給規(guī)范性文件加把法治之鎖

祝曉光 梅曉 黃韜

規(guī)范性文件涉及公民、法人和其他組織的權利和義務，具有普遍約束力，因此，這類文件是否合法、合理，直接影響到憲法法律的實施和人民群眾的切身利益。2020年3月27日，河北省十三屆人大常委會第十六次會議全票修訂通過了《河北省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查條例》（以下簡稱《條例》），并于5月1日起施行。這對于加強人大立法監(jiān)督、健全備案審查制度、解決備案審查工作中突出問題具有重要意義。

緊跟時代要求，將“一委兩院”首次納入備案審查范圍。黨的十八屆四中全會明確提出，要把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍。全國人大常委會也提出，只要規(guī)范性文件的制定主體屬于人大監(jiān)督對象，其制定的規(guī)范性文件都應當納入人大的備案審查范圍。2019年全國人大出臺相關決定將監(jiān)察法規(guī)納入全國人大常委會備案審查工作的范圍。為此，《條例》緊跟時代要求，立足河北實際，首次將“一委兩院”制定的規(guī)范性文件及時納入人大備案審查范圍，將有利于進一步推動人大立法監(jiān)督工作的開展，有效維護法制統(tǒng)一。

強化制度建設，推動人大常委會聽取和審議備案審查工作情況報告制度常態(tài)化。2019年底，河北省人大常委會指導督促全省11個設區(qū)的市全部建立起了向本級人大常委會年度報告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髦贫取榇_保此項制度的常態(tài)化、規(guī)范化，《條例》明確規(guī)定了縣級以上人民代表大會常務委員會應當建立健全人民代表大會常務委員會聽取和審議規(guī)范性文件備案審查工作情況報告制度。備案審查工作機構應當每年向本級人民代表大會常務委員會報告規(guī)范性文件備案審查工作情況。縣級以上人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構應當將規(guī)范性文件審查工作情況納入其年度工作報告。

堅持基本原則，明確界定規(guī)范性文件適用范圍。《條例》明確指出規(guī)范性文件是指本行政區(qū)域內(nèi)有關國家機關依照法定權限和程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權利、義務，具有普遍約束力，在一定時期內(nèi)反復適用的文件，通俗點說，就是老百姓口中的“紅頭文件”。同時規(guī)定，縣級以上人民代表大會常務委員會應當按照有件必備、有備必審、有錯必糾的原則，依照法定權限和程序開展規(guī)范性文件備案審查工作。規(guī)范性文件制定機關應當加強規(guī)范性文件報送備案工作，確定負責規(guī)范性文件報送備案工作的機構和人員。

推進權責分明，建立分工合作多層審查的工作機制。《條例》明確要有效發(fā)揮備案審查銜接聯(lián)動機制作用，堅持統(tǒng)一入口、雙線審查、統(tǒng)一出口的工作運行機制。統(tǒng)一入口即由縣級以上人民代表大會常務委員會辦公廳（室）負責報送備案的規(guī)范性文件的接收、登記、分送和存檔。雙線審查即縣級以上人民代表大會常務委員會負責法制工作的機構是規(guī)范性文件備案審查工作機構，負責規(guī)范性文件的備案審查工作，縣級以上人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構按照職責分工，負責相關領域規(guī)范性文件的審查工作。統(tǒng)一出口即出現(xiàn)糾正情況時經(jīng)本級人大常委會主任會議同意，由常委會辦公廳（室）向制定機關提出書面審查意見，建議制定機關自行修改或者廢止該規(guī)范性文件。

細化審查標準，合法性審查與合理性審查并重。備案審查的標準一直以來都是開展備案審查工作的重點和難點。《條例》堅持問題導向，細化審查標準，切實提升法規(guī)可操作性。一方面，細化了初步審查意見的情形，明確列舉了與黨中央的重大決策部署不相符或者與國家重大改革方向不一致;違反立法法規(guī)定，對只能由法律規(guī)定的事項作出規(guī)定;明顯違背社會主義核心價值觀和公序良俗; 對公民、法人或者其他組織的權利和義務的規(guī)定明顯不合理;因現(xiàn)實情況發(fā)生重大變化而不宜繼續(xù)施行等12個方面不合法、不合理的審查內(nèi)容。另一方面，審查過程中，發(fā)現(xiàn)有關規(guī)范性文件可能存在合憲性問題的，應當提出研究意見，報送全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會征求意見。

明確審查方式，主動審查、專項審查、被動審查與移送審查并舉。《條例》明確規(guī)定主動審查時，可以要求規(guī)范性文件制定機關補充相關材料，說明有關情況，必要時可以通過召開聯(lián)合審查會議、論證會、聽證會等方式，廣泛聽取制定機關、相關部門、專家及社會各界的意見。對關系重大改革和政策重大調整的，涉及的法律、法規(guī)有重要修改的，關系人民群眾切身利益和社會普遍關注的重大問題等內(nèi)容開展專項審查。對于移送審查的文件，備案審查工作機構收到初步審查意見后，可以會同提出初步審查意見的人民代表大會專門委員會或者常務委員會工作機構與制定機關進行溝通，提出修改或者撤銷的審查意見。

完善糾錯程序，提出意見、書面反饋、專項報告與公開發(fā)布并行。《條例》明確規(guī)定規(guī)范性文件需要予以糾正的，溝通后制定機關不予修改或者廢止的，經(jīng)本級人民代表大會常務委員會主任會議同意，由常務委員會辦公廳（室）向制定機關提出書面審查意見，建議制定機關自行修改或者廢止該規(guī)范性文件。制定機關應當自收到書面審查意見后六十日內(nèi)研究提出是否修改或者廢止該規(guī)范性文件的意見，并進行書面反饋。縣級以上人民代表大會常務委員會會議經(jīng)過審議，認為規(guī)范性文件應當予以撤銷的，應當作出撤銷決定并向社會公布。制定機關應當向社會公布修改后的規(guī)范性文件文本或者廢止規(guī)范性文件的決定，并按照本條例規(guī)定報送備案。值得注意的是，監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院制定的規(guī)范性文件，逾期未依照書面審查意見修改或者廢止的，應當向同級人民代表大會常務委員會提出專項報告。

落實公民審查建議權，對“紅頭文件”有疑義可依法提出。《條例》明確規(guī)定社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認為規(guī)范性文件存違法設定行政許可、行政處罰、行政強制，或者對上位法設定的行政許可、行政處罰、行政強制違法做出調整和改變;與上位法明顯不一致，或者與上位法的立法目的、原則明顯相違背，旨在抵消、改變或者規(guī)避上位法規(guī)定;同上級或者本級人民代表大會及其常務委員會的決議、決定等規(guī)范性文件相抵觸等《條例》第八條所列舉的情形的，可以向負責備案審查的縣級以上人民代表大會常務委員會提出審查建議。人民代表大會相關專門委員會、常務委員會相關工作機構應當自收到審查建議之日起六十日內(nèi)提出書面審查意見。同時，對于審查建議權如何使用，《條例》作出了具體規(guī)范，應當以書面形式提出，寫明建議審查的規(guī)范性文件名稱、審查的事項和理由。審查建議不屬于本級人民代表大會常務委員會備案審查范圍的，備案審查工作機構可以移送有關機關處理或者告知提出審查建議的國家機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民向有權進行備案審查的機關提出。

（作者單位：河北省人大常委會研究室）