穩住疫后經濟基本盤，十萬億財政兜底計劃祭出

王曉霞

從“六穩”到“六保”，中國經濟底線思維的邏輯漸次顯現。

4月17日，中共中央政治局召開會議，在強調“六穩”的同時，首次提出“六保”的任務，即保就業、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產業鏈供應鏈穩定、保基層運轉。

一季度中國經濟經歷了1月下旬至2月上旬的經濟停滯、2月中旬逐步復工復產的過程，受需求不足、全球運輸接近封鎖等多方面影響，一季度中國GDP同比下滑了6.8個百分點，制造業和餐飲、旅游、文娛等服務業受到較大沖擊。

以經濟活動為基礎的財政收入一季度也出現了大幅下滑，全國稅收收入同比下降16.4%，地方政府較為依賴的國有土地使用權出讓收入同比下降7.9%。

國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長馮俏彬近期發表在《財政研究》上的文章估算，新冠肺炎疫情對2020年中國財政造成的增支減收總額在1.2萬億-1.7萬億元之間，疊加2019年減稅降費政策的后續影響，2020年“落實落細減稅降費政策”造成的減收6000億元左右，2020年全國財政收入減收增支約1.8萬億-2.3萬億元。

財政收入的大幅下滑使部分地方“三保”（保基本民生、保工資、保運轉，簡稱“三保”）壓力加大，為解決地方“三保”面臨的突出問題，財政部專門成立了以部黨組書記、部長劉昆為組長的工作領導小組，加強對地方“三保”工作的統籌指導。

4月17日的中央政治局會議在分析當前經濟形勢時仍舊提到“全面建成小康社會”，這意味著2020年比2010年經濟總量翻一番的目標仍未松動，值得關注。若如此，按中國人民大學副校長劉元春的預測，2020年GDP增速需要達到5.5%。

如果2020年要達到5%-5.5%的GDP增速，測算下來，政府債券發行規模大致要達到6萬億-9萬億元，預計政府實際發債規模超8萬億元。一攬子財政政策紓困和刺激計劃的規模或達9萬億元左右，約為2019年中國名義GDP的9%。

財政部如何做好“加減法”

受新冠肺炎疫情疊加抗疫減免緩稅措施、增值稅減稅翹尾等多重因素影響，今年一季度，中國一般公共預算收入同比下降14.3%，其中的稅收收入同比下降16.4%，降幅均高于全球金融危機時2009年一季度的降幅。

前三個月疫情對財政收入的影響逐月擴大，全國一般公共預算收入同比分別下降3.9%、21.4%、26.1%。

此外，受疫情影響大的住宿餐飲、交通運輸、文化體育和娛樂等行業一季度稅收收入降幅增大，分別下降33.2%、27%、19.6%。

財政部國庫支付中心主任劉金云在4月20日財政部舉辦的新聞發布會上預計，今年二季度，財政收入仍呈下降態勢。但隨著中國生產生活秩序加快恢復、復工復產逐步接近或達到正常水平，財政收入降幅將會逐步收窄。

據《財經》記者統計，一季度除西藏，全國各省份的一般公共預算收入均為負增長。截至4月28日，全國31個省份中有20個公布了一季度財政收支情況，這些省份收入下滑的幅度差異較大，疫情重災區湖北省一般公共預算收入降幅最大，超47%，重慶降幅亦較大，超23%，其余18個省份中降幅在兩位數以上的有11個。

具體到市縣，《財經》記者了解，湖北省之外，部分省份亦有一些市縣一般公共預算收入下滑超40%。疫情沖擊下，財政收入大幅下滑，但剛性支出增加，收支平衡吃緊。

嚴峻的收入形勢下，一些地方“三保”支出壓力加大。

財政部預算司一級巡視員王克冰在前述新聞發布會上表示， “下一步，中央財政將按照中央政治局會議提出的‘六保要求，研究適當提高財政赤字率，集中使用部分中央存量資金，統籌加大地方轉移支付力度，加強對地方保基本民生、保工資、保運轉的財力支持。”

西部某省份財政廳局預算部門人士告訴《財經》記者，目前看只是財政收入形勢不太好，資金流方面尚未出現不足問題，若到今年五六月份收入形勢依舊較差，下半年可能會考慮動用預算穩定調節基金等其他手段。

目前看，下半年財政收入形勢仍不明朗，國內是否會出現疫情二次暴發、疫情全球大流行的蔓延范圍及影響程度等都是不確定因素。

《財經》記者調查了解，某省份財政部門目前對企業的調查問卷結果顯示，目前，生產成本提高、市場需求不足、現金流緊張、資金周轉困難是大多數企業面臨的突出問題，不少企業預期全年收入下降。中小微企業受到的沖擊尤為突出。而中小微企業是國內吸納就業和支撐出口的主體。

采訪的多位財政專家分析，判斷全年收入形勢需持謹慎態度。考慮到新冠肺炎疫情對國內國外需求的較大沖擊、稅費減免緩措施、經濟下行壓力，以及中美貿易摩擦影響等多重因素，今年全國財政收入即便零增長也已極為不易。

表1中，各省份2020年一季度的收入增速均較大幅度低于其公布的全年預計增速目標，后者是在國內疫情發生前各省“兩會”時確定，新形勢下相關目標或需重新考量。

50個財稅文件促復工復產、復商復業

疫情發生數月以來，中央財政一手抓抗擊疫情經費保障，確保公眾不因擔心費用問題而不敢就診，確保各地不因資金問題而影響醫療救治和疫情防控;一手紓困企業和困難群眾，促進復工復產，出臺了減稅降費、減免緩社保繳費、財政貼息、加大失業保險穩崗返還力度等多項措施。

《財經》記者統計，截至4月28日財政部已經出臺了50個文件發布與抗疫相關的綜合保障類、減稅降費類、金融類政策措施。其中：涉及抗疫救治費用、經費保障、財政補貼、醫療物資保供收儲、農產品供應、加強“三保”等綜合保障類政策26個，涉及稅費減免緩、降成本等相關政策17個，涉及疫情期間財政貼息、融資擔保、延期還本付息等涉及金融方面的相關政策7個。

財政部社保司副司長王新祥在前述發布會上介紹：截至4月19日，各級財政共安排疫情防控資金1452億元，各地疫情防控經費均得到較好保障;此外，中央財政累計下達困難群眾救助補助資金1560億元，該數額已經超過2019年全年的實際執行數，用來積極支持各地切實保障好困難群眾的基本生活。

減稅降費方面，財政部會同有關部門出臺了對疫情防控重點保障物資生產企業給予稅費優惠、對受疫情影響較大的行業企業給予稅費減免、加大鼓勵社會捐贈的稅收優惠力度、對防疫補助收入免征個人所得稅、加大個體工商戶和小微企業稅收優惠力度、出臺擴大汽車消費的稅收政策、延續西部大開發企業所得稅優惠政策、階段性減免企業社會保險費、支持穩外貿的稅費優惠等九大類共17個政策文件。

比如：中國推出了階段性減免企業社會保險費的政策，具體為：從2020年2月起，各省份可以對中小微企業的養老、失業、工傷等三項社保的單位繳費實行免征，免征的期限不超過5個月;湖北省可以將免征的范圍擴大到各類參保企業;湖北以外的全國其他省份對大型企業等其他參保單位的三項社保單位繳費可減半征收，減征的期限不超過3個月;受疫情影響生產經營出現嚴重困難的企業可申請緩繳，緩繳的期限原則上不超過6個月。

為促進小微企業和個體工商戶盡快復工復業，中國推出了增值稅階段性減免措施。具體為：自2020年3月1日至2020年12月31日，對湖北省的小規模納稅人適用3%征收率的應稅銷售收入免征增值稅，湖北省以外的小規模納稅人現有的增值稅征收率由3%減到1%。小規模納稅人在現有增值稅的納稅人里占的比重達80%以上，是一項普惠性的階段性稅收減免政策。

為穩外貿，自2020年3月20日起，中國對除“兩高一資”外所有未足額退稅的產品及時足額退稅，涉及瓷制衛生器具、植物生長調節劑等1464項產品。

4月26日，財政部、國家稅務總局聯合發布《關于延續實施普惠金融有關稅收優惠政策的公告》，將2019年12月31日執行到期的稅收優惠政策，實施期限延長4年，有效期至2023年12月31日。相關稅收優惠政策主要包括：

對金融機構向農戶、小型企業、微型企業及個體工商戶發放小額貸款（指單戶授信小于、等于100萬元或單戶貸款合同金額且貸款余額小于、等于100萬元）取得的利息收入免征增值稅;對為農戶、小型企業、微型企業及個體工商戶借款、發行債券提供融資擔保取得的擔保費收入，及為上述融資擔保提供再擔保取得的再擔保費收入，免征增值稅;對金融機構農戶小額貸款利息收入免征增值稅，對金融機構農戶小額貸款的利息收入在計算應納稅所得額時按90%計入收入總額，對保險公司為種植業、養殖業提供保險業務取得的保費收入在計算應納稅所得額時按90%計入收入總額;對經省級金融管理部門批準成立的小額貸款公司取得的農戶小額貸款利息收入免征增值稅，對經省級金融管理部門（金融辦、局等）批準成立的小額貸款公司取得的農戶小額貸款利息收入在計算應納稅所得額時按90%計入收入總額，對經省級金融管理部門（金融辦、局等）批準成立的小額貸款公司按年末貸款余額的1%計提的貸款損失準備金準予在企業所得稅稅前扣除。

北京國家會計學院財稅政策與應用研究所所長李旭紅向《財經》記者表示，這些稅收優惠政策涉及多個稅種、多個方面，延長稅收優惠期限有助于受疫情影響的中小微企業和農戶，進一步享受到稅收優惠幫助其復工復產的政策紅利。

李旭紅表示，除此之外，為進一步支持小微企業、個體工商戶和農戶，近期各級各部門打出政策“組合拳”，在“銀稅互動”助力企業復工復產的基礎上，本次延續實施普惠金融有關稅收優惠政策，有助于加大對小微企業和農戶的信貸支持力度，助力企業解決融資難題，保障企業的復工復產和農戶的農業生產。

“融資難是中小企業和農戶的共性問題，由于小微企業和農戶可擔保的資產少、償債風險高、經營期限短，一直以來都面臨資金實力不足、應對風險能力弱的瓶頸。”她說，“重點加大對小微企業和農戶的金融支持力度，可以降低企業融資成本，緩解現金流壓力。”

政府發債規模或超8萬億元

當前，業界高度關注的是2020年預算赤字率、新增地方政府專項債券和抗疫特別國債規模等問題，尤其是對特別國債會包含哪些內容、如何發行、規模多大等問題有頗多猜測。

按照2015年起實施的新《預算法》，中央政府和地方政府的債務限額需在每年全國“兩會”上經全國人民代表大會審議批準，照目前國內疫情防控形勢推測，今年5月22日全國“兩會”召開之際，屆時答案才會揭曉。

地方政府專項債券方面，目前中央已經提前下達2.29萬億元額度，按照提前下達新增額度要在當年新增地方政府債務限額的60%以內的規定，2020年新增地方政府專項債券額度在4萬億元或以上已毫無懸念，較2019年2.15萬億元的地方政府專項債券，額度大幅提升（圖1）。

圖1：2008年-2019年預算赤字在中央和地方的分配情況及預算地方專項債情況

單位：億元。注：地方政府專項債券自2015年起開始發行。資料來源：《財經》記者根據每年預算報告整理。制圖：顏斌

至于提高赤字率的幅度和發行特別國債的具體方案，財政部副部長許宏才在2020年4月3日國務院聯防聯控機制新聞發布會上表示，將綜合考慮國內外經濟形勢、國家宏觀調控的需要、財政收支狀況等因素確定。

確定今年政府發債規模，對2020年實際GDP增長的預測和中央政府希望全年達到的增長目標是重要考量因子。

目前看，國內外研究機構對2020年中國實際GDP增速的預測普遍在3%以下。IMF今年4月份發布的最新報告預計2020年中國的GDP增速為1.2%。

對于中國是否設置或設置多大的2020年GDP增長目標，經濟學界觀點頗多。瑞銀亞洲首席中國經濟學家汪濤在近日中國宏觀經濟論壇（CMF）舉辦的分析會上認為目前是中國政府淡化或取消GDP目標的時機，中泰證券首席經濟學家李迅雷認為應該設置為3%，而劉元春則認為應該設置為5%-5.5%。

劉元春表示，填補1個百分點GDP增速的下滑需要財政擴張1.2萬億-1.4萬億元，因此要填補GDP增速回落3個-5個百分點需要的財政擴張資金在4萬億-7萬元億左右。

此外，綜合多方信息，預計2020年一般公共預算減收在1.5萬億元左右，政府性基金預算減收在5000億元左右。

劉元春等預測加上2020年的財政減收，實際需要的財政資金或在6萬億-9萬億元左右。

按此計算，除去4萬億元的新增地方政府專項債券，2020年實現5%-5.5%的增長目標，財政赤字以及發行特別國債的規模合計最多或需5萬億元左右。

中國財政科學研究院研究員趙全厚向《財經》記者表示，考慮到疫情影響，2020年赤字率可能提高到3.5%。

按馮俏彬的分析，2020年赤字率提高到 3.5%，可釋放出5000億元的公共資金，用于彌補一般公共預算收支缺口，支持地方實現“三保”。

需要說明的是，財政赤字計算與當年的經濟增長目標、CPI目標、赤字率都有關系，《財經》記者假設2020年政府設定的上述目標分別為5.5%、3%、3.5%，計算得出的赤字額為3.76萬億元，較2019年赤字增加了1萬億元。

由此，2020年一般公共預算赤字或在3.2萬億-3.7萬億元左右，抗疫特別國債的發行規模或在1萬億-2萬億元左右。

對于抗疫特別國債的具體用途和使用方式，業界有頗多分析和爭議。

馮俏彬向《財經》記者表示，抗疫特別國債具體用于哪些方面，我個人認為應當對受到疫情沖擊的地區、行業、企業給予一定的救助和扶持，但盡量避免通過直接發錢的方式，應當運用介于財政和金融之間的一些工具，放大有限資金的效用，比如中小企業貸款貼息。

她強調，對企業進行救助也要分具體情況，有的地方可以用擔保的方式，有的地方可以用貼息的方式，或者有的地方也不排除直接用補貼的方式。

“不論使用哪種方式，應當放大資金的杠桿效應或社會效應，比如對企業進行救助或補貼時，可以視情況附加不裁員、不減薪等方面的條件。”她說。

財新智庫莫尼塔研究董事長兼首席經濟學家鐘正生認為，抗疫特別國債的使用方式可能有兩種：第一種是要用于有經營現金流的項目，即要與它產生的資產對應。按中國前兩次發行特別國債的歷史，這一用途的特別國債不會納入預算赤字。第二種是給金融中介機構注資或增資，比如給中小銀行或信用擔保公司等注資。這些中介機構因給中小企業放貸、擔保而可能出現的損失，可以通過財政支持得到補償，其實就是財政補貼;或者設立一個特別的產業基金，該基金專門用于救助中小企業，等企業生產經營恢復正常后才適時退出。

除以上兩種方式，社科院財經戰略研究院財政審計研究室主任汪德華認為，可以對機關團體存款發行特別國債，由于這塊存款余額有近30萬億元的規模，讓其中一兩萬億元購買特別國債用于疫情對沖專項支出，不會影響其自身的正常運轉。

10萬億元財政包醞釀祭出

除了前述已發布的財政應對疫情措施，目前，中國的一攬子財政抗疫計劃具體的規模和內容備受關注。

鐘正生向《財經》記者表示，考慮到后續即將出臺的地方專項債的擴容、抗疫特別國債的發行、赤字率上調，以及企業社保繳費的減免征收、針對受疫情沖擊較大的企業和個人的專項資金支持，以及繼續盤活財政存量資金等，其實中國推出一個10萬億元量級的財政政策大包，也不像初看起來那么重磅、那么離譜。

對于中國的一攬子財政抗疫計劃，除了前述已實施的經費保障、醫療救治、減免緩稅費、對疫情防控重點保障企業的財政貼息、對小微企業以及對受疫情影響較大的批發零售、住宿餐飲、物流運輸、文化旅游等行業的個體工商戶和網約車司機、出租車司機等的創業擔保貸款貼息，還將包括哪些內容，頗為引人矚目。

《財經》記者根據前文所述對政府發債規模的預測和一些已發布的應對疫情政策，做了中國一攬子計劃的大致框架圖，2020年中國抗疫一攬子財政計劃的規模或達到9萬億元左右。

需要說明的是，按新《預算法》地方政府一般債券只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出，加上4萬億元的新增地方政府專項債券，地方發債用于各類建設的資金大概率在4.93萬億元以上。

新增地方政府一般債券具體用于哪些項目，以浙江省為例，今年3月底浙江省財政廳發行了浙江省政府一般債券（二期）242億元，用于各類大中小學幼兒園建設工程、公路等道路建設、城鎮綜合環境整治、市政基礎設施工程、橋梁建設、社區衛生服務中心工程、河道水系治理工程、污水處理工程、地質災害治理、生態公園建設等方面。

新增地方政府專項債券用途方面，許宏才在前述國新辦發布會上介紹，2020年要優化資金投向，體現疫情防控需要和投資領域需求變化。在重點用于交通基礎設施、能源項目、農林水利、生態環保項目、民生服務、冷鏈物流設施、市政和產業園區基礎設施等七大領域的基礎上，適當擴大專項債券使用范圍，將國家重大戰略項目單獨列出、重點支持;同時，增加城鎮老舊小區改造領域，允許地方投向應急醫療救治、公共衛生、職業教育、城市供熱供氣等市政設施項目，特別是加快5G網絡、數據中心、人工智能、物聯網等新型基礎設施建設。

抗疫特別國債具體如何使用，需等到全國“兩會”最終公布。不過，4月中旬湖北省政府發布的一份文件中提到，要圍繞中央預算內投資支持的8個領域66個專項，中央特別國債支持的4個領域32個專項，按要求編制三年滾動投資計劃，并提到特別要關注“應急醫療救治能力、疾病預防控制體系、縣級醫療診治能力、以縣城為主要載體的新型城鎮化基礎設施、城鎮老舊小區改造、醫療危廢和污水垃圾處理設施、應急物資儲備體系建設等短板弱項”，其中部分短板項目或包含在特別國債支持的“4個領域32個專項”中。

由此，逆周期時刻，“寬財政”發力經濟重啟的一攬子刺激計劃正陸續醞釀推出。