美國交通運輸突發事件響應機制的啟示

文

在美國應急響應過程中，州、地區和地方運輸機構所管理運營的地面運輸設施起著重要作用。除了重大交通事故、惡劣天氣，以及自然災害導致大規模撤離的常備管理外，還要求州運輸機構在無準備撤離、限制流動或隔離的情況下，發揮應有的作用。筆者簡要介紹了美國應急響應架構，包括事件指揮系統（ICS）和統一指令（UC），以及應急響應機制，并結合我國新型冠狀病毒疫情防控工作，對交通部門的響應給出相關建議，以期對應急事件處理有所借鑒。

美國有聯邦—州—地方政府綜合性、整合性全覆蓋式的安全應急管理模式，采用自下而上的應急管理，大多緊急事件都由地方處理。如果需要，則由更高一級政府機構提供協助。美國的州郡和市一級運輸機構應急響應，要求從方案和組織安排入手，建立明確的政策和目標，管理層能指揮應急響應有序進行。州運輸機構需要與有關機構“溝通、合作、協調和達成共識”，以做好在瞬息萬變的環境下迎接挑戰的準備。

針對突發事件的應急響應，運輸部門的主要工作包括：制定和管理州、地區和地方政府應急方案。內容包括：應急計劃階段、應急準備、應急響應、從應急狀態恢復。在方案框架內，運輸機構應具體準備應急行動中的工作；熟悉應急指揮系統（ICS）的基本運行，熟悉國家事件應急管理系統（NIMS）制定的統一指令（UC），在應急運輸工作及日常事件管理的流程中，進行協調與合作；規劃和執行緊急響應需要特殊的專業知識，要培訓合格的規劃師，滿足和維護突發事件的要求，隨時應對特殊挑戰；在整體應急行動規劃過程中，重要環節是明確資源需求和運營方案，制定有效的資源調配方案，在不同類別的緊急事件中，運輸機構能夠合理應對；制定優先級和方案階層，有效地支持緊急情況管理和國土安全戰略。

事件指揮系統主要功能

美國應急響應架構

應急事件指揮系統（ICS）、統一指令（UC）、應急響應框架是標準化、統一有效的應急指揮工具，規定了突發事件應急過程中的組織結構、部門分工、執行程序，以及實際操作等。

事件指揮系統（ICS）

美國州一級政府設置事件指揮系統（ICS）也稱州緊急行動中心。在發生緊急事件時，應急行動中心的工作是協調有關方面為應急行動提供支持、資源協調和調配。應急行動中心分為5個主要運行部分：發布命令、操作運行、計劃制定、后勤保障、財務和行政。根據功能需要，每個部分可分為處、室、組或單元。

實現安全和快速處理應急事件的前提是保證響應者在事件現場中履行各自職責。應急指揮系統是美國國家事件管理系統（NIMS）的關鍵組成部分，提供應對緊急情況的框架，為應急指揮提供靈活且標準化的操作，并且明確運作特征，負責事件處理全過程中的管理協調和應急響應的組織運作。參與應急救援的各機構和人員必須理解指揮框架，并且執行事件指揮系統的指令。

事件指揮系統包括五項主要功能。

組圖：美國以總統和國家安全委員會應急辦公室為核心組建國土安全部，負責突發公共衛生事件預警與應急管理，形成了比較完善的大規模防控體系。

發布命令：在事件指揮系統中，指揮人員由事件指揮部（IC）和各類特殊職員組成。首先，應急指揮部負責全部事件的管理和控制，包括設定目標并確保所有參與部門共同達到這一目標。事件指揮部具有多種職責：發布指令；制定應急政策；確保事件安全并確定響應優先級；啟動和控制聯絡，并批準公共信息員（PIO）發布的信息；確定事件目標并遵循的總體目標，批準、實施和評估事件行動計劃（IAP）；協調交通管理和控制；批準資源調配請求；監督事件清理恢復和報告。其次，公共信息員與公眾和媒體，以及與事件相關的其他機構對接，監控公共信息。再次，安全員對事件指揮部負責，確保應急響應人員、所需的系統和程序，以及事件操作的總體安全。在事件操作期間，安全員具有停止或防止不安全行為發生的緊急權限。在統一命令（UC）結構中，應指定獨立的安全員并對所有參與機構負責。最后，聯絡員負責聯絡其他政府機構、非政府組織和各企業代表。

操作運行：負責所有應急救援項目的具體操作和運行。

計劃制定：協助制定事件行動計劃，保障所需要使用的資源，提供事件響應工作中所需要的特定技術支持，并與有關部門、企業和社區等溝通合作。

后勤保障：為整個事件響應工作提供人員、設施和材料支持。

財務和行政：追蹤賬戶和報銷費用。

統一指令（UC）

當應急事件涉及多個司法管轄區或機構時，統一指令是在事件指揮系統組織結構內進行事件管理，快速落實事件指揮部功能的有效方法。美國聯邦公路局發布的《運輸專業人員事件指揮系統簡化指南》推薦了統一指令操作程序，應用于應急事件響應工作。

統一命令示例，假設某段公路發生兩輛小客車碰撞，一名駕駛人沒有受傷，能夠離開受損車輛；另一名駕駛人嚴重受傷，需要從車輛中被解救出來。事件的響應者包括消防部門、緊急醫療服務人員、執法部門、交通局服務巡邏隊和當地新聞媒體。

執法部門（警察）第一個到達事件現場，并立即實施統一命令程序。事件涉及多個響應者，對事件的主要方面負有職責，實施統一命令的標準。其中，警察確保事件現場急救人員、事故調查人員、交通管制人員的安全。消防部門救助/解救傷員，收集和減輕有害物質泄露，保護事件現場。緊急醫療服務為現場傷員提供醫療服務，運送傷員到合適的醫療地點，確認傷員的目的地和交通要求。交通局保護事件現場，提供交通信息，設定和引導可代替的道路，實施交通管制方案。

在事件處理的開始階段，執法部門符合主要任務的要求，是統一命令內的“牽頭機構”。因為在響應過程中各階段優先工作并不相同，隨著事件行動方案的實施和事件響應工作的變化，“牽頭機構”將轉移為其他機構。

上述示例事件的統一命令包括執法部門、消防部門、緊急醫療服務和運輸機構，都有各自職責，要提供資源和人員以支持事件響應操作。每個機構還負責參與事件響應工作的主要指揮或協調工作。

我國交通運輸部門在疫情防控過程中應加強科學研究

美國國家事件管理系統定義了120個資源類型，以便分類和描述通常在災難中可通用的應急響應資源。定義標準資源類型可以幫助事件響應者在請求或部署時“說同一種語言”，使用通用術語描述所需資源。正式記錄的響應術語定義幫助參與的機構識別、定位、請求、訂購和跟蹤位于各個機構管轄范圍之外的響應資源，了解和使用通用術語有助于響應者快速有效地將資源轉移到需要它們的司法管轄區。

美國應急響應主要步驟

根據美國《國家運輸機構應急方案指南》的要求，事件應急管理方案包括：應急計劃階段、應急準備、應急響應、從應急狀態恢復4個部分。其中，應急響應部分分為6個步驟：啟動應急響應；解決應急需求和支援請求；管理疏散或隔離；實施應急響應措施；繼續應急響應要求；結束應急響應。本文僅簡要介紹應急響應的步驟2、步驟4和步驟5。

解決緊急需求和支援請求（步驟2）

隨著應急工作的進行，可能會要求州運輸機構提供必要或更多的信息和資源，支援正在進行的應急行動。要滿足增加和持續的支援請求，需要運輸機構保持高度的準備狀態和足夠的資源，或在有限的時間內具有獲得這些資源的能力。因此需要應急響應協調，根據應急情況變換，啟動相應的計劃、程序和協議。根據《國家事件管理系統》（NIMS）要求，有關部門根據需要，調動不同專業的響應團隊，包括搜救團隊、犯罪現場調查人員、公共工程團隊、危險材料響應團隊、公共衛生專家或其他人員等。支援行動可能要求運輸機構及時與應急指揮系統聯系、召集儲備的人員，啟用儲備的車輛和機械設備，征集私有企業人員和設備，優化調配和追蹤現有設備狀況，優化道路行駛線路、交通運行和安全，優化信息溝通聯絡，盡可能滿足需要。

實施應急響應措施（步驟4）

為保障應急響應工作的實施，州運輸機構要確認通往應急現場的道路，檢測應急通道的安全可靠性，確保進入和離開應急現場的道路暢通。運輸機構必須隨時通過ICS將所有進出路線變更傳達給事件指揮組。必要時，運輸機構應部署自己的響應團隊和人員，管理沿應急響應人員進出路線的交通流和道路上的雜物清除工作。

實施應急響應行動需要完成3個階段。

第一階段，采取響應措施。執行事件指揮系統指令，建立由多學科和多轄區責任人組成的聯合團隊。實施獨立或輔助指揮所。為需要運輸機構支援的部門提供下列服務：部署公交車輛支援疏散，包括容納弱勢人群和安置攜帶的寵物；緊急行動小組要與公共安全人員一同挨家挨戶告知，以確保居民了解并遵守庇護、隔離命令；沿疏散路線間隔放置服務設施和檢疫區內的緊急服務；開放通往疏散或隔離區路線最大運輸能力（例如，關閉收費站，停止施工作業）；部署道路養護人員隨時清理道路和其他運輸設施；執行現場事件指揮官和EOC/TMC指令，協調當地的疏散隔離事件行動計劃；TMC可調整道路使用，開放路肩、HOV車道、反向車道等疏解交通。

第二階段，部署響應團隊。通過現場人員和設備的部署，實施緊急運輸操作。確保現場指揮人員通過ICS與EOC聯系暢通，并保持與TMC協調。

第三階段，傳達疏散或隔離命令，加強事件管理措施。向員工和居民傳達恰當的信息，并及時更新。定期向聯邦、州和地方政府有關部門（公共交通、衛生機構及聯合信息中心等）匯報，提供準確及時和全面的信息。定期舉行媒體簡報會，向媒體通報疏散路線、庇護所和檢疫地點、交通和道路狀況，以及其他相關信息，及時向公眾傳播。

為更好地完成疏散或隔離任務，特別需要注意部分事項：清晰、及時地散發與疏散或隔離命令有關的準確信息，以避免誤解或不必要的混亂或錯誤的疏散行程；居民區、各機構和組織的代表一起制定時間表；告知疏散人員可乘坐的運輸方式、聯系方式及對疏散人員可能攜帶的物品是否有限制；告知疏散人員開始和結束運輸的時間、地點和運輸間隔；在登上公共交通工具之前通知目的地；向公眾、家庭成員和被疏散人員公布前往的目的地；確認已建立的網站、熱線電話、短信群等，民眾可找到問題和疑慮的答案；為有特殊需要的人提供特別服務；向撤離人員傳達有關非公共隔離點（例如旅館）的信息；在疏散隔離過程中使用智能運輸（ITS）收集數據，為疏散人員、參與疏散的工作人員、參與的團隊提供信息；在隔離檢疫區內，利用ITS檢測不必要的車輛和人員移動，避免導致未感染的民眾受到危害。

繼續應急響應工作（步驟5）

隨著應急響應工作的開展，州運輸機構的角色和職責會隨著事件應急要求的變化而變化。運輸機構必須持續監控響應工作，并根據變化對交通運行進行調整。隨時通過ICS與其他應急響應機構和團隊密切協調完成此任務。持續響應要求涉及兩個階段：第一階段，監控交通狀況并及時進行調整，保障運行能力，確保救援資源的充足供應。第二階段，跟蹤應急事件的進展情況及早期預測對交通的影響和需求，準備并及時在下一個應急響應期間調動人員和資源。

我國應急響應機制可做的調整與改進

結合我國新型冠狀病毒疫情防控工作，我國交通運輸行業應做出相應的調整和改進。

設立交通運輸事件指揮系統，協調應急響應，統一指令，有效協調運輸應急物資和救援人員。在這次疫情應急響應中，國家衛生部門是主要的負責機構，交通運輸部門是重要的支援機構，保障應急響應的物資及時到位和救援人員的安全有效運送及返回。交通運輸部門要執行統一指令，按照上一級負責機構的要求，制定和調整運輸計劃，并實施各項計劃；按照衛生部門的指導，執行參與運輸應急員工的防疫措施；及時發布信息，告知交通狀況；統一安排可使用的車輛和相應的設備，做好設備維護和原材料供應保障；清點能夠參與應急響應的一線人員和后備補充人員，執行合理的工作和休息時間。交通運輸部門應補充制定統一指令和指揮系統，提高在疫情響應中的運輸支援能力。

調整公共交通運行方式，補充居民居住區域和定點班車之間的擺渡車。現階段，公交車應該改為定點定乘員，配合各類班車，按接駁運行模式在班車乘車點和居民區之間運行，彌補班車連接不足的區域。要控制車上人數，保持乘客之間的距離，以及與司機之間的安全距離。公交運行的線路要固定車輛、固定司機、GPS追蹤車輛，并及時向用戶發布到達和始發的時間。

提高貨物運輸效率，尤其是應急物資的運輸。應以從起點到終點的直達遞送為主，即在生產廠檢驗合格后裝貨，直接到達收貨的醫院或隔離點。盡可能避免中途換裝或分裝，避免倉儲和再分配。

合理安排停放車輛，保障連接城市主干路和居民區的道路暢通。大量居民集中在家隔離后會導致一定數量的車輛不能就近停放，以致連接道路和居民區道路進出不暢通，影響應急車輛和設備運行。要合理安排這些車輛的停放，既要保障道路暢通，也要保障停放車輛的安全，并便于車主使用。

維護道路設施，保障交通控制設施正常工作、道路基礎設施完善和保障道路運行安全。在事件應急項目中，傳染病爆發對道路設備影響最小。但保持一定工作人數才能及時安排有效的道路設施維護。特別是在維護應急物資和人員的專用道路上，除了維護道路設施和交通控制完好外，要提供其他服務設施，如保障服務區的相關服務和防疫，設置臨時維修設施和臨時燃料供應設施等。

同時，需要為有特殊要求的人群提供運輸服務。

運輸組織管理中心（TMC）應保持全天利用現有監控設施和調控手段。對道路設施監控，提供道路維護保養的信息，調控交通控制，根據應急指揮中心的要求，隨時調整道路使用的優先等級。應合理調配信號燈控制的配時和相位，保持主干道和應急運輸通道的最短運行時間，減少延誤，保障道路運行安全。有關維護人員應隨時待命，及時解決突發問題。