國外緊急狀態下的警察權運行模式

劉琳璘

一、域外緊急狀態下警察權運行的基本模式

西方發達國家有關緊急狀態下應急治理的經驗與實踐較為豐富，并圍繞著警察權在此狀態下的行使確立了危機警務模式，即用警務力量來管理和化解危機的一種警務運行模式。它是警察部門在其職能范圍內，針對一系列公共安全威脅，特別是社會震蕩導致的沖突性危機等緊急狀態下，所采取的各項有關危機預防、處理、恢復的警務工作模式和措施的總和。這種危機警務模式更多是從應急機制高層建構角度定位分析，警察機關各部門之間以及與其他政府組織之間如何共同合作和參與危機管理的體制框架，是一種宏觀的理念和模型，但也從側面對警察權的行使范圍進行了規定與指導。結合這些發達國家的危機警務模式與警察法的相關規定分析其緊急狀態下警察權的行使問題，能為我們梳理明晰這些國家警察權在緊急狀態下的具體運作樣態與權能作用。

為有效應對緊急狀態，各國都建立和組織了各自相應的警務應急管理體制，在這些體制中不乏警察機關的身影，但并非完全由警察機關組成，而是強調警察機關與政府其他部門的配合與協同運作。如美國政府應對公共危機的主要機構除了國土安全部外，還包括具有警察性質的聯邦司法部及其下屬的聯邦調查局、中央情報局以及聯邦緊急狀態管理局（2003年并入國土安全部）等。英國由于歷史原因，其警察、消防、醫護等主要應急部門內部和相互之間獨立性很強，在很長時期內存在命令程序、處置方式不同和通訊聯絡不暢、缺乏協作配合等突出問題，故而建立了以警察機構為主的“金、銀、銅”警務應急機制，以協調各部門之間的配合與有效溝通。日本是以內閣府為中樞，建立內閣官房危機管理組織，其成員包括警察廳、防衛廳、法務省、公安調查廳等15個省廳的人員。俄羅斯則是以緊急狀態部為主，由內務部、國防部協助處置危機事件。其緊急狀態部作為獨立警種，統一制服、統一警銜，自成體系。

在國家進入緊急狀態后，由于各國采取的應急管理運行模式不盡相同，故危機警務模式中警察權的行使也各有特點。西方發達國家在應急管理方面基本形成以美國、日本、俄羅斯為代表的三種模式。美國模式是以行政首長領導，中央協調，地方負責為特征，在此種模式下地方政府承擔了主要指揮任務，聯邦與上一級政府的任務主要是援助和協調，而警察權在其中則歸政府統一領導，配合應急行動。英國亦屬于此種模式，在緊急狀態下各級地方政府負責組織警力，控制和警戒災害、事故或事態現場，維持現場秩序。警察在現場的工作以搶救、保護公民的生命為優先。

日本模式是全政府模式的危機管理，即行政首腦指揮，綜合機構協調聯絡，中央會議制定對策，地方政府具體實施。在此種模式下，中央政府負責危機應對的全權指揮與協調。因日本危機事件大多發生在局部地區，故而建立了以警察機構為核心的內閣情報中心，負責快速收集和整理國內外情報，實現中央與地方政府之間的緊急聯絡通訊，并基本確立了警察、消防和自衛隊合作機制，互相提供災害情報，協調災區附近的機構以及災害現場工作。在緊急狀態下，警察主要負責確保道路暢通，如警察不在場，自衛隊、消防員可替代警察行使職權。

俄羅斯模式的總體特征為國家首腦為核心，聯席會議為平臺，相應部門為主力，簡稱“大總統，大安全”。即俄羅斯總統擁有非常廣泛的權力，全權負責緊急狀態下的應急工作。聯邦安全會議是一個應對現代社會可能導致國家危機的所有緊急事態的常設機構。俄羅斯具體應對危機執行應急措施的主力部門則是以警察為主體的緊急狀態部，由其負責緊急狀態的預警、消除突發情況后果、協助地方應對緊急狀態、組織緊急情況系統的技術和后勤保障等工作。

二、域外制定法中緊急狀態下警察權運行的規范

由于憲法中對緊急狀態問題的關注與規定，各國制定法中也對緊急狀態下的警察權進行了相應的規范，主要體現在其警察法與反恐怖法中。當今世界，恐怖襲擊已成為威脅各國安全與秩序的重要誘因，而警察在其中承擔了主要反恐任務，警察權的行使與作用發揮成為反恐的主導力量。受篇幅所限，筆者結合上述三個代表性國家應急處理模式，重點分析這三個國家制定法中緊急狀態下警察權運行的規定。

美國緊急狀態下警察權的運行主要反映在兩部制定法中，一是2002年的《美國國土安全法》，其第五編專門規定了緊急事件準備與應對。該編規定了緊急事件準備與應對主管副部長及其職責，職能劃轉，核事故的應對，某些公共衛生相關工作的開展，聯邦應急事務管理總局的作用、在應急事務中對全國非政府部門網絡的利用，對商用技術、產品和服務的利用等問題。二是《美國2001年愛國者法》，該法授權警察加強監督程序，擴充其監聽信息范圍;加強警察訊問的權力;加大警察在打擊國際反洗錢斗爭與反恐怖融資方面的執法力度，以及移民管理方面的權限。這兩部法律分別從宏觀與微觀兩個層面對警察權在緊急狀態下的運行作出規定，前者是從宏觀的國家整體應急處理機制出發規定了警察機構的地位、作用以及與其他部門的協同運作與配合，后者則從微觀的警察在具體反恐怖斗爭中的職責出發規定了警察權運行的范圍與方式。

日本緊急狀態下警察權主要體現在其警察法中，日本警察法以專章規定了警察對緊急事態的特別處置。該法第六章共包括五條，從第71條至75條分別規定了緊急事態的布告、內閣總理大臣的統領、警察廳長官的命令與指揮、國會的認可和布告的廢止以及國家公安委員會的建議義務等內容。其中涉及了警察對進入緊急狀態的建議權，表現在第71條中規定內閣總理大臣可以基于國家公安委員會的勸告發布全國或者部分地區緊急事態布告;緊急狀態下警察領導權的轉移，即第72條規定內閣總理大臣發布緊急事態布告后臨時統領警察，可直接指揮監督警察廳長官;還有警察廳長官對緊急狀態地區的都道府縣警察的命令、指揮權以及對布告之外未進入緊急狀態地區的都道府縣警察調派協助的權力，即第73條;以及第75條規定了在緊急狀態下國家公安委員會對內閣總理大臣行使職權的建議權等涉及警察權運行的問題。由于日本的應急警務管理模式是以中央為主導的，在警察法有關緊急狀態的權力運行中這一特點亦被凸顯，警察權的運作都是以中央內閣總理大臣與警察廳長官為中心的。

俄羅斯緊急狀態下警察權運行問題的規定在其警察法與反恐怖法中都有所體現。1999年頒布的《俄羅斯聯邦民警法》在第三章民警機關的職責和權力中規定了緊急狀態下警察權的運行，其第十條第13項規定：“在發生重大事故、火災、自然災害以及其他緊急事件時，采取緊急措施救人和對其進行緊急醫療救護，守護無人看管的財產;在俄羅斯聯邦全境或局部地區實行緊急狀態和戰時狀態，以及因發生瘟疫或獸疫而采取隔離措施時，依法參與維護社會秩序。”該條明確了警察在一般緊急狀態下權力運行的目標與范圍。而2006年《俄羅斯反恐怖主義法》則更加突出了在遭遇恐怖襲擊這一緊急狀態下相關警察權的運行問題，該法第11條關于反恐怖行動的法律管制中規定了警察在反恐怖行動管制區域內的管制權，包括對公民身份的檢查、確認權;強制帶離公民與拖走交通工具權;保衛特定目標權;監聽權;緊急征用權;限制通行權;特定危險物品管制權等，從多層面規定了在反恐怖態勢下一系列警察權的運行問題。

三、域外制定法中緊急狀態下警察權運行的原則

緊急狀態下警察擁有更多的處置權，對公民權利的限制也多于平常時期。在此種狀態下，要求警察對突發的危機作出快速反應，不采取特殊的措施則可能不能滿足快速反應的要求，難以恢復正常的社會秩序。此時警察權就會出現擴張，尤其是在自由裁量權領域中被賦予極大的權力行使自由，使其對公民權利作出更多的限制，便于警察快速高效應對危機。但若對此缺少了法律的規制，必將導致公民權利受到不法侵害。尤其是當前因自然災害、恐怖活動犯罪以及疾病誘發緊急狀態出現的因素逐步增多，更須明確緊急狀態下警察權運行的原則。因此，域外各國緊急狀態下警察權運行中逐步確立了基本原則，綜合看來主要包括：

（一）法治原則

這是緊急狀態下警察權力運行遵循的首要原則。由于緊急狀態下警察權具有較強的擴張性與侵害性，失去法律的控制就會造成對公民權利的更大損害。這一原則要求警察權的運行在任何時候任何狀態下都必須受法律的約束。其主要內容包括法律優先與法律保留。緊急狀態下警察權的運行往往具有較強的強制性與干涉性，會對公民權利造成較多限制與損害，故此種權力應屬于法律保留的范圍。就保留內容而言，必須對緊急狀態下警察權運行的目的、范圍、邊界、程序、條件等問題進行規定。由于緊急狀態的復雜性和難以預測性，必要時也可授權政府進行緊急立法，來確定相應的控制手段。法律優先則是指一切行政活動都應受制定法的約束，對于警察權而言則強調在運行中不能采取超出法律授權的方式與手段。然而在緊急狀態下，為及時制止危害，消除危險，警察權在運行過程中極有可能會采取與一般性法律規定相沖突的方式與手段，但這并不違反法律優先規則。雖然這些權力的運行表面上與一般法律的規定相沖突，但其對應的恰是緊急狀態專門法律的需要。需要注意的是緊急狀態下警察權的運行并不能違背法律的一般原則與根本目的。

（二）比例原則

這一原則誕生于19世紀德國行政法學中，是較早針對警察權規范運行的一項重要原則。據此原則警察權運行過程中必須做到追求警察目的實現與保護公民權利之間的平衡與協調，警察權的行使應當把對公民的不利影響減少到最小。緊急狀態下警察權的運行非常廣泛，但前提是權力運行的妥當性，亦即緊急狀態下警察權的運行是以緊急危害的有效排除為目的，在權力行使過程中所維護的公共利益應當明顯超過它給公民權利造成的損失;此外，強調緊急狀態下警察權力運行的必要性，強調警察所選擇的權力行使手段是在所有實現目的手段中對公民權利造成損害最輕微的，亦即現實中已不存在其他任何權力手段可在行使中帶來更小的權利侵害;同時，緊急狀態下警察權力運行還應注意其適當性，即在緊急狀態下警察權的運行不應給公眾造成過度的負擔，強調權力追求的目標與維護的利益要遠遠超過對公民權造成的損害。最后，行政目的達成后或目的無法達成時，警察機關應該依職權立即停止該權力的運行，或經義務人、利害關系人申請而終止執行。

（三）效率原則

緊急狀態下暴發的危機事件往往具有突發性及嚴重的危害性，因此警察權的運行必須強調高效性與針對性，才能有效化解危機、消除危害。此時權力運行的關鍵是效率性，否則難以達到其權力運行的目的。效率原則在緊急狀態下警察權運行過程中的表現集中在以下幾個方面：第一，執法程序的快捷性。即對于權力運行的程序要求相較正常狀態下運行的程序更為簡單快捷，可變通或省略有關的行政程序，如通知、調查、聽取當事人陳述等。第二，權力的集中性。緊急狀態下，警察權被賦予了諸多權力范疇，為節約排除緊急危害的時間，許多原不屬于該機關的權力也會被集中于一身，如原屬于地方的一些警察權會集中收歸中央警察機關統一調配指揮。第三，權力運行的高度自由裁量性。為有效應對緊急狀態下的危機，法律大多賦予警察在權力運行的方式、時間、步驟以及適用條件和程序上享有較大的自由裁量權，由其根據具體情勢判斷，選擇最為適當的手段和方式行使權力。第四，權力的追認制度。危急情勢下警察權的行使往往會采取較為快捷有效的方式，與常態下的權力行使程序相抵觸，甚或超越了法律的授權范圍行使。事后有權機關必須對這些權力行使進行追認，才能確定其合法性與正當性，否則警察機關就要承擔相應責任。

（作者單位為河南警察學院）

（責任編輯：張敏嬌）