會存在一定的排斥心理。

3.用工企業的排斥。大量的農業轉移人口為用工企業提供了充足的廉價勞動力，也為企業賺取了足夠的利潤。但是在農業轉移人口供過于求的情況下，企業會認為農業轉移人口勞動力是取之不盡、用之不竭的，加之農業轉移人口法律知識缺乏，導致了部分企業隨意剝削勞動力、延長工作時間、壓低并時常拖欠工資等現象的出現。在這種情況下，農業轉移人口不可能完成資本的積累，因此個人也就沒有能力在城市中買房居住。還有一些企業視為農業轉移人口交付“五險一金”為壓力，不愿意為農業轉移人口交納住房公積金，一些企業甚至不與其簽訂勞動合同，以此來減少保險費用支出。住房公積金的缺失，進一步降低了農業轉移人口購買商品房的可能性。

4.公共成本分擔。農業轉移人口實現市民化需要一定的成本，即享受與當地戶籍居民同樣的公共服務所必須支付的代價的總和(22)胡桂蘭、鄧朝暉、蔣雪清：《農民工市民化成本效益分析》，《農業經濟問題》2013年第5期。。其中，住房成本成為不容忽視的一大成本。住房不僅是農業轉移人口在城市居住的場所，更是幫助其融入城市的重要部分，是實現農業轉移人口市民化的中間機制。農業轉移人口的住房成本是巨大的，需要中央政府和地方政府、流出地政府和流入地政府、企業以及個人共同分擔。1994年我國實施的財政分稅制使地方政府擁有了一定的財稅自主權，但作為公共服務的主要提供者，其財政支出遠遠大于收入，其支出大約為中央政府的6倍(23)王曉紅、王吉恒：《農業轉移人口市民化成本困境及對策分析》，《農業現代化研究》2015年第5期。。這導致地方政府的擔子明顯過重，地方財政幾乎無法維持正常的運轉，出現了嚴重的“財政收支倒掛”現象。與此同時，由于中央政府“簡政放權”，使得地方政府擁有了較大的自主權，財政支出項目逐漸增多，地方財政負擔進一步加重。由此，在農業轉移人口住房方面，地方政府希望中央政府可以增加更多的資金補貼，中央政府則希望地方政府承擔其主體責任，兩者之間的博弈關系得以形成。

5.信息不對稱。在市場交易中，當交易一方無法獲知另一方的行動及信息，或獲取信息的成本高昂時，交易雙方就會處于信息掌握的不對稱狀態(24)張燕、鄧義：《信息不對稱對我國農村勞動力轉移的制約及經濟法規制——基于經濟人假設和促進現代農業可持續發展視角》，《湖北社會科學》2009年第4期。。信息不對稱中的信息劣勢方將承擔道德風險并同時面臨“逆向選擇”問題。在農業轉移人口住房方面，信息不對稱主要是指政府、房屋中介和農業轉移人口等主體，在住房相關信息的數量和質量上存在較大差別，表現為政府和房屋中介擁有較多的住房信息，而農業轉移人口對此掌握較少，處于被動接受狀態。近年來，盡管隨著政府信息越來越公開透明，農業轉移人口能夠獲取的信息資源也越來越多，但是房屋中介為賺取高額利潤，在公布房屋信息或者介紹房屋時往往會有所保留。在交易過程中，農業轉移人口仍舊處于信息劣勢，“逆向選擇”的結果是，房屋價格變得扭曲，成交價格高于實際價格，并最終導致住房市場混亂，房價居高不下。

五、結論與討論

本文以我國中央及地方的農業轉移人口住房政策為研究對象，運用政策文獻量化研究方法，對政策模糊性及沖突性加以識別。研究結果表明，中央發布的農業轉移人口住房政策存在對政策目標及工具的設計與表述模糊、政策銜接碎片化的特征，因而政策模糊性較高；通過央地農業轉移人口住房政策對比發現，地方采納中央政策的意愿較低而選擇“延遲采納”策略，央地政策內容表述存在較大差異。這一點尤其表現在對硬性量化標準的表述上。結合央地利益關系的實際情景分析，我們認為其政策沖突性較高。這與我國農業轉移人口住房政策象征性執行的實際相吻合，由此驗證了文本分析識別政策模糊性及沖突性的可行性與科學性。

在政策實踐中，運用客觀的識別方法對政策屬性進行判斷，并進一步地對政策文本制定效果加以評估，將推動政策文本的優化與完善。中國公共政策執行過程主要包括政策文本流變、職能部門政策實施行動和公眾參與活動三部分，其中政策文本流變是首要環節。若能在政策制定環節進行文本分析，降低不必要的文本模糊性，同時把握央地沖突的邏輯并由此盡可能地從政策文本制定層面實現央地利益擬合，將有效減少政策執行的阻力，推動政策的有效執行。此外，本文關于農業轉移人口住房政策的分析結果，對于構建與農業轉移人口特征相適應、與城鎮住房制度相銜接、與漸進式城鎮化相協調的農業轉移人口住房實現機制，具有重要的現實意義。

當然，作為一個探索性的分析框架，本文也存在一些局限：一方面，本文采用政策文獻量化研究方法，基于政策文本展開探討，難以深描政策模糊性和沖突性在政策實踐中更具體的表現。同時只從文字出發而缺乏實踐的印證，可能會出現一定的識別誤差，因此應將其與實證分析相結合，以更精準識別政策的模糊性和沖突性。另一方面，政策文獻量化研究方法更多的是描述性分析方法，無法幫助我們厘清變量之間的因果關系，尤其是在沖突性的研究中，可透過政策文本對比窺探沖突性所在，但難以解釋其形成機理。