分化與協調：古德諾思想意涵解析

李濤 吉木拉衣

[摘要]政治與行政是公共行政范疇內一個彌久常新的議題。后續學派都不同程度地對政治與行政二分思想進行了批評。實際上，在后續學派提出質疑之前，古德諾在《政治與行政》一書中已經對政治與行政之間分化與協調的思想作了系統的闡述，為了實現民治政府和高行政效率，他主張政治與行政間協調發展，并提出政治對行政適當控制、行政適當集權、發揮政黨在政治與行政間的協調作用等思想。古德諾的許多思想對當代中國發展依然具有啟示意義。

[關鍵詞]政治與行政二分;古德諾;分化與協調;政策意涵

[中圖分類號]D035 ? ?[文獻標識碼]A? ? ? ? ?[文章編號]1009—0274（2020）02—0047—05

[作者簡介]李濤，男，廣西民族大學政治與公共管理學院黨委書記，教授，博士研究生導師，管理學博士，研究方向：公共組織與人力資源管理;吉木拉衣，男，廣西民族大學政治與公共管理學院碩士研究生，研究方向：公共組織與人力資源管理。

一、引言

政治與行政二分與官僚制是公共行政學產生與發展的理論基礎，其中，政治行政二分貫穿于整個公共行政學的理論演進中，也影響著公共行政的實踐發展。誠如公共行政學大師沃爾多所言：“在公共行政（學）中，沒有什么問題比政治與行政的關系更為核心的了”。蓋伊·彼得斯更是將政治與行政二分視為“行政現代化的中心問題”。隨著公共行政學理論變遷與實踐發展，后續公共行政學派對政治與行政二分思想進行了批判，建構了適應特定時代發展的新公共行政、新公共管理、新公共服務、新公共治理等理論。然而，這些后興學派的批評都未能突破傳統政治與行政二分的理論架構，這些批評都集中于政治與行政極端二分的不可能性，攻擊傳統公共行政學派只關注效率，缺少對人的考慮而忽視了民主、公平、回應性等價值考量。

實際上，古德諾在《政治與行政》中不僅闡述了政治與行政分離的必要性，也說明了政治與行政極端二分的不可能性，他因而花大篇幅去論證政治與行政之間實現協調的可行性。鑒于此，在國家治理現代化的時代背景下，重讀古德諾《政治與行政》，重現經典著作的原貌，對其政治與行政分化與協調的思想進行系統的梳理，對于我們更好地理解古德諾的行政學思想、建構效率與公平兼具的服務型政府、優化制度建設具有理論意義和實踐價值。

二、政治與行政：分化邏輯

縱觀整個公共行政的發展史，我們能發現公共行政學說一直在憲政主義與管理主義之間變遷與演進。憲政主義以杰斐遜、沃爾多、弗雷德里克森、登哈特等為代表，強調社會公正、公平、民主和回應性等價值理性;而管理主義則以漢密爾頓、威爾遜、古利克、西蒙和奧斯本等為代表，關注效率、經濟等工具理性。簡言之，公共行政的發展史，是一部關于如何協調政治與行政、公平與效率、政治哲學與行政科學之間的矛盾統一關系的歷史[1]。值得一提的是，不管是以沃爾多、弗雷德里克森為代表的憲政主義學派，還是以西蒙代表的管理主義學派，都對以威爾遜、古德諾為代表的傳統公共行政持批判的態度。因此，對政治與行政二分觀點的認知態度不是區分憲政主義與管理主義學派的標準和表征。實際上，古德諾并不是第一位提出政治與行政二分的學者，當然，也不是伍德羅·威爾遜首提。政治與行政二分是根據當時的特定社會背景而產生的，并從歐洲大陸傳入十九世紀的美國，具有一定的發展邏輯。

（一）政治與行政二分的形成邏輯

政治與行政二分法的觀點究竟是誰第一次提出來的呢？國內武漢大學丁煌教授、復旦大學竺乾維教授等多位學者均認為美國學者伍德羅·威爾遜于1886年發表的《行政學之研究》一文是提出政治與行政二分的最早觀點。實則不然，根據國外學者Martin的研究與梳理，他認為早在1812年，法國的一些思想家已經在思考行政和政治理論之間的關聯性以及進行區分的必要性，這是政治與行政二分的萌芽[2]。而到了1845年，維維恩在《行政學》專著中就提出：任何政府的執行分支都需要認識到區分政治與行政的重要性，前者與國家的道德指向相關，后者則與公共服務的提供相關，這是對政治與行政進行功能區分的最早探索。隨后，德國學者布隆赤里對政治與行政間的關系進行了比較詳盡的闡述。布隆赤里認為，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術性職員的事情。布隆赤里認為，從功能層面來看，政治與行政是相互區別的，它們之間有著嚴格的區分界限。此后才是美國學者伍德羅·威爾遜將興起于歐洲的政治與行政二分的觀點引進美國，于1886年在《政治科學》季刊上發表《行政學之研究》一文。威爾遜認為，實現政治與行政二分是行政學賴以成立的理論前提，他從行政學研究的必要性、目標和任務、實質、歷史淵源、方法論、人事行政、行政監督等方面對政治與行政的區分作了進一步的闡述[3]。顯然，就形塑邏輯而言，政治與行政兩分法的觀點可以追溯到十九世紀初的法國思想家那里。

然而，上述學者僅僅進行了規范探討，總體屬于早期萌芽階段。古德諾在《政治與行政》中對政治與行政兩分法觀點進行了系統論證，他從政府功能區分的角度系統地闡釋了政治與行政二分的極端重要性，以及政治與行政極端二分的不可能性，這看似矛盾，實則不然。古德諾認為，為了實現民治政府和行政效率，政治需要對行政進行必要的控制，當然這種控制應該保持在一定的限度，超出這個限度，國家的政治系統可能會出現奔潰[4]41。此外，還需要進行行政集權，過去參考孟德斯鳩等人的三權分立原則而建構的政治結構出現了合法性和效率性危機，行政集權是提高行政效率的重要手段。而如何實現政治對行政的必要控制以及行政集權以提升行政效率和實現民治（民主）政府，不可能在法內制度中實現，只得去法外制度去尋找，而這種法外制度正是政黨機制[5]15。

（二）對政治與行政二分的認知偏差

作為公共行政的主要基石，政治與行政二分思想源于法國、英國、德國等歐洲國家，威爾遜相繼將之引進美國大地，而古德諾對此進行了詳細闡釋。學界普遍認同，古德諾《政治與行政》一書的發表，政治與行政兩分法的觀點才得到了較為系統的闡述，從理論上實現了政治與行政的分離，從而為建構系統的公共行政學科范式奠定了理論基礎。然而，政治與行政二分的觀點也容易將人們誤導，會讓人主觀臆測政治與行政是互相獨立、互不干涉的單獨活動。這種錯覺進一步促使有人出現認知偏差，誤將公共行政視為與政治哲學無關的獨立學科，認為行政所涉及的僅僅是政府管理的技術性問題，并主張脫離政治學的價值觀，奉行“價值中立”原則。很顯然，這種趨勢可能會誤導行政學的理論研究與實踐發展，比如現在公共管理研究內流行的實證主義就陷入了“統計主義”的泥潭，完全忽視了公共行政應有的價值因素。事實上，在實際的政府行為中，政治與行政總是結合在一起而無法分離的，在當代政府行為中，政治與行政的結合仍然表現得非常明顯[6]。因此，政治與行政既有分離的必要性，也有完全分離的不可能性，實現兩者間的協調發展是關鍵，古德諾針對如何實現政治與行政的協調作了系統性的論述。

三、政治與行政：走向協調

任何理論的建構與發展都有特定的產生條件與時代背景。威爾遜和古德諾時期的美國，國會與政府的關系已經出現了裂痕[7]。這種裂痕一方面表現在行政權力的相對劣勢上，美國遵循三權分立原則的憲政體制被國會一權獨大的事實所扭曲;另一方面政治與行政之間的關系變得模糊不清，原本上政治與行政二分的局面被破壞。此外，在他們所處的時代中，政府系統里充滿了任人唯親和依戀于權力的“理性人”，這些人運用政治手段干預行政事務。也就是說，當時政治權力侵蝕著行政執行，破壞了行政效率和公共利益。這是政治與行政協調發展理論產生于美國大地的時代邏輯，對我們形塑正確的認識有重要作用。然而，后續學者卻對以威爾遜和古德諾為代表的傳統公共行政學派進行了非常嚴厲的批判。

（一）后續學派對政治與行政二分思想的批評

之后的新公共行政學派、新公共管理學派、新公共服務學派以及近幾年興起的新公共治理學派都不同程度地否定了政治與行政二分法。美國政治學家安德森甚至斷言，“除了少數幾個老古董和信息不通者之外，今天再也不會有人接受這種政治與行政兩分法了。”[8]批評者們認為古德諾的功能主義的理論視角和經驗主義的分析方法具有明顯的時代局限性，一旦外部環境改變，古德諾政治與行政而分思想就顯得不具適用性了。而且，作為特定時代和環境中產生的理論范式，它提供的只是一種經驗總結或理論參考，而不是一個普適性的原則，只是特定社會發展階段的政治產物，其政治意義大于學術貢獻。此外，政治與行政之間出現的鴻溝，在深層次上反映了西方國家政治系統所追求的民主與效率、有效性與合法性等價值取向之間的沖突[9]，繼而割裂了政府與政府的服務對象人民之間的聯系，失去了民治政府的意涵。

但綜觀這些反對者的理論依據，大都認為傳統公共行政的理論基礎是政治與行政的“涇渭分明”，這些學者僅僅抓住政治與行政二分的字面意義不放，似乎對古德諾政治與行政二分思想的認知只停留在表面意義層面，有意無意地忽視了政治與行政二分理論產生的時代背景，囿于政治與行政二分的表面意思，妨礙了對古德諾的政治與行政思想的正確認知。實際上，在后續學者提出質疑之前，古德諾已經就某些問題給出了前瞻性的回答。

（二）古德諾政治與行政協調發展思想

按照古德諾的觀點，為了實現適應于社會工業化生產的行政效率和民治政府，政治與行政必須實現協調發展，行政的理論研究與實踐發展都離不開政治的價值指引[10]14。仔細閱讀古德諾的《政治與行政》原著，我們就能發現，古德諾在第一章“國家的主要功能”中循序漸進地提出了政治與行政二分的主張。比如，“不同民族在同一智力和道德階段上所具有的真正的政治制度，會表現出很大的相似性，就是在那些政府外部形態上很不相同的地方也是如此。”[11]4再如，“各種政治功能，會自然地聚集在兩個頭腦之下，這兩個頭腦同樣能用于智力活動和自覺的人性行為。這就是，作為政治實體的國家的行為，既存在于對表達其意志所必需的活動中，也存在于對執行其意志所必需的活動中。”[12]5最后才指出“政府的兩種功能可以分別稱作“政治”與“行政”。政治或政策與國家意志的表達有關，行政則與這些政策的執行有關。”[13]10

而其余九章都在通過比較分析法國、英國、德國等歐洲國家的政治傳統和邏輯與美國的區別，而主張政治與行政完全分開是不可能的，如“被稱為執行機構的機構，幾乎在任何情況下都擁有大量的制定法令或立法權。另一方面，以表達國家意志為主要職責的機關，即立法機關，通常又有權用某種方式控制以執行國家意志為主要職責的機關對國家意志的執行。也即是說，盡管人們能夠區分政府的兩種主要功能，但都無法嚴格地規定這些功能委托給哪些政府機構去行使。”[14]9就美國而言，“美國的行政機構就經常通過行使其否定權，而對政治功能的行使發生重要的影響。”[15]11鑒于此，古德諾提出，必須實現政治與行政間的協調發展，進而探討如何實現兩者的協調發展。古德諾認為實現政治與行政協調發展的路徑有：政治對行政的控制、行政的適度集權以及政黨在政治與行政協調中的重要作用。

（三）古德諾政治與行政協調路徑

古德諾認為，為了在國家意志的表達與執行之間實現這種協調，就必須或者犧牲掉國家意志的表達機構的獨立性，或者犧牲掉國家意志執行機構的獨立性。很顯然，民治的政府要求執行機構必須服從表達機構，因為后者理所當然地比執行機構更能代表人民。因此，政治必須對行政實行適度控制，為使這種控制具有效率，并且能在政府體制中求得，就必須使行政體制高度集權化。

首先，政治對行政的控制。古德諾認為，政治可以通過兩種方式對行政進行控制，分別是法外控制和法內控制。法外控制，即“如果為了防止政治在具體細節問題上影響行政，而試圖在政府中把分別主要承擔這兩種功能的機構在法律上分開，政治對政府的必要控制就要在法律之外進行。”[16]15法內控制，即“如果在政府體制中沒有試圖規定政治與行政的劃分，如果政府制度沒有靠采用一部成文憲法而具有比較堅實而固定的形式，對行政功能的控制與監督，就會由行使政治功能的政府機構所承擔。”[17]15不過，政治對行政控制必須保持一定的限制，因為這種控制一旦超過某種限度，就會造成政治癱瘓。

其次，行政的適度集權。古德諾認為，政治與行政的協調還取決于行政權力的必要集中。傳統分權制衡理論在政治實踐中出現不少弊端，比如政治與行政的失調。特別是中央和地方的分權造成了行政力量統一性的破壞，從而使國家意志的執行出現了問題。古德諾認為，只有行政在一定程度上被集權化了，才能達到政治和行政功能之間必要的協調，應該鼓勵行政集權的趨勢，而不是阻礙它的發展[18]70。

最后，發揮政黨在協調政治與行政中的重要作用。古德諾指出，美國法治的行政體制可以阻止獨裁和專制主義，但是并不能實現政治與行政之間的協調發展。古德諾認為這種協調功能來自一種法定體制外的調節力量，這就是政黨。“政黨不僅擔負起了挑選在政府體制理論中表達國家意志的機關的成員，即立法機關的成員的責任，而且擔負起了挑選執行這種意志的人員，即執行官員的責任。”[19]57。也就是說，通過政黨對立法機構成員和執行機構成員的挑選，可以實現立法機構對行政機構的有效控制，通過政黨對中央行政官員和地方行政官員的挑選可以實現國家行政系統的大一統性質，提升行政效率。因此，他主張起協調作用的政黨組織不僅應當強大，而且應當長期存在。但是，為防止政黨與公司利益共享而尋租，需要實現公司與政黨事務公開化、透明化，接受民眾的監督，對大眾負責。

四、政治與行政：政策意涵

到今天為止，關于政治與行政二分的爭論還未結束。事實上，沒有兩分法的基礎，公共行政學也就失去了其存在的合法性根基[20]。公共行政學的后續理論演進與實踐發展總是在古德諾政治與行政這個認識框架下展開并發展起來的。在當時的情景下，他的政治與行政協調發展思想沒有引起足夠的重視，于是，傳統公共行政逐漸偏離了政治與行政二分的基調，民主、公平等政治價值因素逐漸淡化，經濟、效率幾乎成為唯一的目標[21]。解讀古德諾的政治與行政二分論，重現經典著作的原貌，有助于在我國政府管理實踐中合理地處理政治與行政的關系。我們應當借鑒古德諾政治與行政二分思想中的有益成分，在立足我國國情和時代特征的基礎上，建構與優化中國本土化的公共行政學，以更好地指導我國公共行政學的實踐與發展。在當前的公共行政理論界，治理理論方興未艾，古德諾政治與行政二分思想與治理理論有一定的內在邏輯，公共行政一直是關于國家治理的科學，治理理論和政治與行政二分的共同目標都是實現民治政府，即政府要對人民負責。基于此，我國應該借鑒古德諾政治與行政二分的思想，建立健全責任政府，借助諸如行政程序法、公開聽證等多種符合時代特征的工具與民眾進行開放的溝通，以填補政治和行政之間的鴻溝[20]，應該主動通過社會力量監督政治對行政的控制和干預，減少腐敗與尋租行為，建構透明的“陽光政府”，建設民主政治和高效政府。

值得一提的是，古德諾與民國時代的中國有一定的淵源。1913年，古德諾來到中國，擔任了袁世凱政府的法律顧問，他將其政治與行政二分的思想應用于中國的政治結構的建構中，主張在制定憲法中處理好立法權與行政權的關系。古德諾認為由于中國有深厚的帝制傳統，在政治邏輯上習慣于集權的歷史和文化，因而不應當照搬西方的憲政制度，亟須構建強有力的中央政府鞏固國家政權。但他的政治與法律思想未被袁世凱政府充分采納。古德諾離開中國后，將自己對中國的認知與思考編寫成書，題為《解析中國》，在書中寫到“中國社會的種種變化使我們有理由相信在中國會逐漸產生民主制度，這個國家會成為一個真正的共和制的國家。”[22]事實上，古德諾的許多論斷，諸如發展經濟才能實現中國發展、中國發展需要強有力的核心領導、任何一國的政府組織形式應由一國的歷史、文化以及本國的政治需求所決定，任何從其他國家照搬而來的組織形式都不會在這一國家成功等[23]，對民國時期的中國知識分子有指引作用。這些觀點也在建國至今的中國的發展歷史中也得到了充分的驗證，中國人民最終選擇了符合中國國情的中國特色社會主義道路，以經濟建設為中心，實施黨管干部政策和偉大的改革開放戰略，實現了世界矚目的高速發展[24]，展現了中國效率、中國模式以及中國之治，凸顯了社會主義制度的優越性。

中國特色社會主義進入新時代，中國處于近代以來最好的發展時期，在全面推進國家治理現代化的時代背景下，要把握好古德諾政治與行政分化與協調意涵，在借鑒國外先進的治理理論與實踐經驗的同時，要注重結合中國國情，避免全盤照搬西方理論范式與實踐模式而出現“水土不服”，建構和完善中國本土化的公共治理理論體系，以適應公共治理的實踐變化。在此基礎上，增強中國公共治理話語權，繼續推進國家治理體系和治理能力現代化，深化黨和國家機構改革和政府治理變革，實現政務公開化、透明化，優化制度執行力，將制度優勢轉化為現實治理效能，不斷滿足人民群眾獲得感、幸福感和安全感，為中華民族偉大復興的中國夢的實現提供堅強政治保障與動力源泉。

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責任編輯：楊偉民

基金項目：本文系2018年教育部第二批產學合作協同育人項目“公共部門人力資源實訓平臺建設”（項目編號：201802281070）、2018年廣西哲學社會科學規劃研究課題“公共服務動機、工作投入及工作價值觀對績效的影響：基于民族地區公務員的研究”（項目編號：18FGL008）、2019年廣西民族大學研究生創新計劃項目“社會資本、公共服務滿意度與居民幸福感：基于中國大樣本微觀數據的實證研究”（項目編號：gxun-chxps201927）階段性研究成果。