緊急狀態(tài)中的世界警察

劉長煌

緊急狀態(tài)（State of Emergency），是指發(fā)生或者即將發(fā)生特別重大的突發(fā)事件，比如自然災害、內(nèi)亂、外來入侵、公共衛(wèi)生事件等，需要國家機關行使緊急權力予以控制、消除其社會危害和威脅時，有關行政長官或國家機關按照憲法、法律規(guī)定的權限決定并宣布全國或局部地區(qū)實行一種臨時性的嚴重危急狀態(tài)。在緊急狀態(tài)下，各國的法律都有特別的規(guī)定，政府可以采取各種措施來限制公民和團體的行動，政府還有權強制有關公民或團體有償提供一定勞務或者財物，公民和團體有義務配合政府在緊急狀態(tài)下采取措施，妥善應對突發(fā)事件。

在緊急狀態(tài)下，警察的權力大增，為了控制局面，可以行使一些特殊的權力。依據(jù)緊急狀態(tài)的類型和程度，警察相應的參與度有所不同，法律賦予的權限也不同。

一、緊急狀態(tài)分類

依據(jù)緊急狀態(tài)的性質(zhì)，一般分為三大類。

一類是公共衛(wèi)生事件、經(jīng)濟金融緊急事件和自然災害事件等，警察不是這類事件的主要責任部門，其主要職責是為主管部門執(zhí)行公務提供法律保護，協(xié)助主管部門依法行使職務，維持社會治安秩序。

在這一類緊急狀態(tài)下，不同的國家對警察的授權不同。

美國的緊急狀態(tài)法就明確規(guī)定，在緊急狀態(tài)下，要加強情報工作，加強警察和法官的權力，適應當時的特殊情形，維持社會穩(wěn)定。

如在1918年世界性流感爆發(fā)時期，美國芝加哥授權警察抓捕在公共場所打噴嚏的人，當時的舊金山市政府出臺了一項法規(guī)，要求人們在公共場所用口罩遮住鼻子和嘴，否則以“逃避口罩罪 ”予以逮捕。在社會常態(tài)時，這種對私權的限制不免令人難以理解和接受，但1918年發(fā)生的世界性流感是人類所經(jīng)歷的最大流行性疾病之一。它在短時間內(nèi)席卷全球，數(shù)月內(nèi)造成4000萬人死亡。

第二類是恐怖襲擊事件和群體性事件，如騷亂、動亂、暴亂、叛亂、恐怖襲擊等，警察是處理這類事件的主要力量，當然不是唯一的部門，警察享有更多的強制性權力。

2015年3月6日，斯里蘭卡總統(tǒng)西里塞納宣布全國進入為期七日的緊急狀態(tài)，以控制斯里蘭卡康提等部分地區(qū)暴力沖突的蔓延。總統(tǒng)府新聞處表示，為應對犯罪行為，盡快讓國家恢復正常秩序，立即加強斯里蘭卡警察和武裝力量的權限。緊急狀態(tài)期間，如發(fā)現(xiàn)任何可疑行為，警察可以簡化手續(xù)，行使搜查和逮捕的權力。

歐洲國家在緊急狀態(tài)下，用盡各種手段，強化“以警察執(zhí)法為核心”，加強警察裝備，甚至動用武裝力量。

第三類是戰(zhàn)爭類緊急狀態(tài)，國家機器高速運轉，參與主體是軍隊，警察主要是在后方維持社會秩序。

二、一些國家的緊急狀態(tài)法律法規(guī)

依據(jù)國際法，在緊急狀態(tài)下可以中止公民的部分權利和自由，例如警察可以未經(jīng)審判就羈押相關人員。《公民權利和政治權利國際公約》中列出的可減損權利在緊急狀態(tài)下都可以中止，而不可減損權利部分則不能被暫停。

《公民權利和政治權利國際公約》第四條列出了不可減損的權利，包括生命權、免遭任意剝奪自由權、免遭奴役、酷刑和虐待的權利，等等。

《歐洲人權公約》和《美國人權公約》也有類似的減損規(guī)定。

在緊急狀態(tài)下，有些國家和地區(qū)可以修改緊急狀態(tài)法或憲法，但大部分國家是不允許的。

許多國家對待緊急狀態(tài)，有特定的法律定義，這取決于公眾感知威脅的性質(zhì)，按照嚴重程度，包括但不限于：

軍事管制狀態(tài)（Martial Law）：由軍隊接管政府權力，對全國或部分地區(qū)、某些行業(yè)、個別部門實行的一種特殊的強制性管理和控制形式。通常在戰(zhàn)爭、騷亂、嚴重自然災害和其他非常情況下實行。警察的職責主要是協(xié)助軍隊維持秩序，保障社會穩(wěn)定。

2017年5月24日，菲律賓總統(tǒng)杜特爾特宣布對棉蘭老島等地區(qū)實行為期60天的軍事管制，此前軍隊和警察已經(jīng)與武裝分子在棉蘭老島上的南拉瑙省馬拉維市交火，據(jù)稱這伙武裝分子與極端組織“伊斯蘭國”有聯(lián)系。

戒嚴狀態(tài)（State of Siege）：國家在面對戰(zhàn)爭、內(nèi)部叛亂、天災橫禍等事件時，為了社會的安全和國家政治的穩(wěn)定而采取的一種緊急措施，一般表現(xiàn)為軍警接手相關的權力。具體表現(xiàn)形式為增設警衛(wèi)、加強巡邏、組織搜查、限制交通，等等。

民事緊急狀態(tài)（Civil Emergency）：主要是應對自然災害事故、公共衛(wèi)生危機、暴亂等引起的危險狀態(tài)，需要部署大量資源來遏制這種危險局勢的加劇，有時需要強制取得財產(chǎn)權或勞務的方式，事后給予適當?shù)难a償。

比如說在美國路易斯安那州塔魯拉市，2020年2月26日，麥迪遜教區(qū)警察陪審團宣布進入緊急狀態(tài)。由于全市幾條水管線斷裂，導致飲用水短缺，市民、學校、醫(yī)院和企業(yè)供水不足，面臨著緊急情況。缺水問題對市民和醫(yī)院的病人造成了生命威脅，給企業(yè)帶來嚴重的經(jīng)濟問題，是宣布進入緊急狀態(tài)的原因。

進入緊急狀態(tài)后，可以向州政府和聯(lián)邦政府申請救援，同時，加大警察的執(zhí)法權限，在有些路口禁止通行，全紅燈設置。

對“緊急狀態(tài)”權限的使用，世界各國也不盡相同。

在阿根廷，憲法經(jīng)過多次修改后，規(guī)定如果出現(xiàn)內(nèi)部動蕩或外國攻擊及重大災難事故時，允許宣布緊急狀態(tài)。阿根廷自1854年憲法修訂后到2010年，先后52次宣布緊急狀態(tài)。1969年通過的《美洲人權公約》限制濫用緊急狀態(tài)，任何宣布緊急狀態(tài)的簽署國必須要將其緊急情況和期限以及受影響的權利告知其他簽署國，一定程度上限制了緊急狀態(tài)的濫用，阿根廷于1984年簽署該公約。

澳大利亞各州的緊急狀態(tài)立法各不相同。在維多利亞州，如果就業(yè)、安全或公共秩序受到威脅，總理可以宣布進入緊急狀態(tài)，有效期30天，上議院或下議院的決議可以提前撤銷。依據(jù)《公共安全保護法》，緊急狀態(tài)允許總理立即制定任何所需的條例，加強警察等部門的權限，以確保公共秩序和安全。但是，如果議會不同意在七天后繼續(xù)執(zhí)行這些條例，那么這些條例就會失效。

2019年12月，新南威爾士州宣布進入緊急狀態(tài)，以應對森林大火。當時該州有780萬英畝的灌木叢被燒毀，造成600多所房屋被毀，八人死亡，其中包括兩名志愿消防隊員，他們駕車在前往戈斯伯斯山火的途中被倒下的樹木砸死。

截至2019年12月27日，澳大利亞共有827處房屋被毀，八人喪生，390萬公頃土地被毀，給澳大利亞自然環(huán)境帶來了無法估量的損失。

在丹麥，如果處于緊急狀態(tài)下，警察局長可以下令對某一特定區(qū)域不特定的人進行盤查，這個命令必須以書面形式提前發(fā)布。在這個區(qū)域內(nèi)，警察還可以對暴力、威脅、勒索和破壞公物等違法犯罪行為處以雙倍處罰。這個命令只能持續(xù)三個月。

如果警方認為某人群可能失控，他們可以強制命令該人群解散，經(jīng)三次警告后不服從的，則可以實施抓捕。

法國緊急狀態(tài)主要涉及三項主要法律條款：1955年4月3日的法案允許部長會議宣布進入緊急狀態(tài);1958年憲法第16條允許在危機發(fā)生時授予總統(tǒng)“特別權力”，同一憲法第36條規(guī)定了“戒嚴狀態(tài)”的授權。第16條和1955年法令之間的區(qū)別主要涉及權力的分配，在第16條中，行政權力凌駕于其他權力之上;1955年法令允許12天的緊急狀態(tài)，如果要延長，必須經(jīng)議會投票通過。在1955年、1958年、1961年、1988年、2005年和2015年，法國都宣布過緊急狀態(tài)。

埃及依據(jù)《緊急狀態(tài)法》（1958年第162號法令）的規(guī)定，自1967年至2012年的45年間一直處于緊急狀態(tài)，1980年和1981年中斷了18個月。該緊急狀態(tài)是在1967年第三次中東戰(zhàn)爭期間開始實施的，在安瓦爾·薩達特總統(tǒng)遇刺后繼續(xù)進入緊急狀態(tài)。緊急狀態(tài)下，埃及警察的權力得到擴大，憲法賦予公民的權利被暫停，審查制度合法化，審查內(nèi)容涵蓋對公民的言論、通訊、信息等。依據(jù)緊急狀態(tài)法的審查條款，約有17000人被拘留。

在羅馬尼亞，針對不同的情況可以宣布兩種緊急狀態(tài)。

一是警戒狀態(tài)（State of Alert）：非軍事狀態(tài)，可由地方行政長官宣布。警察可以設置路障，征用任何車輛和設施。這種情況一般在發(fā)生自然災害或內(nèi)亂的情況下進行。

二是緊急狀態(tài)（State of Emergency）：只有在議會批準的情況下才能宣布。緊急狀態(tài)中，在總統(tǒng)的領導下，采取軍事管制，一般是在極端情況下執(zhí)行，如戰(zhàn)爭等。

還有一種情況是劃定公共安全特區(qū)（Special Zone of Public Safety），加強行政管理措施，由當?shù)鼐靾?zhí)行。警察設置道路檢查站，檢查過往行人和車輛，嚴格管控措施。

2013年12月8日開始實施的瓦斯盧伊縣蓬杰斯公社公共安全特區(qū)一直持續(xù)到現(xiàn)在，主要是因為雪佛蘭公司在該區(qū)挖采頁巖氣，與公社社員產(chǎn)生激烈沖突。警方發(fā)言人表示，警察會確保雪佛蘭公司的正常業(yè)務。

在瑞士，依據(jù)聯(lián)邦憲法第185條規(guī)定，在緊急狀態(tài)下，聯(lián)邦委員會可以召集最多4000名民兵協(xié)助警察維穩(wěn)，為期三個星期，但必須以警察為主導。

三、緊急狀態(tài)下警察的主要職責

1.制定預案和開展演習。做到訓練有素，召之即來，來之能戰(zhàn)。

2.情報搜集與研判。建立情報信息網(wǎng)絡，廣泛搜集影響社會穩(wěn)定的社情動態(tài)，并進行分析和評估，查證甄別情報信息的真假，暢通情報信息報送渠道，為決策者提供準確的情報信息。

3. 常見執(zhí)法手段：

①布置警戒區(qū)、警戒崗、警戒線，限制無關人員出入。

②驅離、疏散、勸退特定對象。

③加強對重點地區(qū)、重點場所、重點人群、重要設施的安全保衛(wèi)。

④進行交通控制。

⑤緊急征用車輛或物資。

⑥設卡盤查。

⑦協(xié)助其他部門開展工作，凈化執(zhí)法環(huán)境。

⑧其他臨時需要采取的措施。

4.與市民溝通，消除恐慌，維護社會穩(wěn)定。在美國，警方發(fā)布了一個簡單的“緊急狀態(tài)問答”。

①什么是緊急狀態(tài)？

答：已經(jīng)發(fā)生或即將發(fā)生的災害非常嚴重，以致需要國家援助來補充當?shù)刭Y源以防止或減輕損害時，最高行政長官宣布進入緊急狀態(tài)，以便能夠立即籌集人力和物力資源，用于救援、疏散、避難、平息受影響地區(qū)的災難或暴亂等。

②緊急狀態(tài)是否需要市民采取什么行動？

答：不需要。通常情況下，警察、國民警衛(wèi)隊以及環(huán)境保護、交通和衛(wèi)生部門會很快作出反應，并根據(jù)需要增加其他部門。

國家應急行動中心24小時提供服務，美國紅十字會、救世軍和志愿者組織會積極參與，民用航空巡邏隊會執(zhí)行搜索和救援任務。

普通市民只要遵從相關指令就可以，不需要實施什么特定的行為。

③緊急狀態(tài)是不是限制行動自由？

答：出于對公共安全的考慮，警察可能會限制市民進入特定區(qū)域，但會提前發(fā)布公告。如果有必要對車輛或行人施加限制、進行人身檢查等，應急管理辦公室會及時告知公眾。

④緊急狀態(tài)一般需要多長時間？

答：當危險和威脅已經(jīng)消失，行政長官會適時取消緊急狀態(tài)。

⑤緊急狀態(tài)是否禁止銷售或提供商品服務？

答：不同的緊急狀態(tài)限定的具體內(nèi)容不同，請關注政府公告。

⑥雇主是否有責任向在緊急狀態(tài)下無法上班的員工支付工資？

答：政府不在這方面作硬性規(guī)定，企業(yè)必須在簽訂勞工合同時涉及這方面的條款。但是，一旦進入緊急狀態(tài)，無法工作的人員有資格申請失業(yè)援助。

⑦在緊急狀態(tài)下，政府機構都關門嗎？

答：如果有必要縮減或關閉政府機構，會及時發(fā)布公告。一般來說都會保持政府部門的正常運轉，但發(fā)生大型自然災害事故類似于暴風雪的情況，會出現(xiàn)政府機構關門的現(xiàn)象。

“災害”是指由于自然或非自然原因造成的，危害一個或多個市民健康、安全或資源的任何異常事件，該事件發(fā)生的范圍過大或可能會變得過大，或者災害類型異常而無法采取正常應對措施的情形。

四、緊急狀態(tài)中的世界警察

1.牙買加治安緊急狀態(tài)。2020年1月26日，牙買加總理安德魯·霍尼斯根據(jù)警察局的建議，宣布首都金斯敦東區(qū)處于“治安緊急狀態(tài)”，涉及七個區(qū)，占首都的一半。2019年度，東區(qū)發(fā)生的謀殺案較以前上升了18.2%;2020年頭兩個月就發(fā)生了11起，而上年同期只發(fā)生了三

起。

為了打擊黑幫的囂張氣焰，保護市民的生命財產(chǎn)安全，總理決定對該區(qū)實施緊急狀態(tài)，加大巡邏力度，授予警察隨時隨地對可疑人員進行盤查的權力，同時還賦予警察應急逮捕權。

2.斯里蘭卡全國緊急狀態(tài)。2019年4月21日，復活節(jié)，斯里蘭卡發(fā)生八起爆炸，造成290人死亡，超過500人受傷，爆炸受害者包括30余名外國公民。22日下午，拆彈部隊在科倫坡圣安東尼教堂附近拆彈時又引發(fā)一起爆炸，所幸傷亡不大。

斯里蘭卡總統(tǒng)媒體辦公室22日發(fā)表聲明，宣布全國從當?shù)貢r間23日零時起進入“有條件的全國緊急狀態(tài)”，賦予警察和軍方在未經(jīng)法院批準的情況下可以拘留和審問嫌疑人的權力。當天，斯里蘭卡警方宣布，從22日20時至23日凌晨4時在全國實施宵禁。

3.美國國會1976年通過的《國家緊急狀態(tài)法》（National Emergencies Act）和1977年通過的《國際緊急狀態(tài)經(jīng)濟權力法》（International Emergency Economic Powers Act）是美國應對緊急狀態(tài)的兩支“利箭”。《國際緊急狀態(tài)經(jīng)濟權力法》是《國家緊急狀態(tài)法》中一個條款的細則分解，具有從屬關系。

美國多次宣布進入緊急狀態(tài)，其中比較典型的有：

①2009年10月23日晚，時任美國總統(tǒng)奧巴馬簽署公告宣布美國進入甲型H1N1流感“全國緊急狀態(tài)”。這一聲明允許醫(yī)療機構在流感病例激增的情況下，可以繞過聯(lián)邦法規(guī)的相關要求采取緊急救助方案。白宮官員表示，這一聲明類似于颶風登陸之前的預警聲明。該緊急狀態(tài)到2010年10月23日結束。

②2014年8月，在密蘇里州弗格森鎮(zhèn)，18歲黑人青年邁克爾·布朗在公路上被白人警官威爾遜截停并開槍打死。爭議焦點是一方說布朗當時已經(jīng)高舉雙手說“不要開槍！我沒有槍”，另一方說是布朗動手襲擊警察威爾遜，后者出于自衛(wèi)將布朗開槍擊斃的。

這起事件引發(fā)連續(xù)多日的抗議活動，甚至出現(xiàn)暴亂，密蘇里州州長杰伊·尼克松宣布進入緊急狀態(tài)，出動大批警察才平息事態(tài)。

11月下旬，一個由三名黑人和九名白人組成的大陪審團最終認定威爾遜警官使用武器合法，決定不予起訴。當?shù)睾谌舜鬄椴粷M，紛紛走上街頭游行示威，后來演變成暴亂。州長迅即宣布進入緊急狀態(tài)，警察攜帶盾牌、頭盔、煙霧彈和橡皮子彈等裝備，出動裝甲車、直升機，前后逮捕了100人，并造成六人不明原因死亡，最后在國民警衛(wèi)隊的協(xié)助下，才平息暴亂。

③2019年2月15日，美國總統(tǒng)特朗普簽署公告宣布美國南部邊境進入“國家緊急狀態(tài)”。特朗普此舉意在繞過國會籌集更多經(jīng)費用于在美國與墨西哥邊境修建隔離墻，遭到國會民主黨人強烈反對。

特朗普說，毒品和人口販子以及其他犯罪分子“正在入侵美國”，邊境墻將有效遏制這些問題，訴諸行政而非立法手段是為了“更快地造墻”。他表示，即使此舉遭遇法律挑戰(zhàn)，他也有信心“打贏”這場仗。

進入緊急狀態(tài)，特朗普就能夠投入大約80億美元修建邊境墻，其中13億美元來自國會剛剛通過的新版預算案，36億美元國防部工程建設款，25億美元緝毒禁毒資金，6億美元財政部資金。

4.在英國，只有英國君主在樞密院的建議下，或者在內(nèi)閣成員的提議下，遇有緊急情況發(fā)生時，依據(jù)《民事應急法》才能宣布全國進入緊急狀態(tài)。緊急情況從廣義上講，是指外國入侵、構成嚴重安全威脅的恐怖活動、對人類福利或環(huán)境造成嚴重損害的事件。

緊急狀態(tài)一般為30天，但也可以經(jīng)議會批準延期。在緊急狀態(tài)下，賦予中央和地方政府廣泛的權力，同時也加強警察的執(zhí)法權，它允許通過緊急法規(guī)修改其他主要法律法規(guī)。

1972年2月9日，英國政府宣布全國處于“緊急狀態(tài)”，以對付已經(jīng)持續(xù)一個月的30萬煤礦工人全國大罷工，調(diào)派大量警察維持秩序，并抓捕相關人員。根據(jù)“緊急狀態(tài)”的法令，英國各行各業(yè)以及人民生活用電都受到限制，使英國出現(xiàn)了自第二次世界大戰(zhàn)后最嚴重的供電

危機。

5.印度緊急狀態(tài)的依據(jù)是《憲法》第352條，全國或其部分領土發(fā)生戰(zhàn)爭或內(nèi)部動亂時宣布進入緊急狀態(tài)，后來添加了自然災害、公共衛(wèi)生等方面的緊急狀態(tài)內(nèi)容。1971年印巴戰(zhàn)爭和1975年國內(nèi)動亂時曾經(jīng)宣布了這種緊急狀態(tài)。總統(tǒng)只有在以總理為首的內(nèi)閣提出書面請求的基礎上才能宣布進入緊急狀態(tài)。

在國家緊急狀態(tài)下，印度公民的許多基本權利都可能被中止，如六項自由權自動中止，但生命權和人身自由權不能中止。

1975年，英迪拉·甘地宣布的緊急狀態(tài)期間，政府決定取消人身保護令，甚至暫停生命權和人身自由權。

國家緊急狀態(tài)將聯(lián)邦政府體系修改為一個單一的體系，賦予軍隊和警察更多特權。

2019年11月3日，印度首都新德里及周邊地區(qū)空氣質(zhì)量達到“嚴重+緊急”級別，宣布進入“公共健康緊急狀態(tài)”。當?shù)卣块T下令新德里市學校停課三天，市內(nèi)各項建設活動停工三天，并立即開始執(zhí)行燃油機動車“單雙號”限行措施。

2019年12月，印度《公民身份法》修正案獲得通過，導致支持者和反對者在首都地區(qū)產(chǎn)生對抗并引發(fā)騷亂，死亡人數(shù)達35人，其中包括一名警察和一名情報人員;另有200多人受傷，其中70多人是槍傷。首都地區(qū)隨即宣布進入緊急狀態(tài)，警察大量走上街頭，平暴治亂。

（責任編輯：馮苗苗）