美國(guó)國(guó)家緊急狀態(tài)面面觀

劉英慧

2020年3月14日，為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，美國(guó)總統(tǒng)特朗普在白宮簽署政府撥款法案，同時(shí)宣布美國(guó)進(jìn)入全國(guó)緊急狀態(tài)。

歷史上，美國(guó)歷屆總統(tǒng)共宣布了59次“國(guó)家緊急狀態(tài)”，其中32個(gè)“國(guó)家緊急狀態(tài)”還有效， 小布什在任時(shí)曾13次宣布“國(guó)家緊急狀態(tài)”，而奧巴馬在任時(shí)也有12次。美國(guó)多數(shù)宣布“國(guó)家緊急狀態(tài)”主要是針對(duì)敵對(duì)外部勢(shì)力，措施包括凍結(jié)資產(chǎn)、出口管制等，幾次有代表性的是針對(duì)生化武器擴(kuò)散、“9·11”恐怖襲擊。因?yàn)楣娊】翟蛐季o急狀態(tài)的次數(shù)鳳毛麟角，最近的一次還是2009年暴發(fā)的H1N1流感疫情。

值得注意的是，自特朗普宣布“國(guó)家緊急狀態(tài)”來(lái)緩解疫情危機(jī)已過(guò)去數(shù)周，美國(guó)本土疫情壓力卻有增無(wú)減。迫于紐約州政府和民眾壓力，特朗普又在2020年3月20日宣布紐約州因新冠肺炎疫情進(jìn)入重大災(zāi)難狀態(tài)，并會(huì)向當(dāng)?shù)靥峁?yīng)對(duì)疫情救濟(jì)資金。這些殘酷的數(shù)據(jù)和現(xiàn)實(shí)早已客觀上表明特朗普和美國(guó)聯(lián)邦政府宣布“國(guó)家緊急狀態(tài)”的效果明顯小于實(shí)際預(yù)期，對(duì)國(guó)家和人民抗擊疫情的幫助異常有限。

筆者認(rèn)為，宣布“國(guó)家緊急狀態(tài)”產(chǎn)生的實(shí)際效果雷聲大雨點(diǎn)小的原因與以下兩點(diǎn)有關(guān)：一是特朗普和美國(guó)政府對(duì)自己國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)醫(yī)療體系和救助措施的盲目自信;二是美國(guó)政府民眾動(dòng)員能力和手段的固化和單一。更可怕的是，頻繁宣布“國(guó)家緊急狀態(tài)”這種“狼來(lái)了”的政治策略，雖然能暫時(shí)釋放大量聯(lián)邦政府資金，但本質(zhì)上卻并不能在短時(shí)間內(nèi)提高美國(guó)國(guó)內(nèi)民眾對(duì)新冠肺炎傳播性和危險(xiǎn)性的認(rèn)識(shí)。

法律依據(jù)

美國(guó)的政府緊急狀態(tài)起源于1976年時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)福特簽署的《全國(guó)緊急狀態(tài)法》。在該法中，規(guī)定了美國(guó)總統(tǒng)宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)下?lián)碛械闹辽?36項(xiàng)緊急權(quán)力，涉及生產(chǎn)方式調(diào)控、向國(guó)外派兵、實(shí)行國(guó)內(nèi)戒嚴(yán)、管制企業(yè)運(yùn)營(yíng)等，甚至可以在一定條件下重新使用化學(xué)和生物武器。

早在《全國(guó)緊急狀態(tài)法》頒布之前，美國(guó)歷屆總統(tǒng)就有過(guò)宣布國(guó)家處于緊急狀態(tài)的先例。如1933年，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)羅斯福為了應(yīng)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)和經(jīng)濟(jì)大蕭條，宣布國(guó)家處于緊急狀態(tài)。憑借緊急狀態(tài)法授予的權(quán)力，制定了《全國(guó)產(chǎn)業(yè)復(fù)興法》，對(duì)于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式、企業(yè)運(yùn)營(yíng)等進(jìn)行了部署。1950年，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)杜魯門為了應(yīng)對(duì)朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)，宣布全國(guó)處于緊急狀態(tài)，通過(guò)成立國(guó)防動(dòng)員局，對(duì)物資生產(chǎn)、國(guó)內(nèi)物價(jià)等進(jìn)行管制，對(duì)國(guó)內(nèi)局勢(shì)進(jìn)行管控。

雖然該法從未規(guī)定總統(tǒng)到底應(yīng)該在何種條件下，可以宣布緊急狀態(tài)，但實(shí)際上，美國(guó)總統(tǒng)在歷史上曾多次宣布全國(guó)緊急狀態(tài)。美國(guó)法學(xué)家和政治學(xué)家曾多次為總統(tǒng)實(shí)行緊急狀態(tài)尋找依據(jù)，并聲稱總統(tǒng)的宣布緊急狀態(tài)權(quán)來(lái)源于1787年美國(guó)憲法的第1條第8款、第9款以及第2條第1、第2款，即憲法對(duì)于戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)、行政權(quán)和人身保護(hù)令的相關(guān)規(guī)定。而在美國(guó)憲法中同時(shí)規(guī)定，總統(tǒng)為美國(guó)三軍和民兵的總司令，因此在法律上合理化了總統(tǒng)作為總司令的行政權(quán)力。

應(yīng)用案例

雖然歷史上的美國(guó)緊急狀態(tài)大多與本國(guó)軍事或國(guó)家危機(jī)有關(guān)，但實(shí)際上，美國(guó)《全國(guó)緊急狀態(tài)法》最大的作用是對(duì)總統(tǒng)進(jìn)行更多的權(quán)力授予。自該法宣布之后，歷屆總統(tǒng)至少53次宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)，而多數(shù)緊急狀態(tài)至今依然有效。例如1979年伊朗發(fā)生伊斯蘭革命，伊朗扣留了美國(guó)52名人質(zhì)。在人質(zhì)危機(jī)發(fā)生之后，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)卡特宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)。1990年8月，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)老布什發(fā)布12722號(hào)行政命令，宣布全國(guó)緊急狀態(tài)令，以對(duì)付來(lái)自“伊拉克的威脅”。再比如2001年9月，美國(guó)遭遇恐怖襲擊。時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)小布什發(fā)布了全國(guó)緊急狀態(tài)令，該緊急狀態(tài)令確定了應(yīng)對(duì)恐怖主義威脅應(yīng)采取的相關(guān)舉措。后來(lái)被時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬延期六次，成為目前美國(guó)進(jìn)行反恐戰(zhàn)爭(zhēng)以及海外派兵打擊恐怖分子的法律依據(jù)。

不同聲音

《全國(guó)緊急狀態(tài)法》設(shè)立之初也制定了國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)的平衡機(jī)制。美國(guó)立國(guó)基本原則“分權(quán)制衡”的一個(gè)機(jī)制，便是立法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約，而國(guó)會(huì)代表的立法權(quán)對(duì)總統(tǒng)代表的行政權(quán)的重要制約途徑之一，就是通過(guò)審批政府預(yù)算。

縱觀美國(guó)《全國(guó)緊急狀態(tài)法》發(fā)展之路，歷屆總統(tǒng)都會(huì)衡量國(guó)會(huì)的壓力以及聽取智囊團(tuán)隊(duì)對(duì)既有法律尤其是美國(guó)憲法的解讀，以決定自己是否需要啟動(dòng)全國(guó)緊急狀態(tài)。但是該法的各類細(xì)則卻更側(cè)重于授予總統(tǒng)在特殊狀態(tài)或國(guó)家危機(jī)下，可以繞過(guò)國(guó)會(huì)作出決定的權(quán)力。其法律依據(jù)依然來(lái)自憲法，根據(jù)《全國(guó)緊急狀態(tài)法》，國(guó)會(huì)兩院可以通過(guò)各自簡(jiǎn)單多數(shù)來(lái)形成聯(lián)合決議，從而反對(duì)總統(tǒng)的聲明。同樣，總統(tǒng)可以使用否決權(quán)拒絕這一聯(lián)合決議，那么接下來(lái)國(guó)會(huì)只有通過(guò)三分之二多數(shù)來(lái)否決總統(tǒng)的否決。

早在2019年美國(guó)政府停擺初期，特朗普便不斷放話，會(huì)考慮宣布美國(guó)進(jìn)入“國(guó)家緊急狀態(tài)”，以繞過(guò)國(guó)會(huì)，單方面行使修建隔離墻的權(quán)力。特朗普?qǐng)?zhí)意要修筑邊境墻，但又遭遇國(guó)會(huì)干預(yù)，宣布緊急狀態(tài)便成了他的撒手锏之一。果不其然，2019年2月15日，特朗普宣布進(jìn)入“國(guó)家緊急狀態(tài)”，這意味著特朗普可在未經(jīng)國(guó)會(huì)的允許下，動(dòng)用80億美元資金用于修建邊境墻。這筆錢遠(yuǎn)高于國(guó)會(huì)拒絕給予他的57億美元。隨后，眾議院議長(zhǎng)佩洛西與參議院少數(shù)黨領(lǐng)袖舒默立即發(fā)表聯(lián)合聲明，譴責(zé)特朗普的這一決定嚴(yán)重違反美國(guó)憲法。

負(fù)面影響

美國(guó)憲法規(guī)定緊急狀態(tài)通常只在戰(zhàn)爭(zhēng)、國(guó)防危機(jī)和國(guó)家遭遇緊急危機(jī)時(shí)出現(xiàn)。那么，非法移民成為美國(guó)最嚴(yán)重的危機(jī)，影響到美國(guó)的安全了嗎？美國(guó)國(guó)內(nèi)的意見并不一致。反而是特朗普的競(jìng)選承諾，讓邊境墻的修筑成為必須要做的事情之一。而下一步，特朗普宣布國(guó)家緊急狀態(tài)可能會(huì)被美國(guó)不少政治精英指責(zé)違憲，甚至付諸司法裁決。但這樣的裁決，又將是曠日持久的事情了。

因此，盡管“國(guó)家緊急狀態(tài)”的初衷意味著國(guó)家正面臨特別重大突發(fā)事件，需要國(guó)家機(jī)關(guān)緊急出面，采取特殊措施來(lái)解決、緩解危機(jī)，然而回顧過(guò)去美國(guó)幾十年的歷史，美國(guó)總統(tǒng)動(dòng)輒以國(guó)家安全為名宣布“國(guó)家緊急狀態(tài)”，以“維護(hù)美國(guó)利益與安全”。但與此同時(shí)，美國(guó)的“國(guó)家緊急狀態(tài)”對(duì)本國(guó)公民的個(gè)人權(quán)利或他國(guó)國(guó)家利益、公民權(quán)利構(gòu)成危害，成為一種“非正常狀態(tài)”，讓美國(guó)社會(huì)或國(guó)際社會(huì)難以適從。正如特朗普通過(guò)宣布“國(guó)家緊急狀態(tài)”來(lái)繞過(guò)國(guó)會(huì)支配預(yù)算，直接引發(fā)了美國(guó)民眾對(duì)造成憲法危機(jī)的擔(dān)憂。

出現(xiàn)這種擔(dān)憂的根本原因，正是《全國(guó)緊急狀態(tài)法》未充分規(guī)定啟動(dòng)緊急狀態(tài)的條件，直接造成美國(guó)國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)的法律機(jī)制并不健全。憲法的模糊性以及緊急狀態(tài)相關(guān)法律的豐富性與復(fù)雜性，導(dǎo)致有些緊急狀態(tài)處于一種不正常狀態(tài)，使得特朗普多次有機(jī)可乘，即便面對(duì)不同聲音，也執(zhí)意讓該法逐漸演變成為美國(guó)總統(tǒng)和政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和政治目的的重要工具之一。

（責(zé)任編輯：古靜）