我國城鄉建設用地增減掛鉤制度的研究

秦曉敏

摘要：隨著我國城市化與工業化的發展，城鄉建設用地供需矛盾日益激化，城鄉建設用地規劃不嚴謹、分布不夠均勻、利用不合理等問題日益凸顯，城鄉建設用地增減掛鉤制度是我國土地改革的一次全新嘗試，對緩解土地資源保障壓力、優化城市建設用地布局、提高土地節約集約利用水平等具有重要意義。文章分析了我國城鄉建設用地增減掛鉤制度的內涵與相關背景，剖析了城鄉建設用地增減掛鉤工作開展的積極意義，探討了我國城鄉建設用地增減掛鉤制度的創新思路與方法，以供參考。

Abstract： With the development of urbanization and industrialization in China， the contradiction between the supply and demand of urban and rural construction land is increasingly intensified， and the problems of rigorous urban and rural construction land planning， uneven distribution， and unreasonable utilization are becoming increasingly prominent. The system of linking the increase and decrease of urban and rural construction land is a brand new attempt of Chinas land reform， and it is of great significance to alleviate the pressure of land resource guarantee， optimize the layout of urban construction land， and improve the level of land-saving and intensive use. The article analyzes the connotation and related background of the system of linking the increase and decrease of urban and rural construction land in China， analyzes the positive significance of the work of linking the increase and decrease of urban and rural construction land， and discusses the innovative ideas and methods of the system of the linkage of urban and rural construction land.

關鍵詞：城鄉建設用地;增減掛鉤制度;積極意義;創新思路

0? 引言

隨著社會經濟的發展，我國城鎮化進程逐步加快，大批量的農民涌入城市，城鎮人口數量與日俱增，城鎮用地面積越來越緊缺，農村建設用地面積呈現過剩趨勢。然而我國城鄉二元分割與土地制度尚不完善，未能有效處理新形勢下城鄉建筑用地需求與實際情況不均衡的問題，導致我國城鄉建設用地的供需矛盾日益加劇，不僅不能滿足我國城鎮化發展需求，還將造成一定的土地資源浪費，城鄉建設用地增減掛鉤制度應運而生，文章就此展開論述。

1? 我國城鄉建設用地增減掛鉤的內涵

城鄉建設用地增減掛鉤以土地利用總體規劃為依據，以增加耕地有效面積、提高耕地質量、節約集約利用建設用地、優化城鄉布局為目標，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施來組建建新拆舊項目區，將規劃的農村建設用地地塊進行整理復墾，以擴大耕地有效面積，并將充分利用擬用于城鎮建設的地塊，以保障建新拆舊項目區各類土地面積的均衡布局。城鄉建設用地增減掛鉤制度的本質是對位于農村的存量建設用地的盤活利用，通過一系列優化舉措來實現農用地與建設用地的空間置換，進而在滿足農業生產與生態平衡的基礎上實現土地資源利用最大化。

2? 我國城鄉建設用地增減掛鉤制度的相關背景

2.1 我國土地資源整體比較緊缺

雖然我國幅員遼闊，但是我國人口基數大，人均用地面積僅1.38畝，遠低于世界平均水平，而且優質土地較少、后備土地資源相較匱乏，這些都加劇了我國人口與土地面積之間的矛盾。而且在社會經濟發展過程中，土地沙化、水土流失等土地資源污染問題日益嚴峻，嚴重影響了土地墾殖率與復種指數，進一步加劇了土地資源緊缺的矛盾，優化土地資源管理、提升人均土地面積迫在眉睫。

2.2 提升土地資源利用率迫在眉睫

土地資源利用率低是現階段我國面臨的最嚴峻的土地資源管理問題，這在很大程度上加劇了人地之間的矛盾，而提升土地資源利用率主要可從深度挖掘城市用地與開發利用農村用地兩種途徑來實現，相較之下對農村用地進行進一步開發利用的可行度更高，而且效果更明顯，是目前廣泛使用的主要手段。隨著城鎮化進程的推進，城鎮建設用地需求急劇擴張，不少地區為了促進當地經濟的發展，而忽視對農用地的保護，存在耕地被占用等現象，可供耕作的農用地越來越緊缺。而且多數農村地區仍是傳統的村落管理模式，宅基地占地面積大，很多住宅用地存在閑置、鋪張浪費的問題，這在很大程度上也影響了可用土地面積及土地資源利用率。由此可見，對農村用地進行進一步開發利用可從建立新農村、節約集約用地等方面入手，結合土地總體規劃對農村存在進行拆舊建新，將農村建設用地地塊進行整理復墾，以拓寬農用地面積，同時還可對多余的農村建設用地進行土地流轉，供城鄉建設有償使用，這樣不僅可提高土地資源利用率，更好地滿足農業發展需求，還可為農村經濟發展提供資金來源。

3? 我國城鄉建設用地增減掛鉤制定的積極意義

3.1 有利于城鄉統籌 促進城鄉融合發展

城鄉建筑用地土地增減掛鉤制度是我國城鎮用地戰略思想的外在表現，有效落實城鄉建筑用地土地增減掛鉤制度將大大提升土地資源的整合與使用效率，為農業集約化建設與發展奠定基礎，是城鎮與鄉村實現共同發展的重要途徑與保障。城鄉建筑用地增減掛鉤制度為當地土地資源管理部門提供了開展工作的依據與土地資源管理的自主性，他們可在土地規劃的指導下，將結余的建筑用地指標進行跨省、跨市交易，所得的經濟收入可用于城鎮化建設，進而更好地開展扶貧攻堅、易地扶貧搬遷、空心村整治等，并通過對深度貧困的村落進行集中安置，來切實做到精準扶貧、精準脫貧，帶動農村基礎設施的整體發展。據相關統計表明，2016年2月至2017年6月，我國約13個省份開展了城鄉建筑用地增減掛鉤節余指標流轉交易，累計流轉收益335億元，為鄉鎮建設贏取了大力的資金支持。此外，通過城鄉建筑用地土地增減掛鉤進行土地流轉，除了可帶來一定的經濟收益外，還能吸引優秀的企業入駐，進而為當地經濟發展注入強勁動力，更好地推進社會主義新農村建設及城鄉的融合發展。

3.2 促進耕地保護 實現集約用地

整體而言，我國耕地面積相較匱乏，開展城鄉建設用地增減掛鉤工作，可優化土地布局，改善土地空閑、無序利用、功能紊亂等問題，提升土地的節約集約應用。依托城鄉建設用地增減掛鉤制度，可結合產業結構對已利用的土地進行調整，對其用途、布局、產出率進行適當的優化配置，進而更好地發揮農村建筑用地載體功能，更好地滿足城鎮、中心居民點的發展需求。通過對建新拆舊項目區內的農村老舊地塊進行整合、拆分、復墾等，一方面可起到保護耕地、增加有效耕地面積的作用，另一方面還可將多余的建筑用地核定為建筑用地指標，進而進一步提升土地使用效果。據報道，某地區于2017-2018年開展城鄉建設用地增減掛鉤，復墾新增耕地1340畝，其中水田980畝，結余指標1806畝，既保護了耕地資源，又大大提升了當地土地資源的使用效率。

3.3 助推農村土地管理制度的深化改革

農村土地管理包含土地確權、土地布局、土地利益劃分等諸多方面，而城鄉建設用地增減掛鉤制度為土地產權制度的調整、農村土地使用流程的規范、耕地保護措施的制定、農民權益的保障等提供了依據與新的發展途徑，是推動農村土地管理制度改革的助推器，科學開展城鄉建設用地增減掛鉤工作是順應社會主義經濟發展的必然趨勢，是優化土地資源配置、提高土地資源利用率的重要手段。

4? 我國城鄉建設用地增減掛鉤制度存在的問題與創新思路

4.1 我國城鄉建設用地增減掛鉤存在的問題

從我國城鄉建設用地增減掛鉤開展實踐來看，存在運行成本高、掛鉤指標配置不足、交易成本高等問題，在很大程度上影響了城鄉建設用地增減掛鉤制度的開展效果，因此，應基于以上問題對城鄉建設用地增減掛鉤制度進行創新，以提升掛鉤指標的經濟效益，更好地發揮城鄉建設用地增減掛鉤制度的積極意義。

4.2 我國城鄉建設用地增減掛鉤制度的創新思路

首先，應從嚴格按照規范指標開展生產活動入手，依托土地制度提升農民對閑置土地的利用率，杜絕建新拆舊項目的整拆、整建，在保障工程質量的前提下，最大限度的降低拆舊建新成本支出，從根本上解決運行成本高的問題。其次，應加強對跨區域之間的合作交流，暢通城鄉建設用地增減掛鉤跨區配置，優化掛鉤指標供給。再次，還應依托土地制度對城鄉建設用地增減掛鉤進行進一步的完善，健全農村建設用地退出程序及相應的資金補償支付等。

5? 我國城鄉建設用地增減掛鉤制度創新方法

5.1 建立閑置宅基地退出機制

閑宅是土地資源浪費的最大來源，隨著城鎮化的推進，很多地區都出現了空心村，大量宅基地被閑置，有的地區還存在一戶多宅的現象，而很多宅基地都可以用來整合復墾以增大農用地面積，或者為城鎮化的發展提供土地資源。此種背景下，可從建立閑置宅基地退出機制出發創新并落實城鄉建設用地增減掛鉤制度，強化對農村閑宅的利用。在建立閑置宅基地退出機制時，首先應加大對掛鉤拆舊的管控力度，制定建新拆舊項目管理方案，杜絕整拆整建的出現，以降低掛鉤制度運行成本與交易成本。其次，閑置宅基地退出機制的制定與落實應以維護農民利益為基本原則，不得以強迫的方式迫使農民同意拆遷，不得以任何理由損害農民權益。再次，應加強與農民的溝通，引導農民了解閑置宅基地退出對其生活乃至農村發展的真正意義，鼓勵其自發支持閑宅改造項目，將多余宅基地通過土地流轉等形式分離出來，以實現零拆整用，提高掛鉤指標經濟效益。

5.2 建立掛鉤指標交易制度

城鄉建設用地增減掛鉤制度在執行環節常遇到指標模式僵化、掛鉤指標供需匹配度不足、資金緊缺等問題，或可從建立掛鉤指標交易制度來創新與完善城鄉建設用地增減掛鉤制度，進而更好地發揮掛鉤指標的經濟效益。目前不少地區已經開始建立并實施了掛鉤指標交易制度，有效促進了掛鉤指標的合理分配，在推進城鎮化發展方面發揮著重要作用。依托完善的掛鉤指標交易制度，掛鉤指標供給方可提前將掛鉤指標釋放出來，提升掛鉤指標的透明度，吸引更多的需求方參與，進而有效促進掛鉤指標經濟效益的提高，最大限度地避免掛鉤財政風險的出現;掛鉤指標需求方則享有更多的選擇性，可結合實際需求通過掛鉤指標交易來獲得土地重建權利，為城鎮化的進一步發展奠定基礎。

6? 結語

總而言之，隨著社會的發展，土地資源供給矛盾日益計劃，而城鄉建設用地增減制度在推進城鄉統籌與融合發展、耕地保護與集約用地、農村土地管理制度深化改革等方面發揮著重要作用，科學應用城鄉建設用地增減掛鉤制度來提升土地資源利用效率已成為我國社會主義現代化建設進程中的重要議題。當然，為進一步優化城鄉建設用地增減掛鉤開展效果、提升掛鉤指標經濟效益，還應結合城鄉建設用地增減掛鉤制度實施遇到的問題，從閑置宅基地退出機制、掛鉤指標交易制度等方面對進行城鄉建設用地增減掛鉤制度進行補充與創新，切實維護農民權益，推進我國城鄉建設的可持續性發展。

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