基層政府應(yīng)急準(zhǔn)備能力提升研究

馬小飛

一、問(wèn)題的提出

經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的今天，人類(lèi)創(chuàng)造了極大物質(zhì)財(cái)富的同時(shí)，也面臨著各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)和安全的挑戰(zhàn)和威脅，很顯然人類(lèi)社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的一個(gè)顯著特征就是風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在、無(wú)時(shí)不在，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化成危機(jī)演變至突發(fā)事件的概率明顯增大。因此，突發(fā)事件應(yīng)急管理的基本理念強(qiáng)調(diào)要關(guān)口前移，由重事后處置救援向重事前預(yù)防準(zhǔn)備轉(zhuǎn)變。

應(yīng)急準(zhǔn)備是指政府以及其他應(yīng)急管理主體，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件處置中，事先做得計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、建設(shè)等一系列基礎(chǔ)性備災(zāi)減災(zāi)御災(zāi)的工作。常規(guī)的應(yīng)急準(zhǔn)備主要包括應(yīng)急預(yù)案管理、應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)、應(yīng)急保障體系建設(shè)三大部分。基層政府作為我國(guó)社會(huì)治理的末端與前沿，其應(yīng)急管理能力的水平和層次，很大程度上影響著社會(huì)整體防范和化解重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的水平。基于此，提升基層政府應(yīng)急準(zhǔn)備能力具有重大現(xiàn)實(shí)意義，不僅符合應(yīng)急管理的基本原理和發(fā)展理念，而且對(duì)于提升基層政府突發(fā)事件應(yīng)急管理能力、促進(jìn)基層社會(huì)健康平安發(fā)展具有促進(jìn)作用。

二、基層政府應(yīng)急準(zhǔn)備能力存在薄弱環(huán)節(jié)

（一）應(yīng)急預(yù)案層面

1.應(yīng)急預(yù)案的編制過(guò)于粗糙。應(yīng)急預(yù)案編制的過(guò)程過(guò)于簡(jiǎn)單粗略，沒(méi)有完全遵照風(fēng)險(xiǎn)分析—確定職責(zé)—分析資源—確定響應(yīng)程序和行動(dòng)—完成預(yù)案文本這個(gè)流程去編制。同時(shí)，應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容要素模式化，照抄照搬上級(jí)的應(yīng)急預(yù)案，針對(duì)性和操作性不強(qiáng)。

2.應(yīng)急預(yù)案的演練重視不夠。應(yīng)急預(yù)案能否發(fā)揮作用，就需要進(jìn)行實(shí)戰(zhàn)驗(yàn)證，即通過(guò)應(yīng)急演練進(jìn)行評(píng)估和修訂。基層政府個(gè)別應(yīng)急演練也是流于形式、走個(gè)過(guò)場(chǎng)，演練的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化程度不高。

3.應(yīng)急預(yù)案的動(dòng)態(tài)管理還需加強(qiáng)。一方面，應(yīng)急預(yù)案的宣傳教育不到位，對(duì)于應(yīng)急預(yù)案的宣傳不重視，宣傳方式單一，宣傳的范圍過(guò)窄。抱著有應(yīng)急預(yù)案應(yīng)付檢查、分解責(zé)任，實(shí)效性不強(qiáng)，寫(xiě)在紙上，掛在墻上，沒(méi)有真正發(fā)揮作用。存在著有的預(yù)案從制定到現(xiàn)在從未修改過(guò)的現(xiàn)象，即使應(yīng)急預(yù)案中組織架構(gòu)和人員體系均發(fā)生了重大變化，也未能進(jìn)行及時(shí)的修訂。

（二）應(yīng)急救援隊(duì)伍層面

1.志愿者應(yīng)急救援隊(duì)伍能力層次不齊。按照志愿者隊(duì)伍發(fā)展的地域特點(diǎn)，在大城市志愿者隊(duì)伍人數(shù)多、專(zhuān)業(yè)化程度高，在偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，則真好相反。這就造成了在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中，志愿者應(yīng)急救援隊(duì)伍由于專(zhuān)業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)、演練不足，導(dǎo)致救援過(guò)程中自我防護(hù)能力差，容易造成再生、次生、衍生災(zāi)害。

2.兼職社會(huì)應(yīng)急救援隊(duì)伍持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展問(wèn)題。現(xiàn)在各地成立民間應(yīng)急救援隊(duì)伍，尚未達(dá)成統(tǒng)一健全的管理體制。管理體制不統(tǒng)一，有的獨(dú)立運(yùn)作，有的依靠政府撥款，有的依托企業(yè)發(fā)展，也未有明確的法律法規(guī)和制度規(guī)定。專(zhuān)業(yè)救援隊(duì)伍進(jìn)退出機(jī)制不完善，一般要求45周歲以上就不適合參加特殊場(chǎng)景下的應(yīng)急救援工作，而相關(guān)退出的配套機(jī)制（醫(yī)療、養(yǎng)老）等不健全，這就為吸收新鮮血液帶來(lái)了困難。由于沒(méi)有穩(wěn)定的資金來(lái)源途徑，僅僅依靠政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，是很難支撐其長(zhǎng)足發(fā)展，在實(shí)踐中探索把應(yīng)急救援服務(wù)推向市場(chǎng)，現(xiàn)階段基層社會(huì)的支撐的條件還不夠成熟。同時(shí)，政府支持或者配套資金一般實(shí)行平均主義，一定程度上限制了他們做大做強(qiáng)。資金短缺問(wèn)題嚴(yán)重制約著救援技術(shù)社會(huì)的改進(jìn)和人員隊(duì)伍培訓(xùn)，最后會(huì)直接影響到救援服務(wù)的能力和水平。

（三）應(yīng)急資源綜合保障層面

1.應(yīng)急物資管理機(jī)制不健全。基層應(yīng)急物資儲(chǔ)備能力比較欠缺，應(yīng)急物資的購(gòu)買(mǎi)和儲(chǔ)備機(jī)制不健全，尚未形成穩(wěn)定的物資投入機(jī)制，物資來(lái)源渠道主要是依賴上級(jí)主管部門(mén)撥付。常規(guī)儲(chǔ)備物資設(shè)備的數(shù)量、品種、質(zhì)量、層次、批號(hào)、范圍等方面與現(xiàn)實(shí)應(yīng)急管理工作需要存在一定差距。另外，特殊大型和新型技術(shù)的的應(yīng)急救援設(shè)備儲(chǔ)備不夠，不能應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件救援。物資儲(chǔ)備點(diǎn)尚未實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化配置，一般主要集中儲(chǔ)備在城市，農(nóng)村地區(qū)儲(chǔ)備點(diǎn)相對(duì)匱乏。救災(zāi)物資設(shè)備更新機(jī)制不夠健全，物資和設(shè)備是有使用年限的，達(dá)到一定年限應(yīng)該回收或者重新加工利用，在實(shí)際運(yùn)行中，尚未形成成熟的運(yùn)行機(jī)制。

2.避難場(chǎng)所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。基層應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)的相關(guān)配套設(shè)施，比如消防應(yīng)急通道、公共廁所、供水點(diǎn)等不健全。同時(shí)，應(yīng)急避難場(chǎng)所缺少明顯的、統(tǒng)一的標(biāo)識(shí)，個(gè)別地方的應(yīng)急避難場(chǎng)所被長(zhǎng)期占用。

3.應(yīng)急指揮平臺(tái)建設(shè)技術(shù)水平有限。應(yīng)急指揮平臺(tái)的系統(tǒng)化水平不高。基層政府區(qū)域內(nèi)應(yīng)急指揮平臺(tái)出現(xiàn)資源重復(fù)建設(shè)，有110應(yīng)急指揮平臺(tái)、120應(yīng)急指揮平臺(tái)、119應(yīng)急指揮平臺(tái)、還有政府應(yīng)急管理指揮平臺(tái)各子系統(tǒng)（安監(jiān)、地震、森林火災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害、公共衛(wèi)生等）。此外，應(yīng)急指揮平臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)口徑、運(yùn)作模式各異，這與大部制改革下組建專(zhuān)業(yè)化綜合化的應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制不相適應(yīng)。

三、提升基層政府應(yīng)急準(zhǔn)備能力對(duì)策建議

（一）充分發(fā)揮應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)性作用

1.規(guī)范應(yīng)急預(yù)案的制定。嚴(yán)格規(guī)范應(yīng)急預(yù)案制定人員資格，不僅要有經(jīng)驗(yàn)要求，參加過(guò)突發(fā)事件的處置，而且要有應(yīng)急管理知識(shí)要求。嚴(yán)格規(guī)范應(yīng)急預(yù)案制定流程，按照風(fēng)險(xiǎn)分析-職責(zé)確定-資源評(píng)估-程序和行動(dòng)確定-完成預(yù)案文本的編制步驟。嚴(yán)格規(guī)范應(yīng)急預(yù)案的評(píng)估。綜合采用專(zhuān)家組評(píng)估審定、第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)評(píng)估審定和廣泛征求意見(jiàn)相結(jié)合的方法，對(duì)于預(yù)案種確定的應(yīng)急響應(yīng)程序、響應(yīng)行動(dòng)、應(yīng)急資源等重要內(nèi)容。

2.強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案的演練。定期組織開(kāi)展應(yīng)急演練，綜合運(yùn)用單項(xiàng)演練、組合演練、全面演練等形式，以提高應(yīng)急救援水平與救援隊(duì)伍的整體應(yīng)對(duì)能力為宗旨，并可以驗(yàn)證或發(fā)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案的有效性、適應(yīng)性和缺陷。

3.加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的宣傳培訓(xùn)。基層政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)將應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)作為應(yīng)急管理培訓(xùn)的重要內(nèi)容，納入領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)、公務(wù)員培訓(xùn)、應(yīng)急管理日常培訓(xùn)內(nèi)容。培訓(xùn)方式可以是講座、模擬、自學(xué)、小組受訓(xùn)和考試等，培訓(xùn)內(nèi)容可以是一個(gè)完整的體系，也可以是特定的內(nèi)容。

（二）構(gòu)建多元化的綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍

1.構(gòu)建多元化的綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍體系。組織協(xié)調(diào)基層政府和相關(guān)部門(mén)在技術(shù)裝備、培訓(xùn)、應(yīng)急預(yù)案演練、人身意外保險(xiǎn)等方面給予非專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍提供支持和幫助。另外，依托社區(qū)、鄉(xiāng)村、學(xué)校、企業(yè)等基層單位及共青團(tuán)組織，組建一批專(zhuān)業(yè)、層次豐富，為公眾服務(wù)的應(yīng)急志愿者隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理社會(huì)化。

2.提高志愿者應(yīng)急救援隊(duì)伍參與度與積極性。基層政府可以依托共青團(tuán)組織、紅十字會(huì)、青年志愿者協(xié)會(huì)、基層社區(qū)等，建立形式多樣的應(yīng)急志愿者隊(duì)伍，重點(diǎn)加強(qiáng)青年志愿者隊(duì)伍建設(shè)。通過(guò)構(gòu)筑社會(huì)參與平臺(tái)和制定相關(guān)鼓勵(lì)政策，逐步建立政府支持、項(xiàng)目化管理、社會(huì)化運(yùn)作的應(yīng)急志愿服務(wù)機(jī)制，充分發(fā)揮志愿者隊(duì)伍在科普宣教、應(yīng)急救助和恢復(fù)重建等方面的重要作用。

（三）努力提升應(yīng)急資源的保障作用

1.規(guī)范應(yīng)急物資的管理。基層政府規(guī)范應(yīng)急物資管理制度，包括儲(chǔ)備、挑撥、緊急征用和補(bǔ)償。按照分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，加強(qiáng)基層政府應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)，尤其要加快建立合理分布的應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)，進(jìn)一步增加應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)的數(shù)量，提高應(yīng)急物資的分散度。

2.提高應(yīng)急管理的科技支撐。基層政府要建設(shè)完備的應(yīng)急平臺(tái)，為應(yīng)急準(zhǔn)備提供最可靠、最安全的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)中心，實(shí)現(xiàn)不同設(shè)備間的數(shù)據(jù)與應(yīng)用共享。基于大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)所具備的超強(qiáng)享功能，能夠?yàn)閼?yīng)急決策提供分析、計(jì)算和模擬。

3.多渠道籌措應(yīng)急資金。通過(guò)發(fā)行福利彩票、提供小額貸款等也可以成為市場(chǎng)化手段籌措資金的有效渠道。規(guī)范企業(yè)和社會(huì)捐助資金的管理方式，按照《救災(zāi)捐贈(zèng)管理辦法》，加強(qiáng)資金管理。不僅要實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)三種力量的組合，而且要接納國(guó)際社會(huì)以人道主義為宗旨的、不附加政治條件的救災(zāi)捐款。

*本論文屬于中共甘肅省委黨校（甘肅行政學(xué)院）2019年創(chuàng)新工程科研支撐一般項(xiàng)目：甘肅省基層政府應(yīng)急管理能力研究（校創(chuàng)辦發(fā)2019【3】號(hào)）階段性成果。