基層政府應急準備能力提升研究

馬小飛

一、問題的提出

經濟社會高速發展的今天，人類創造了極大物質財富的同時，也面臨著各種各樣的風險和安全的挑戰和威脅，很顯然人類社會已經進入風險社會。風險社會的一個顯著特征就是風險無處不在、無時不在，風險轉化成危機演變至突發事件的概率明顯增大。因此，突發事件應急管理的基本理念強調要關口前移，由重事后處置救援向重事前預防準備轉變。

應急準備是指政府以及其他應急管理主體，在應對突發事件處置中，事先做得計劃、組織、協調、建設等一系列基礎性備災減災御災的工作。常規的應急準備主要包括應急預案管理、應急救援隊伍建設、應急保障體系建設三大部分。基層政府作為我國社會治理的末端與前沿，其應急管理能力的水平和層次，很大程度上影響著社會整體防范和化解重大社會風險的水平。基于此，提升基層政府應急準備能力具有重大現實意義，不僅符合應急管理的基本原理和發展理念，而且對于提升基層政府突發事件應急管理能力、促進基層社會健康平安發展具有促進作用。

二、基層政府應急準備能力存在薄弱環節

（一）應急預案層面

1.應急預案的編制過于粗糙。應急預案編制的過程過于簡單粗略，沒有完全遵照風險分析—確定職責—分析資源—確定響應程序和行動—完成預案文本這個流程去編制。同時，應急預案內容要素模式化，照抄照搬上級的應急預案，針對性和操作性不強。

2.應急預案的演練重視不夠。應急預案能否發揮作用，就需要進行實戰驗證，即通過應急演練進行評估和修訂。基層政府個別應急演練也是流于形式、走個過場，演練的科學化、制度化、規范化程度不高。

3.應急預案的動態管理還需加強。一方面，應急預案的宣傳教育不到位，對于應急預案的宣傳不重視，宣傳方式單一，宣傳的范圍過窄。抱著有應急預案應付檢查、分解責任，實效性不強，寫在紙上，掛在墻上，沒有真正發揮作用。存在著有的預案從制定到現在從未修改過的現象，即使應急預案中組織架構和人員體系均發生了重大變化，也未能進行及時的修訂。

（二）應急救援隊伍層面

1.志愿者應急救援隊伍能力層次不齊。按照志愿者隊伍發展的地域特點，在大城市志愿者隊伍人數多、專業化程度高，在偏遠農村地區，則真好相反。這就造成了在突發事件應對過程中，志愿者應急救援隊伍由于專業知識的培訓、演練不足，導致救援過程中自我防護能力差，容易造成再生、次生、衍生災害。

2.兼職社會應急救援隊伍持續穩定發展問題。現在各地成立民間應急救援隊伍，尚未達成統一健全的管理體制。管理體制不統一，有的獨立運作，有的依靠政府撥款，有的依托企業發展，也未有明確的法律法規和制度規定。專業救援隊伍進退出機制不完善，一般要求45周歲以上就不適合參加特殊場景下的應急救援工作，而相關退出的配套機制（醫療、養老）等不健全，這就為吸收新鮮血液帶來了困難。由于沒有穩定的資金來源途徑，僅僅依靠政府購買服務，是很難支撐其長足發展，在實踐中探索把應急救援服務推向市場，現階段基層社會的支撐的條件還不夠成熟。同時，政府支持或者配套資金一般實行平均主義，一定程度上限制了他們做大做強。資金短缺問題嚴重制約著救援技術社會的改進和人員隊伍培訓，最后會直接影響到救援服務的能力和水平。

（三）應急資源綜合保障層面

1.應急物資管理機制不健全。基層應急物資儲備能力比較欠缺，應急物資的購買和儲備機制不健全，尚未形成穩定的物資投入機制，物資來源渠道主要是依賴上級主管部門撥付。常規儲備物資設備的數量、品種、質量、層次、批號、范圍等方面與現實應急管理工作需要存在一定差距。另外，特殊大型和新型技術的的應急救援設備儲備不夠，不能應對重大突發事件救援。物資儲備點尚未實現最優化配置，一般主要集中儲備在城市，農村地區儲備點相對匱乏。救災物資設備更新機制不夠健全，物資和設備是有使用年限的，達到一定年限應該回收或者重新加工利用，在實際運行中，尚未形成成熟的運行機制。

2.避難場所建設標準不統一。基層應急避難場所建設的相關配套設施，比如消防應急通道、公共廁所、供水點等不健全。同時，應急避難場所缺少明顯的、統一的標識，個別地方的應急避難場所被長期占用。

3.應急指揮平臺建設技術水平有限。應急指揮平臺的系統化水平不高。基層政府區域內應急指揮平臺出現資源重復建設，有110應急指揮平臺、120應急指揮平臺、119應急指揮平臺、還有政府應急管理指揮平臺各子系統（安監、地震、森林火災、地質災害、公共衛生等）。此外，應急指揮平臺建設標準、數據口徑、運作模式各異，這與大部制改革下組建專業化綜合化的應急管理運行機制不相適應。

三、提升基層政府應急準備能力對策建議

（一）充分發揮應急預案的基礎性作用

1.規范應急預案的制定。嚴格規范應急預案制定人員資格，不僅要有經驗要求，參加過突發事件的處置，而且要有應急管理知識要求。嚴格規范應急預案制定流程，按照風險分析-職責確定-資源評估-程序和行動確定-完成預案文本的編制步驟。嚴格規范應急預案的評估。綜合采用專家組評估審定、第三方獨立機構評估審定和廣泛征求意見相結合的方法，對于預案種確定的應急響應程序、響應行動、應急資源等重要內容。

2.強化應急預案的演練。定期組織開展應急演練，綜合運用單項演練、組合演練、全面演練等形式，以提高應急救援水平與救援隊伍的整體應對能力為宗旨，并可以驗證或發現應急預案的有效性、適應性和缺陷。

3.加強應急預案的宣傳培訓。基層政府及其有關部門應將應急預案培訓作為應急管理培訓的重要內容，納入領導干部培訓、公務員培訓、應急管理日常培訓內容。培訓方式可以是講座、模擬、自學、小組受訓和考試等，培訓內容可以是一個完整的體系，也可以是特定的內容。

（二）構建多元化的綜合應急救援隊伍

1.構建多元化的綜合應急救援隊伍體系。組織協調基層政府和相關部門在技術裝備、培訓、應急預案演練、人身意外保險等方面給予非專業應急救援隊伍提供支持和幫助。另外，依托社區、鄉村、學校、企業等基層單位及共青團組織，組建一批專業、層次豐富，為公眾服務的應急志愿者隊伍，實現應急管理社會化。

2.提高志愿者應急救援隊伍參與度與積極性。基層政府可以依托共青團組織、紅十字會、青年志愿者協會、基層社區等，建立形式多樣的應急志愿者隊伍，重點加強青年志愿者隊伍建設。通過構筑社會參與平臺和制定相關鼓勵政策，逐步建立政府支持、項目化管理、社會化運作的應急志愿服務機制，充分發揮志愿者隊伍在科普宣教、應急救助和恢復重建等方面的重要作用。

（三）努力提升應急資源的保障作用

1.規范應急物資的管理。基層政府規范應急物資管理制度，包括儲備、挑撥、緊急征用和補償。按照分級負責的原則，加強基層政府應急物資儲備庫建設，尤其要加快建立合理分布的應急物資儲備庫，進一步增加應急物資儲備庫的數量，提高應急物資的分散度。

2.提高應急管理的科技支撐。基層政府要建設完備的應急平臺，為應急準備提供最可靠、最安全的數據存儲中心，實現不同設備間的數據與應用共享。基于大數據、人工智能等新技術所具備的超強享功能，能夠為應急決策提供分析、計算和模擬。

3.多渠道籌措應急資金。通過發行福利彩票、提供小額貸款等也可以成為市場化手段籌措資金的有效渠道。規范企業和社會捐助資金的管理方式，按照《救災捐贈管理辦法》，加強資金管理。不僅要實現政府、市場和社會三種力量的組合，而且要接納國際社會以人道主義為宗旨的、不附加政治條件的救災捐款。

*本論文屬于中共甘肅省委黨校（甘肅行政學院）2019年創新工程科研支撐一般項目：甘肅省基層政府應急管理能力研究（校創辦發2019【3】號）階段性成果。