設(shè)區(qū)市地方立法中的幾個(gè)程序問題

陳維林

《立法法》第七十七條規(guī)定：“地方性法規(guī)案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序，根據(jù)中華人民共和國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法，參照本法第二章第二節(jié)、第三節(jié)、第五節(jié)的規(guī)定，由本級人民代表大會(huì)規(guī)定。地方性法規(guī)草案由負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的機(jī)構(gòu)提出審議結(jié)果的報(bào)告和草案修改稿。”獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)，首部地方性法規(guī)就是規(guī)范地方立法行為的“地方立法條例”或者“地方立法程序規(guī)則”。由于地方立法是一個(gè)不斷創(chuàng)新、完善的工作，一部地方立法條例不可能涵蓋所有的立法程序，故地方立法條例存在疏漏或者不足是很正常的。本文就設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)地方立法程序的幾個(gè)問題提出思考。

一、地方性法規(guī)案常委會(huì)一審后公布中的程序問題

提出法規(guī)案，是地方性法規(guī)程序的開始，其表現(xiàn)形式是提出議案。設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)審議法規(guī)案是指對已經(jīng)列入議事日程的法規(guī)案正式進(jìn)行審查和討論。審議是保證立法質(zhì)量、體現(xiàn)立法民主的重要環(huán)節(jié)，它可以使法規(guī)案更加完善和成熟。

《立法法》第三十七條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，應(yīng)當(dāng)在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議后將法律草案及其起草、修改的說明等向社會(huì)公布，征求意見，但是經(jīng)委員長會(huì)議決定不公布的除外。向社會(huì)公布征求意見的時(shí)間一般不少于三十日。征求意見的情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)通報(bào)。”實(shí)踐中，各地的做法不盡相同。一是公布的內(nèi)容不同。第一種方式，僅公布地方性法規(guī)草案及其說明。理由是按照《立法法》規(guī)定執(zhí)行，由于法規(guī)草案還在審議之中，對法規(guī)草案條文的修改還沒有最終定論，公布修改說明及修改稿會(huì)造成以后法規(guī)草案修改的被動(dòng)。第二種方式，僅公布法規(guī)草案的修改稿和修改說明。理由是草案經(jīng)過了人大常委會(huì)第一次審議，相關(guān)工委提出了草案的修改建議，對此進(jìn)行公布，可以反映出人大常委會(huì)對法規(guī)草案審議及修改的情況。第三種方式，僅公布修改稿，不公布草案及說明和修改說明。理由一是為了工作的簡便，因?yàn)榈胤搅⒎l例一般規(guī)定，第一次審議后在十天之內(nèi)必須公布征求社會(huì)意見，時(shí)間較為緊張，準(zhǔn)備不充分，僅公布修改稿有利于工作效率;二是公布的時(shí)間不同，有規(guī)定為三十天的，有規(guī)定不少于十五天的;三是對征求意見情況向社會(huì)的通報(bào)方式不明確，存在是否必須通報(bào)、通報(bào)應(yīng)當(dāng)采用何種形式等程序問題。

1.關(guān)于常委會(huì)一審后公布的內(nèi)容。從實(shí)踐看，存在對《立法法》第三十七條規(guī)定理解的不同。廣義的理解，“將法律草案及其起草、修改的說明等”視情況均可以公布;狹義的理解，應(yīng)當(dāng)公布法規(guī)草案及其起草說明，對《立法法》規(guī)定的“修改說明”僅指法規(guī)修改草案的說明。筆者贊同廣義的理解，其理由是設(shè)區(qū)的市人大設(shè)立的專門委員會(huì)如法制委員會(huì)、財(cái)經(jīng)委員會(huì)、教科文衛(wèi)委員會(huì)、社會(huì)建設(shè)委員會(huì)都有依法提案權(quán)和審議權(quán)，根據(jù)市人大常委會(huì)的工作分工，可以對地方性法規(guī)草案進(jìn)行審議，審議自然形成修改情況，按照依法立法、民主立法的原則，均應(yīng)當(dāng)予以公開。同時(shí)聽取社會(huì)各界的意見建議，有利于實(shí)現(xiàn)民主立法和科學(xué)立法。

2.關(guān)于公布的時(shí)間。由于《立法法》規(guī)定的“向社會(huì)公布征求意見的時(shí)間一般不少于三十日”，不是強(qiáng)制性的規(guī)定，如果設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)地方立法條例規(guī)定了十五天，也是可行的。

3.關(guān)于對征求意見情況向社會(huì)的通報(bào)。《立法法》規(guī)定“征求意見的情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)通報(bào)”應(yīng)當(dāng)理解為書面形式通報(bào)，以市人大常委會(huì)辦公室或者市人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)的名義通報(bào)都是可以的。在信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)高度發(fā)達(dá)的今天，在人大常委會(huì)門戶網(wǎng)上通報(bào)即可，需要理解的是，通報(bào)也是地方立法的一個(gè)程序性環(huán)節(jié)，雖然通報(bào)征求意見的情況對地方立法工作不那么重要，但具有信息公開透明的社會(huì)意義和民主立法的價(jià)值。通報(bào)的內(nèi)容可以根據(jù)實(shí)際情況，不必通報(bào)全部具體的意見建議內(nèi)容，只公布通報(bào)意見建議的數(shù)量情況也是可以的。

二、關(guān)于專門委員會(huì)審議、法制委員會(huì)審議中的程序問題

設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)專門委員會(huì)審議地方性法規(guī)案是因?yàn)榉ㄒ?guī)草案與本委員會(huì)有關(guān)，或者是由市人大常委會(huì)主任會(huì)議決定而進(jìn)行審議。專門委員會(huì)的審議主要有常委會(huì)一審會(huì)議之前和之后的兩次審議。審議的主要工作是在初次審議后，在第一次常委會(huì)審議會(huì)議上專門委員會(huì)作審議意見的報(bào)告。在第一常委會(huì)審議后，根據(jù)常委會(huì)組成人員的審議意見建議或者有關(guān)列席人員的修改意見建議，提出地方性法規(guī)草案的修改建議及建議修改稿。按照地方立法程序向社會(huì)公布征求意見建議并將有關(guān)審議意見建議、法規(guī)草案建議修改稿移送常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)，為法制委員會(huì)統(tǒng)一審議創(chuàng)造條件。法制委員會(huì)對提請?jiān)O(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)審議的地方性法規(guī)案進(jìn)行統(tǒng)一審議，向常務(wù)委員會(huì)提出審議結(jié)果報(bào)告和地方性法規(guī)草案修改稿以及地方性法規(guī)草案表決稿，即市人大常委會(huì)第二次審議、第三次審議或者表決之前的審議均由法制委員會(huì)統(tǒng)一審議，提出法制委員會(huì)關(guān)于法規(guī)草案審議結(jié)果的報(bào)告和法規(guī)草案表決稿。

1.如何處理審議、修改中的不同意見建議。在專門委員會(huì)和法制委員會(huì)的審議中，如何對待常委會(huì)組成人員、列席人員、征求到的社會(huì)各個(gè)方面的意見建議？必須由常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行歸納梳理并以一定形式向?qū)ｉT委員會(huì)、法制委員會(huì)匯報(bào)。首先要明確意見建議的來源。意見建議的來源主要是常委會(huì)組成人員的審議意見，征求到的基層組織、政府部門、人民團(tuán)體、專家學(xué)者、群眾代表的意見建議，包括通過座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等聽取的各方面的意見。其次，必須對這些意見建議進(jìn)行準(zhǔn)確的歸納梳理。這是極其重要的一項(xiàng)工作，是貫徹民主立法、開門立法原則的具體體現(xiàn)。三是歸納梳理的意見建議要以情況匯報(bào)等方式向?qū)ｉT委員會(huì)、法制委員會(huì)報(bào)告。專門委員會(huì)對重要的不同意見應(yīng)當(dāng)向常委會(huì)主任會(huì)議匯報(bào)，并在專門委員會(huì)審議意見的報(bào)告和法制委員會(huì)審議結(jié)果的報(bào)告中反映。

2.專門委員會(huì)、法制委員會(huì)審議的形式。《立法法》第三十四條規(guī)定：“專門委員會(huì)審議法律案時(shí)，應(yīng)當(dāng)召開全體會(huì)議審議，根據(jù)需要，可以要求有關(guān)機(jī)關(guān)、組織派有關(guān)負(fù)責(zé)人說明情況。”因此，設(shè)區(qū)的市人大專門委員會(huì)、法制委員會(huì)的審議是以全體會(huì)議的形式審議，并對審議結(jié)果進(jìn)行表決。對到會(huì)的人數(shù)、表決的方式、表決的結(jié)果在地方立法條例中缺乏規(guī)定，按照市人大及其常委會(huì)的工作慣例，審議及表決應(yīng)當(dāng)是全體專門委員會(huì)、法制委員會(huì)組成人員過半數(shù)通過即具有效力。

3.法規(guī)草案修改、表決稿的效力。經(jīng)設(shè)區(qū)的市人大專門委員會(huì)、法制委員會(huì)審議而形成的法規(guī)草案修改稿、表決稿不具有實(shí)質(zhì)性的法律效力，依然是法規(guī)草案，只是以草案建議修改稿、草案表決稿的不同形式反映審議的進(jìn)度和層次。所以專門委員會(huì)、法制委員會(huì)的審議結(jié)果僅具有程序性的效力。審議形成的法規(guī)草案的修改稿、表決稿，在市人大常委會(huì)會(huì)議未經(jīng)審議表決前，仍然可以繼續(xù)修改完善，直到法規(guī)草案涉及的核心條款、關(guān)鍵問題基本解決為止，但要通過一定的審議程序?qū)π薷那闆r進(jìn)行審議認(rèn)可。比如法制委經(jīng)審議已經(jīng)形成了草案的表決稿，事后有關(guān)常委會(huì)組成人員、政府部門人員、專家學(xué)者等提出了重大的不同意見，此時(shí)應(yīng)繼續(xù)修改，并再次經(jīng)過法制委全體會(huì)議審議程序討論確認(rèn)。不論《立法法》還是地方立法條例，對專門委員會(huì)、法制委員會(huì)的審次沒有具體規(guī)定，這是符合地方立法實(shí)際情況的。

4.如何對待交付表決中的不同意見建議。如何對待法規(guī)草案交付表決中的不同意見建議，在三審制中得到很好的解決。問題是兩審三通過制對待表決中不同意見建議缺乏變通程序。兩審三通過認(rèn)為，三通過是法規(guī)草案列入常委會(huì)會(huì)議的交付表決程序，不再審議，否則法規(guī)草案無法形成表決。問題是法規(guī)草案在常委會(huì)兩審后還存在重大爭議，并出現(xiàn)較大幅度修改，而且這些修改僅僅是法工委的意見、法制委員會(huì)的審議修改意見，常委會(huì)組成人員沒有參與審議，存在對較大幅度修改的問題得不到常委會(huì)組成人員的理解等問題。對此應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，建議由常委會(huì)主任會(huì)議決定是審議表決還是交付表決比較恰當(dāng)。任何原則都有例外，這是實(shí)際情況決定的，不是預(yù)先設(shè)計(jì)的制度決定的。兩審三通過可能立法效率高，表決審議中召開法制委員會(huì)審議會(huì)議的難度大，因?yàn)榉ㄖ莆瘑T會(huì)的組成人員未必是市人大常委會(huì)的組成人員，有些人沒有參加或者列席常委會(huì)的表決審議會(huì)議，對此問題應(yīng)當(dāng)在會(huì)議組織中解決。如不是市人大常委會(huì)的組成人員的法制委員會(huì)成員，以人大代表身份列席會(huì)議，在會(huì)議中可以隨時(shí)召開法制委員會(huì)審議會(huì)議，及時(shí)提出針對表決稿的修改意見報(bào)告，也是可行的。

三、擱置審議的程序問題

擱置的詞義是把事情無限期地閑置一旁，或者暫時(shí)放在一邊不處理，待時(shí)機(jī)成熟再處理。有的設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)地方立法條例規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)會(huì)議第一次審議地方性法規(guī)案時(shí)，有關(guān)專門委員會(huì)或者常委會(huì)組成人員五人以上認(rèn)為制定該地方性法規(guī)的必要性、可行性等方面存在重大問題，可以提出擱置審議的動(dòng)議，由主任會(huì)議提請常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議決定。”擱置審議滿兩年，該地方性法規(guī)案仍沒有列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的終止審議。這樣的規(guī)定把簡單的問題復(fù)雜化，不利于實(shí)際操作。《立法法》第四十二條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議的法律案，因各方面對制定該法律的必要性、可行性等重大問題存在較大意見分歧擱置審議滿兩年的，或者因暫不付表決經(jīng)過兩年沒有再次列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程審議的，由委員長會(huì)議向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告，該法律案終止審議。”擱置是終止審議的一個(gè)原因，是因法律案存在較大分歧而終止。比如某市人大常委會(huì)審議的一件違法建筑方面的地方性法規(guī)案，一審后因爭議大而擱置，現(xiàn)在要進(jìn)入終止程序，沒有常委會(huì)組成人員提出擱置動(dòng)議，不屬于暫不付表決的情況，要以“暫不付表決”的情形終止，與實(shí)際情況不符。上述擱置審議的規(guī)定，人為造成程序上的疏漏，對此應(yīng)當(dāng)按照立法法的理解，屬于存在較大意見分歧擱置。在地方立法程序中規(guī)定擱置審議的提出條件、人數(shù)等限定，與《立法法》的精神不符，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充完善。

四、公布中的程序問題

公布法律、法規(guī)是指立法機(jī)關(guān)將通過的法律、法規(guī)以一定的形式予以正式公布。只有將制定的法律、法規(guī)通過法定的程序和方式公布，法律、法規(guī)才會(huì)正式生效。《立法法》第七十八條第三款規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后，由設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)布公告予以公布。自治條例和單行條例報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后，分別由自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)布公告予以公布。”問題是常委會(huì)公布法規(guī)的公告是否要經(jīng)過設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)會(huì)議的審議。實(shí)踐中有兩種做法：一是不經(jīng)過設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)審議，經(jīng)主任會(huì)議討論確定法規(guī)的實(shí)施時(shí)間，即可以公布;二是公告要經(jīng)過市人大常委會(huì)會(huì)議審議才能公布。審議的議題是市人大常委會(huì)的法規(guī)公布公告，這樣的理解與《立法法》的精神不符，《立法法》規(guī)定“設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)布公告”指的是公布的主體，不是公布前的審議，所以第一種做法是合法且可行的。

（作者系甘肅省天水市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任）