鄉村振興戰略視角下水庫移民安置社區化路徑研究

王威

摘要：實施鄉村振興戰略對大中型水庫移民后期扶持工作提出了新的更高要求。以山東省東平縣水庫移民避險解困試點為研究對象，對項目實施的背景、推進和效果詳細闡述分析，在此基礎之上歸納總結“東平模式”，并針對存在的問題提出了合理化建議。

Abstract： It is suggested that the strategy of rural renewal should be put forward in the support of the large and medium-sized reservoir. This article is based on the analysis of the background， progress and effect of the project of the Dong Ping reservoir in Shandong province. This paper takes reservoir resettlement pilot project as the research object， elaborates and analyzes the background， progress and effect of the project implementation in detail， and summarizes the "Dong Ping Style"， so that puts forward reasonable suggestions for the existing problems.

關鍵詞：水庫移民;避險解困;鄉村振興;后期扶持

0? 引言

黨中央在“十九大”中提出了以實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”為目標的鄉村振興戰略，這是繼中國新農村建設戰略后，著力解決我國“三農”問題的又一重大戰略[1]。大中型水庫移民后期扶持工作是“三農”工作的重要組成部分，中央關于新時代“三農”工作的決策部署，對大中型水庫移民后期扶持工作提出了新的更高要求，為從根本上解決水庫移民問題帶來了歷史性機遇。

以山東省泰安市東平縣大中型水庫移民避險解困試點為具體研究實例。通過實地調研水庫移民避險解困安置小區，歸納總結東平縣大中型水庫移民避險解困試點搬遷安置和生計發展成果經驗與做法，剖析試點工作推進過程中存在的問題，提出了針對性的建議，特別對貧困或低收入水庫移民脫貧解困工作提供借鑒意義。

1? 東平縣水庫移民避險解困工作分析

1.1 實施背景

東平縣地處山東省西南部，東平湖水庫是縣域內唯一的大型水庫，始建于1958年，是防御黃河特大洪水的分洪區一項重要工程，是山東省內第二大淡水湖，中央直屬大型平原水庫之一，也是南水北調東線工程的調蓄水庫。水庫建設對庫區經濟社會發展造成了深遠影響，建庫時移民群眾舍小家顧大家，告別故土，流離失所，犧牲自我創造了水庫移民搬遷史上的壯舉。2006年，山東省核定東平縣大中型水庫移民后期扶持人口指標245088人，涉及全縣14個鄉鎮，468個行政村[2]。東平湖水庫移民數量大、遺留問題較為突出，通過國家對東平湖水庫移民遺留問題的處理和后期扶持政策的支持，庫區移民經濟和各項公益事業有了較大發展，移民生產生活條件也發生了顯著提升，由于總體投入少，加之生產資源匱乏和基礎設施條件較差，移民問題還沒有從根本上得到解決，尤其是由于外遷移民返回東平湖庫區而造成大量的無地移民，他們的生產生活仍面臨較大困難，成為最突出的困難群體。東平縣存在特殊困難移民69820人，占全縣水庫移民人口的28.49%、占全縣總人口的8.83%[3]。國家發改委、水利部多次到東平縣實地調查無地移民特殊困難問題。

1.2 批復和進展情況

2014年3月，國家發改委、財政部、水利部批復將東平縣納入全國水庫移民避險解困工程試點縣。東平縣搶抓這一重大歷史機遇，科學規劃工程分3期完成，工作中創新提出“黨建引領、兩區共建”這一發展理念，同步解決移民“房子”和“票子”問題。2014年4月，根據國家發改委、財政部、水利部批復東平縣第一批避險解困試點范圍，涉及4個鄉鎮、20個村、18609人，規劃建設安置點7個。2015年11月，批復東平縣第二批避險解困試點工作涉及3個鄉鎮、16個村、17431人，規劃建設安置點4個。2017年2月，批復東平縣第三批避險解困試點方案涉及2個鄉鎮、16個村、15410人，規劃建設安置點3個。三次批復共計涉及庫區5.1萬移民進行搬遷，共規劃建設14個社區，建筑面積225萬m2，總投資約33億元。

東平縣避險解困工作已完成工程量約189萬m2，占計劃工作量的84%，未完成工作量360720m2，完成投資約27億元，占計劃總投資的82%，東平縣完成8個社區竣工驗收并搬遷入住工作，完成主體結構封頂300棟，回遷入住8700戶、3.2萬人，剩余1.9萬人2019年底全部入住[3]。

1.3 實施效果

筆者以鳳凰社區為案例進行重點分析。鳳凰社區為東平縣第一批避險解困項目試點，該社區涉及宋園、賈村等6個移民村，涉及2028戶、5288人，計劃建設95棟住宅樓，規劃用地是303畝，樓房按照“4+1”模式設計，即底層為儲藏室，2-5層為居民住房。目前，社區已全部竣工，涉及移民群眾辦理了入住，6個移民村5288人中有4315人享受移民安置政策，補貼標準為2.5萬元/人，原村莊房屋進行評估后，還將對移民進行購房款折算。社區建筑樓房95棟，其中有50套52平方米的老年房，可以作為中轉房提供給移民租住，租住的費用則由安置政策補貼來進行支付;規劃52m2、80m2和120m2三種戶型供移民選擇，銷售均價在1300余元/m2，作為新型小區，鳳凰社區不但配有公園、廣場、綠地等配套公建，還有幼兒園、老年公寓、服務大廳和文化活動室、超市等。搬遷入住移民戶對該避險解困試點表示滿意。

2? 東平縣水庫移民避險解困經驗與做法——“東平模式”

2.1 各級領導高度重視，上下聯動凝聚合力

相關工作部門各司其責，通力合作，并肩作戰，提高了社區建設的凝聚力和戰斗力。山東省主要領導同志多次召開專題會議安排部署，專門派駐第一書記工作隊入村幫扶，協調解決一系列困難問題。泰安市成立了工作領導小組，多次到東平現場辦公，現場解決困難。東平縣成立了以縣委領導為組長的領導小組，在省派駐村工作隊和“第一書記”整體幫扶的基礎上，東平縣再選派59名優秀干部擔任“第一書記”，實現工程搬遷涉及113個移民村全覆蓋。各鄉鎮（街道）全面落實實施主體責任，狠抓社區建設進度，全力推進拆遷補償工作。各移民村積極響應政策號召，扎實做好群眾工作。

2.2 完善工作機制，各項工作有序推進

建立工作責任機制，實行“縣級領導包社區、鄉鎮干部包村、村干部包片、黨員干部包戶”逐級負責、層層遞進;建立工作推進、溝通協調、工作督導、日常考核、運行保障、重點幫扶等六項工作機制，推進了點、線、面、塊的有機銜接，各項工作的有序推進;建立考核獎懲機制，對部門、鄉鎮、移民村工作實行嚴格考核，作為在一線表彰、評價、識別和使用干部的重要依據;成立巡回督導組、顧問組、監督小組，吸納村內老干部、退休老黨員、老漁民參與工程質量全程監督。

2.3 尊重移民群眾意愿，保障移民“四權”

東平縣把調查摸底、宣傳發動作為一項重要的基礎性工作來抓，經歷了“三下三上”的進村入戶和廣泛宣傳，保障移民的知情權、參與權、決策權和監督權。總結提煉干部包保、愿景引導、算賬對比、重點幫促、示范帶動“五步工作法”，堅持把移民群眾搬遷工作貫穿始終，在社區建設、舊房拆遷、產業發展、就業培訓中，最大限度贏得移民群眾的理解、支持和參與，對試點村莊做到“一戶一表格、一事一資料、一周一匯總”，拆遷群眾合同簽訂率達到95%。

2.4 “兩區共建”東平模式，破解移民搬遷生計難題

東平縣針對避險解困搬遷移民配套了一系列幫扶措施，大力實施移民社區、特色產業園區“兩區共建”。

東平縣移民避險解困試點工程的有序推進，正在逐步形成功能配套、環境優雅、衛生便捷、管理規范的14個現代新型移民居住社區。為解決特困移民搬遷后的生產發展問題，東平縣按照“一區一園”的規劃思路，編制了移民生產扶持配套方案，依托沿湖資源優勢和產業基礎，在沿湖14個移民社區周邊規劃建設特色產業園區，可新增就業2.2萬人。目前，湖韻苑社區龍威服裝加工項目、鳳凰社區友源服裝加工項目、帥鹿服裝加工項目、南堂子社區生態旅游度假村項目、金山西社區金山制衣等5個項目已經投產運營，吸納就業600余人。

3? 存在的問題與建議

3.1 原有土地資源開發利用問題

東平縣已陸續建成并入駐社區7個，5029戶移民喜遷新居，移民群眾房屋質量、面積、生活環境得到了較大的改善，社區化安置后，搬遷安置地離原有耕地距離較遠，耕作成本增大，部分耕地閑置，資源利用率較低。此外，部分原村莊房屋拆除后騰出的空地尚未進行復耕或開發利用，處于閑置狀態。各級對此應予以重視，針對不同安置方式的移民采取相應的措施，如離安置點較遠的，可幫助其采取通過土地租賃、流轉等形式協調解決搬遷移民耕種不便的問題;針對房屋拆遷騰出空地，要盡快復耕，加緊制定相關政策，充分發揮空置土地資源綜合效益。

3.2 持續關注入駐社區移民的就業問題

移民在新社區中配備有產業項目，初步解決了部分移民就業問題。但年齡50歲以上移民群眾由于年齡等原因，就業機會普遍較少，各級應予以重點關注。可考慮結合鄉村振興戰略，開展園區企業訂單式培訓項目，進一步培育服裝加工、生態種植、鄉村旅游等產業，提供更多就業機會;加大勞動力輸出服務力度，并通過創業就業培訓，實施“輸血”與“造血”并舉，使搬遷移民在“安居”的同時也能真正“樂業”，幫助其平穩過度，促進庫區及移民安置區經濟持續發展。

3.3 東平湖水庫移民生態補償機制問題

近年來，隨著南水北調工程的實施，為保障東平湖水質達標，東江庫區內礦產資源、森林資源、漁業資源和旅游資源實行了禁止開發和限制開發，庫區的產業發展受到嚴重限制，據東平縣政府統計，共需清理電漁船250艘，整治拆除網圍1.85萬畝、網箱9600架[4]。移民的生產生活在一定程度上受到了影響。建議探索建立東江湖生態保護補償基金，按照“利益共享、責任共擔”、“誰使用、誰付費，誰受益、誰補償”的資源有償使用和生態保護補償原則，從東江湖發電收入中提取或征收水資源費等途徑，建立生態補償機制，從長遠解決庫區居民生存發展問題，實現庫區和諧穩定發展。

3.4 國有資產投資保值增值問題

東平縣作為全國第二批農村改革試驗區，對村集體的資產、資金、資源“三資”進行清產核資[5]。社區配套的特色產業園多數歸村集體所有，但部分經營企業由于抵御市場風險能力較低或經營管理不善，導致國有資產投資回報率不高。為此，相關部門應考慮建立對國有資產受益的評估機制，構建扶持產業評估指標，建立股權分紅考核機制，對部分經濟、社會、生態效益不好的幫扶產業，建立退出機制，以確保國有資產投資保值增值。

參考文獻：

[1]黃祖輝.準確把握中國鄉村振興戰略[J].中國農村經濟，2018（4）：2-12.

[2]水利部水庫移民開發局.山東省東平縣：實施產業扶持 促進移民增收[J].中國水利，2011（6）：76-77.

[3]黃河水利委員會移民局.山東省泰安市東平縣2018年度大中型水庫移民后期扶持政策實施情況監測評估報告[R].2018，12.

[4]齊魯晚報.南水北調沿線湖泊漁民收網轉型生態養殖[EB/OL].http：//www.chinanews.com/gn/2013/06-18/4940138.shtml，2013-06-18.

[5]左萍，等.山東省東平縣移民精準扶持案例分析及股權探索[J].中國水利，2018（18）：13-16.