繞不開的話題
——公路建設債務累積及化解

文

公路建設事業的快速發展固然可喜，但也需要對相應產生的公路建設債務問題加大關注力度。伴隨著公路建設事業的快速發展，公路網規模的逐步拓展，公路建設債務管理問題日益突出。不可否認，在現階段包括公路在內的基礎設施建設，還離不開建設項目投資以債務資金為主要資金來源的債務模式。

公路建設債務管理所面臨的形勢和任務

按照交通運輸部披露的與收費公路發展相關的數據，全國發展收費公路累計投入的債務資金，從2013年底的33576億元增加到了2018年底的61779億元；年末的債務余額，從2013年底的34308億元增加到了2018年底的56914億元。但這還僅僅是已建成收費公路的建設債務，尚未包括在建收費公路項目的建設債務。

作為公益性基礎設施重要組成部分的公路基礎設施，現行體制下其投資建設主體屬于地方各級人民政府。除了有限的財政資金以外，地方人民政府從20世紀80年代開始，逐步加大利用銀行借款等債務資金建設公路基礎設施的力度，這是導致公路建設債務逐年增加的重要原因。由于2014年8月31日修訂后的《中華人民共和國預算法》開始禁止地方政府從銀行等金融機構借款融資，地方政府利用債務資金發展公益性事業的途徑，逐步轉向發行地方政府債券，包括一般債券和專項債券。

地方債券資金逐步加大了投入公路建設領域的力度。從2015年實行修訂后的《中華人民共和國預算法》開始，財政部逐步擴大下達的地方政府新增債務的限額，從2015年的6000億元，逐年增加到了2019年的30800億元。其中，地方政府一般債券額度由2015年的5000億元增加到2019年的9300億元；專項債券額度規模由2015年的1000億元增加到2019年的21500億元。

為了帶動有效投資支持補短板擴內需，財政部在2019年11月提前下達了2020年新增專項債券限額1萬億元，要求盡快落實到具體項目，早日發行，早日使用，盡早實現對經濟的有效拉動。這說明在項目資本或非償還性建設資金有限的狀況下，國務院和財政部還是希望用債務資金來拉動基礎設施建設，進一步促進國民經濟快速與高質量發展。在這一背景下，行業需要關注的主要問題不是如何縮小公路建設債務規模，而是在適度控制公路建設債務規模增長幅度的同時，努力提高公路建設債務的償還能力，有效控制公路建設的債務風險。

科學區分政府債務與企業債務

現行管理體制下的公路建設債務，包括公路事業單位投資建設政府收費公路、普通公路形成的公路建設債務，以及公路經營企業投資建設政府收費公路和經營性公路形成的公路建設債務。目前公路事業單位承擔的公路建設債務無疑屬于存量政府債務，并且是顯性的、應通過政府財務報告體現的政府債務；而公路經營企業承擔的公路建設債務則存在進一步分析的必要。

目前，承擔公路建設與運營管理職責的公路經營企業可劃分為兩部分：一部分是按照市場化運作方式建設與運營管理經營性公路的公路經營企業（或項目公司），另一部分是作為政府融資平臺公司建設與運營管理政府收費公路和經營性公路的公路經營企業。項目公司投資建設經營性公路產生的公路建設債務，無疑屬于企業債務，與政府債務無關；而政府融資平臺公司按照地方政府的要求，投資建設政府收費公路和經營性公路產生的公路建設債務，究竟屬于政府債務還是企業債務，目前尚缺乏明確的法律法規和規章制度的規定。

一些省份投資建設與管理政府收費公路的融資平臺公司由于受到了相關財政部門、審計部門、巡視組等監督機構的監督管理，將政府收費公路建設項目的債務視為政府債務，不再允許利用借款建設與發展政府收費公路；建設與發展政府收費公路的債務資金來源，僅僅局限于地方政府發行的一般債券和收費公路專項債券。但與此同時，也有一些省份的融資平臺公司仍可無障礙地利用從銀行等金融機構取得的借款，投資建設與發展本地區的政府收費公路。

理性分析，地方政府融資平臺公司是受當地人民政府的委托，履行投資建設與運營管理政府收費公路的職責。2019年底，全國大約60%的省份設立了建設與管理政府收費公路的融資平臺公司。政府收費公路收取的車輛通行費，按照財政部的規定，屬于財政資金的范疇，納入了政府性基金的預算管理。故地方政府融資平臺公司為投資建設政府收費公路舉借的債務，理應屬于政府債務。如果目前尚未納入地方政府財務報告，則應當屬于隱性債務，應納入地方政府隱性債務管理的范疇。

在實務中，上海市發改委、市財政局、市城投集團通過與承擔建設和管理4條政府收費高速公路的上海滬申高速建設發展有限公司簽訂《置換債務償還存量債務協議書》，清償了其所有債務；2016年6月30日湖南省財政廳下發了《關于下達2016年高速公路存量債務置換債券資金的通知》（湘財建函〔2016〕38號），為承擔建設與管理政府收費高速公路職責的湖南省高速公路集團有限公司（原湖南省高速公路建設開發總公司）提供了110億元存量債務置換債券資金，在一定程度上印證了地方人民政府對政府收費公路建設債務償還所承擔的義務。

即使地方政府融資平臺公司承擔的是建設與管理經營性公路的職責，其公路建設債務與地方人民政府也有一定的關聯性。例如，重慶高速公路集團有限公司（簡稱“重慶高速集團”）屬于重慶市人民政府打造的融資平臺公司，盡管重慶高速集團投資建設與運營管理的高速公路屬于經營性公路，但由于其高速公路經營效益不甚理想，市財政承擔了一定的提供財政資金補助的義務。2012年至2018年，市財政向重慶高速集團提供的政府補助分別為17.72億元、12.64億元、16.66億元、17.18億元、15.74億元、14.85億元和15.85億元。目前該公司也在邁出投資建設政府收費高速公路（例如，全長128.13公里的開縣至城口高速公路）的步伐。

目前官方和學術界存在一種觀點，似乎公路經營企業（包括公路融資平臺公司）的債務不屬于政府債務，故采取一定方式將地方政府債務置換為企業債務，被認為是化解政府公路債務的一種有效嘗試。在改革實踐探索中，2017年11月24日組建的山西交通控股集團有限公司（簡稱“山西交控”）在2019年上半年通過平移置換2337億元政府債務的舉措，得到了不少政府官員與業內人士的高度評價。山西省國資委主任郭保民將其稱為“全國成功處置政府債務的典型案例”。參與這一事項的國家開發銀行總行人士也認為這是國開行總行認可的首個參與地方債風險化解的案例。但與此同時也存在質疑這一行為的聲音。

筆者認為，雖然山西交控的該項舉措在形式上似乎減少了山西省人民政府承擔的顯性公路建設債務，但并沒有實質性轉移與政府相關的債務負擔和債務風險。因為山西交控管理的高速公路，在性質上仍屬于政府收費公路，尚未變性為經營性公路；盡管按照山西省人民政府的規定，山西交控從2018年開始不再將收取的車輛通行費上繳省財政、納入政府性基金預算管理，但這一舉措似乎有悖于財政部的相關規定。除非將政府收費高速公路轉性為經營性高速公路，否則該公司賒欠的、無法到期還本付息的政府收費公路建設債務，最終還需要由山西省財政買單。

山西交控屬于公司制企業，按照《中華人民共和國公司法》的規定，公司制企業是以其擁有的全部資產對其債務來承擔責任的。存在的主要問題是，雖然山西交控將其管理的政府收費高速公路確認為一項固定資產，但并沒有取得該項資產的控制權及與該項資產控制權相關的處置權。這是因為按照我國現行有關法律法規的原則規定，公路產權始終屬于國家；企業無權通過處置公路基礎設施來償還到期債務。作為國有企業及向社會公眾提供公路通行公共服務的公益性企業，其債務的最終承擔者仍是各級地方人民政府。

地方政府融資平臺公司為投資建設與運營管理經營性公路所承擔的公路建設債務，應當也具有類似的特征。雖然這些公司制企業（如重慶高速集團）將管理的經營性高速公路也確認為一項固定資產，但同樣并沒有取得該項資產的控制權及與控制權相關的處置權。

與此不同，在公路特許經營框架下項目公司通過投資建設經營性高速公路取得的只是有期限的高速公路特許經營權，而按照國家相關法律法規的規定，項目公司可通過有償轉讓高速公路特許經營權來為清償公路建設債務提供資金，故這些公路建設債務的責任主體是明確的。有必要通過進一步的深化改革來厘清產權關系，明確與落實其他相關公路建設債務的真正責任主體，將公路建設債務的償債責任真正落到實處。

科學規范地方政府專項債券管理

從2017年6月26日國家財政部、交通運輸部聯合印發了《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕97號）開始，用于收費公路建設與發展的專項債券，基本屬于收費公路專項債券（簡稱“公路債券”）。據了解，2017年至2019年，全國發行公路債券籌措的債務資金，分別為340億元、880億元和2220億元，呈逐年快速增加的勢態。

地方政府發行一般債券和專項債券形成的政府債務，地方財政無疑是最終承擔者，但地方政府有可能通過轉嫁的方式，由使用債券資金的企業或事業單位承擔償還債券本息的職責。在實務中，投入公路經營企業用于政府收費公路建設項目的地方政府收費公路專項債券資金，基本被確認為這些企業的一項債務。陜西省交通建設集團公司、廣西交通投資集團有限公司等融資平臺公司將收到的地方政府投入的收費公路專項債券資金，確認為一項長期應付款；而河南政府還貸高速公路管理有限公司則將其確認為一項應付債券。

嚴格地說，這樣的做法并不規范。財預2017年第97號文明確規定，公路債券的發行主體為省級人民政府；發行公路債券籌措資金應專項用于政府收費公路建設；發行公路債券籌措資金納入政府性基金預算管理，并用納入政府性基金預算管理的政府收費公路車輛通行費資金償還公路債券本金和利息。現行財政體制下省級人民政府發行公路債券形成的債務屬于省級政府債務，需要由省級財政履行償還債券本金和利息的職責。根據市級人民政府對公路債券的需求，省級人民政府可將籌措的債券資金轉貸給所屬市級人民政府，由市級財政實際承擔償還債券本金和利息的職責；也可由市級財政將取得的轉貸資金進一步轉貸給所屬縣級人民政府，由縣級財政實際承擔償還債券本金和利息的職責。這取決于所在地區政府收費公路的管理體制。但無論是2014年8月31日修訂后公布的《中華人民共和國預算法》，還是國務院和財政部出臺的其他相關行政法規和規章制度，均未明確地方財政可將取得的公路債券資金轉貸給公路經營企業或承擔政府收費公路建設與運營管理職責的公路事業單位。

規范的做法是，地方政府財政只能采取財政撥款的方式將籌措的公路債券資金劃撥給同級公路事業單位，或采取政府補助的方式將債券資金撥付給相關公路經營企業。對此應當由省級人民政府財政科學規劃公路債券的發行，各級地方政府財政而不是公路經營企業來作為責任主體決策公路建設債務，以此有效控制公路債券的使用并對償還債券本息承擔責任。

同時，有必要按照中共十九屆四中全會有關完善治理體系、提升治理能力的要求，通過進一步完善《中華人民共和國公路法》《收費公路管理條例》等法律法規和相關規章制度，厘清公路建設債務中的政府債務與企業債務，努力爭取將公路建設債務中的隱性政府債務予以顯性化，并通過地方政府債券置換方式逐步將隱性債務納入政府財務報告；科學規范并逐步完善公路特許經營行為，將公路經營企業投資建設與運營的高速公路全部納入公路特許經營框架內，通過優化公路經營企業的財務結構和債務結構來為化解政府債務中的公路建設債務分憂解難。