公路工程監理的發展

文

從歷史、文化的角度探析我國公路工程監理的發展，離不開公路工程工藝、技術、科學、哲學的層次脈絡，以及政府、社會、市場、自然的機制演化，是一篇大文章。另外，鑒于術語、概念的多樣性，要做到皆有所本、有所依、嚴謹、準確，是不容易的。如出自《公路法》及《建筑法》的“工程監理”，其與建設監理、施工監理、監造、監工等概念的異同，就需要科學認真地辨識，當然這不是本文的任務。公路作為公益性公共服務基礎設施，具有自己的特點，與其他一些領域有所差別，在工程監理上先行一步，當屬有情理可原。

監工不是監理

說起監理，很多人會將歷史追溯到監工。確實，監工古已有之。《禮記·月令》（亦見《呂氏春秋·季春紀》）中說，“季春之月……命工師令百工審五庫之量，毋或不良。百工咸理，監工日號：‘毋悖于時，毋或作為淫巧以蕩上心。'”

從秦、漢到明、清各朝代，直至1934年3月粵漢鐵路株韶段工程局編印《監工須知》、1950年6月東北人民政府工業部編《建筑工程監工須知》，實行的是監工制。目前在香港特別行政區和臺灣地區等，仍有使用此稱者。

《現代漢語辭典》中解釋，“監工”是在廠礦、工地等做工現場監督工作，或指做監工工作的人。舊時囿于帝王家天下的行政體制，監工是體現權威統治或由上對下、內部管理的現場監視。詹天佑主修《京張鐵路工程紀略》記載，隧道施工“鑿洞工程每端用小工六十名為一班，置監工一人。”

而“監理”，是對工程項目等進行監督管理，或做監理工作的人。對公路工程監理，交通部《公路工程施工監理辦法》（交工發〔1992〕378號）中是指“對施工的工程合同、質量、工期、造價等進行全面的監督與管理。”

組圖：創建蘭州黃河鐵橋碑（攝影：雍少寧）

無論是從主體、關系、職責權限，還是實施范圍、內容和方式等各方面來看，監理與監工都有本質上的區別。監工不是監理，既不是雛形、也不是前身。監理更不是監工。如果非要找他們之間有什么相同之處，監理工作中對施工過程進行的旁站在形式上與監工有一些類似。

工程監理順時而生

單獨說監理一詞，也歷史久遠。唐代杜佑所纂《通典·職官》中說，“監察御史。初，秦以御史監理諸郡，謂之監御史，漢罷其名。”又如，《清史稿·職官志》記載，度支部于宣統元年（1909年）置清理財政處，各省設清理財政監理官。再如，1908年《大清銀行則例》規定“度支部特奏派監理官二人，監理大清銀行一切事務”，這類派駐銀行監理官制度在解放前一直實施。

清朝光緒中末期，隨著社會經濟發展的需要和洋務運動的興起，鐵路修建方興未艾，因投資經費巨大，多有借外債修筑者。由于國勢積弱，再加上人才匱乏、技術落后、材料不足、管理經驗缺失等諸多困難，工程往往要由外方主導、主建，監工或監造。如1897年5月草立《蘆漢鐵路借款合同》第八款（監工洋員之委任及薪資）約定，“比國公司派一公正諳練工程之人，代其監修路工。”1898年6月簽訂《蘆漢鐵路比國借款續訂詳細合同》第十九款中約定，“營造全路工程，除蘆保外，應由中國總公司責成比國公司代雇之總工程司，代中國總公司監造，并代測繪全路圖樣，興辦工程，訂購材料器具，以備行車之用。”后來，其中的鄭州黃河大橋于1905年11月竣工，號稱設計年限70年、實際保固期較短，通車時速度僅每小時10公里至15公里，一直在修修補補中勉強維持著鐵路運行。

與此同期，時為“欽命頭品頂戴兵部尚書 陜甘總督部堂 管巡撫事”的封疆大吏升允，于1905年設立甘肅全省洋務總局，由蘭州道彭英甲兼任總辦。1906年10月，德商天津泰來洋行與甘肅藩臬道、洋務局訂立《包修黃河鐵橋合同》，“議定包做此橋，照外洋優等章程，尚有八十年保險在內，不準有絲毫差錯，最要者，不準偷工減料，違者認罰。”1908年初春，當材料、設備、機具運到蘭州后，鐵橋正式動工。1909年8月，共5孔、長233.5米、10片桁架的鐵橋工竣。這項最節儉的工程，締造了黃河上最堅固的一座橋梁，2006年被列入全國重點文物保護單位，至今仍為人樂道，是倍受關注的典型工程案例。

研究中發現，升允于宣統元年五月一日撰文并書丹的《創建蘭州黃河鐵橋碑記》中有這樣一段話：“其督辦一切始終其事者，為二品銜蘭州道彭英甲；幫同照料者，為蘭州府知府劉振鏞、署皋蘭縣知縣賴恩培；監理工程者，為洋務局坐辦、候補知縣樊鼎樞、徐登第，英文翻譯、縣丞江連慶，并孫照磨賢、林巡檢慶椿、蒲千總生祿；委運橋料者，為候補知縣張鐘駿、沈潮云、劉啟烈，府經歷高鏡寰，縣丞麥方堃、趙毓岳，巡檢傅晸，典史臧炳文；承修者，為美工程司滿寶本、德人德羅、華工劉永起。例得備書因附名焉。”作為一項重大、成功的外包工程，記錄了主要建設分工責任人，特別是首次出現了監理工程者。其碑身高240厘米、寬96厘米，楷書、每豎行63字（下部6至9字已蝕），碑額減底雕二螭飛騰于波濤之上，碑文四周刻飾行龍祥云圖案，目前仍屹立在北岸橋頭西側，原文收錄入升允、長庚編纂1909年出版的《甘肅全省新通志 輿地志》，拓片見于《甘肅公路交通史》《甘肅古代碑刻拓片菁華》等。

據史料記載，甘肅洋務總局于1907年11月成立了橋頭監工所。委任試用州吏呂鑫堯、前署皋蘭縣典史孫賢、試用縣丞江連慶為鐵橋修建工地監修。洋務總局監理工程的人員有坐辦兼總理文案、補用知縣樊鼎樞，花翎鹽提舉銜、收支委員、試用通判榮勛，文案委員、補用知縣吳崇德，學習委員、試用直隸州州同褚恒，農工商礦總局坐辦委員、補用知縣馮景吾等。而時直隸州用補用知縣徐登第，即任甘肅勸業公所郵傳科正科長。另外，樊鼎樞1921年曾官至代理省會警察廳長。

在宣統元年十一月《為黃河鐵橋工程完竣詳請奏咨核銷事》奏折中，多次出現了“派員在橋督同工作”“詳詢監工洋人暨華匠”“監修委員”“轉運之艱、督工之苦及駕馭操縱之不易”等語，可見首先有分工的區別，并滿足工程管理需要，最后監理因此產生，而碑記所列實為主要“監理工程者”。

應該看到，工程監理率先在蘭州黃河鐵橋修建中出現也非偶然，籌建鐵橋事屬創始，除與借外債修筑鐵路項目大不同之外，當時甘肅講求新政、興辦洋務，具有良好的土壤、推動的基礎和管理的需求，是國人自主、自愿與外方進行經濟技術合作并組織監管。可惜的是，限于歷史、環境和交流條件，類似監理工作并未引起足夠重視及推廣應用。

1911年5月訂立的《漢粵川鐵路借款合同》第十七款載明，“此鐵路建造工程以及管理一切之權，全歸大清政府獨自辦理。”第十八款中約定，“惟遇有聘用工程顧問人員，其酬費由鐵路總局鐵路項下提給。”使用了“工程顧問人員”。1913年，比利時、法國和瑞士在比利時的根特成立了獨立的顧問工程師聯合會（法文縮寫FIDIC）。

監理制度的提出

新中國成立后，1953年7月，交通部頒布了《公路基本建設工程技術監理工作暫行辦法草案》〔交公字第187案續2公總技（53）〕，包括總則、組織機構及分工、技術監理工程司的權力、技術監理的執行、監理機構與工程隊的相互關系、兼任技術監理工程司的職權與任務、自營工程與發包工程的技術監理、中間檢查驗收及竣工驗收、監理費用、附則共10章31條內容和附件“技術監理工作月報表”，適用于一切新建、改建及恢復工程。其中規定，技術監理機構應為有系統的專責機構，設高級監理工程司及技術員各若干人，明確了監理組組長、主任監理工程司、監理工程司、技術員的任務，各級技術監理工程司具有的權力，以及監理執行等方面的要求。

據《中國公路史》中介紹，該辦法貫徹執行后，大大加強了工程技術管理工作，對保證和提高工程質量起到了良好的作用，對在工程方面推行工程發包也起到了促進作用。例如，1954年施工的福溫線的福州馬尾至琯頭段，施工難度很大，為此加強了技術管理與科學研究，派出了監理工程師，并進行了全面計劃管理的試點，不僅培訓了干部、提高了管理經驗，并保證了質量與進度，于1955年1月開放通車。

1956年4月，“為適應目前施工單位的經營方式，建立獨立專業性的監理機構，從事工程技術監理工作”，交通部公路總局重新頒發《公路基本建設施工技術監理辦法草案》〔（56）公總246號〕，包括總則、施工技術監理機構的組織、施工技術監理工作的內容和監理人員的權力責任、施工技術監理與工程局承包人及基層施工現場的相互關系、施工技術監理工作的執行、施工技術監理費用、附則共7章25條內容和附件“技術監理工作季度報告”“檢查驗收工程季度報告表”。其中明確規定，加強技術監理制度，技術監理工作要有獨立性的專職機構辦理。歷史地看，這對公路工程監理制度的提出具有里程碑意義。

首先，在名詞術語方面。監理、監理制度、監理機構、監理人員、監理工程師、監理工作、監理業務、監理辦法、監理細則、監理費用，以及發包單位、承包人等，直觀、準確、適當，與現今并無區別。

其次，在性質定位方面。一是明確提出加強技術監理制度；二是“建立獨立專業性的監理機構”，規定“技術監理工作要有獨立性的專職機構辦理，自營工程的施工單位或包工企業的承包人只能配合其工作，不能兼理其職權”；三是“在現階段的技術監理工作采用分地段和按工程性質派駐監理工程師的兩種方式相輔進行”，顯示其為監理而非行政監督或內部管理。

再次，在工作內容方面。體現在第六條監理工作的內容、第七條監理人員的權力和第八條相關責任等，既有工程質量、交竣工驗收，也有安全，還有工程進度、費用、合同、技術文件、工程價款結算等，已是較全面的項目建設管理而非專業的質量監管。

公路基本建設施工技術監理辦法草案（ 56）公總246號

最后，在工作執行方面。一是監督施工，審查變更設計和編制監理工作報告；二是參加承包人生產會議，對施工組織、施工方法和技術問題提出意見；三是檢查工程進度，并要求于規定限期內完成工作；四是監督材料、半成品和成品試驗，檢驗施工測量，執行隱蔽工程、已完工程檢查，參加中間交工驗收、交工驗收和竣工驗收工作；五是提出改正意見、返工和停工等通知；六是監督已完工程的工作量和計價的正確性；七是審查簽認承包人的驗工月報表，連同工程價款結算單報主管部門核撥工款等。監理工作程序清晰、規范、完整，許多沿用至今。

當然，基于當時的社會環境、行政體制、建設體系、市場條件及目標任務，不必要求文件內容面面俱到、長期適用。

上述兩個文件，直到1990年9月由交通部第19號令《關于廢止若干交通規章的決定》廢止。此前，1989年4月交通部工程管理司印發了《公路工程施工監理暫行辦法》，指出“公路工程施工監理制度，是公路建設管理體制改革的重要內容，是提高投資效益和施工管理水平的有效措施。”

FIDIC與現代工程監理

FIDIC是國際咨詢工程師聯合會的法文縮寫，也經常是FIDIC發布的土木工程《施工合同條款》（Conditions of Contract for Construction）的代稱。1980年代中末期，我國引進了國際性的FIDIC合同條款，并形成了具有中國特色的現代工程監理制度。

改革開放后，1983年2月交通部《公路工程基本建設管理辦法》（〔83〕交公路字262號）中規定，“施工單位必須做好工程質量監理工作，建立和健全監理機構，配備專職監理人員和必要的檢測設備”。監理依然在，包工未恢復，還留有計劃經濟的烙印。

1984年9月國務院《關于改革建筑業和基本建設管理體制若干問題的暫行規定》（國發〔1984〕123號）提出，全面推行建設項目投資包干責任制，大力推行工程招標承包制，改革建筑安裝企業的用工制度，改革工程質量監督辦法、由建設單位負責監督檢查，拉開了建筑業和基本建設管理體制改革的序幕。

監理工作主要流程示意圖

此后，利用世界銀行貸款并按世行規定進行國際競爭性招標和項目管理的魯布革水電站、陜西省西（安）三（原）一級公路、京津塘高速公路等工程陸續開建、完工，引進、推行了FIDIC合同條款，并實行施工監理。FIDIC給出的是施工合同通用條款范本，即業主與承包人雙方有關權力與責任義務的一般約定，其中許多內容涉及“工程師”。按照FIDIC合同條款的定義，工程師是業主為合同目的而指定作為工程師的人員，我們將其稱為監理工程師。

1992年5月交通部發布《公路工程施工監理辦法》，同時廢止《公路工程質量監理暫行辦法》（〔85〕交公路字1459號）和《公路工程施工監理暫行辦法》（〔89〕工公字131號）。其中主要明確了監理組織、職責與權限，對施工的工程合同、質量、工期、造價等進行全面的監督與管理，該文件至今尚未失效。

京津塘高速公路路面

1995年4月行業標準《公路工程施工監理規范》（JTJ 077-95）發布，提供了開展工程監理的基本工作規范依據。在其條文說明中指出：“在改革開放的新形勢下，公路建設管理體制由建設單位直接管理，轉變為業主、監理、承包人各就其位、各司其職、各負其責的共同管理模式。”“由于世界銀行、亞洲銀行等國際金融組織有明確規定，使用他們貸款的項目，必須實行工程施工監理，這有利于完善公路施工市場機制，也有利于與國際公路市場接軌。”現代工程監理是改革開放、市場化、層次管理和分工的產物。

1997年7月，《公路法》第二十三條規定“公路建設項目應當按照國家有關規定實行法人負責制度、招標投標制度和工程監理制度。”1997年11月，《建筑法》第三十條規定“國家推行建筑工程監理制度。國務院可以規定實行強制監理的建筑工程的范圍。”第三十二條規定“建筑工程監理應當依照法律、行政法規及有關的技術標準、設計文件和建筑工程承包合同，對承包單位在施工質量、建設工期和建設資金使用等方面，代表建設單位實施監督。”在國家法律層面正式確立了工程監理制度，統一了工程監理的屬性定位、工作依據、主要內容，以及強制監理的要求。

《FIDIC土木工程施工合同條款》版本

2000年1月國務院《建設工程質量管理條例》中明確了必須實行監理的建設工程范圍，規定了工程監理單位的質量責任和義務。2003年11月國務院《建設工程安全生產管理條例》中規定了工程監理單位的安全責任。

多年來，以《公路法》中各項規定為主線的規章制度、標準體系進一步豐富完善，為規范公路建設管理及工程監理提供了基礎保障。同時，伴隨著公路建設特別是高速公路和農村公路的跨越式發展，工程監理為推動項目管理向專業化、社會化、現代化模式轉變，為保障公路建設持續快速發展、保證工程質量安全發揮了重要作用，并取得良好經濟效益和社會效益。在舉世矚目的大橋、隧道工程，在綿延起伏的高速公路現場，在偏遠僻靜的鄉村公路工地，監理人都留下了一串串光輝的足跡。

2015年4月，交通運輸部《關于深化公路建設管理體制改革的若干意見》（交公路發〔2015〕54號）強調，監理工作是項目建設管理工作的重要組成部分。要堅持和完善工程監理制，更好地發揮監理作用；明確監理定位；明確監理職責和權利；調整完善監理工作機制；引導監理企業和監理從業人員轉型發展。

總體上看，“FIDIC監理”的主題是合同管理，核心是程序，關鍵是計量支付權和“使工程師滿意”原則，而質量、費用、進度及安全、環保等是合同管理中的目標。FIDIC五條“黃金原則”的第一條是“合同各方的責任、權利、義務、角色及任務必須在通用條款中予以明確，并符合項目的要求。”依法依規依合同也應該是工程監理的第一原則。

公路工程監理的未來

近幾年，在某些行業、某些地方、某些人中，取消監理、代替監理、弱化監理、監理完了等聲音不時響起。

實際上，“要不要監理？為什么要監理？為誰監理？誰監理？監理什么？怎么監理？”等，一直是公路工程監理有關研究要回答的基本問題。隨著經濟社會的發展，工程建設規模、任務、目標的調整，項目管理條件、能力、需求的變化，對這些問題的答案不是一成不變的、更不是唯一的，多元化、層次化、信息化、現代化……對未來的工程監理，既是挑戰，也是機遇。

新時代，推進國家治理體系和治理能力現代化，把社會主義制度和市場經濟有機結合起來，建設高標準市場體系，建設人民滿意、保障有力、世界前列的交通強國，構建現代化工程建設質量管理體系，建設品質工程、平安工程、綠色公路、智慧公路……方向、目標已明確。前進的征途上，工程監理行業絕不會缺席。

要探索的是路徑。根據監理工作范圍、內容和機制、方式側重點的不同，公路工程監理主要歸納為三種發展模式。一是項目管理模式，包括全過程工程咨詢、所稱的高端咨詢和直接的項目管理等。二是合同管理模式，包括FIDIC咨詢、傳統的“五控兩管一協調”監理等，受項目法人委托，依法按照監理規范及通用和專用施工合同、監理合同約定提供監理咨詢服務。三是現場管理模式，根據工程管理需要和現場實際，以質量、安全為重點，采取巡視、旁站和抽檢等形式，對工程實施現場監理。

三種監理模式關系示意圖

延崇高速公路

至于如何選擇，早在2012年監理行業新風建設總結會上，交通運輸部副部長馮正霖講話時就指出，大型咨詢監理企業要能夠應用現代工程管理理念，采用先進的項目管理方法和技術手段，為大型項目、重點項目提供全方位、全過程的項目監理服務。最終能夠形成的是大、中、小型監理企業相對穩定、各自優勢突出、協調發展、能適應交通建設任務需要的行業組織結構體系。

2001年交通部《公路養護工程管理辦法》提出，對于公路養護的中修和大修工程，逐步推行招投標制度和工程監理制度。2018年修訂后規定，規模較大和技術復雜的養護工程可以根據需要開展監理咨詢服務。在一些地區，監理咨詢已經覆蓋了公路養護領域。2019年交通運輸部已立項組織編制《公路建設項目管理規范》。2020年2月，人力資源社會保障部、交通運輸部等聯合印發了《監理工程師職業資格制度規定》和《監理工程師職業資格考試實施辦法》。工程監理作為公路工程項目建設管理的重要組成部分，是國家推行的一項基本制度，其作用不可替代，交通運輸主管部門和建設各方要共同維護、不斷改革完善。如PPP項目中，開明、聰明、務實的業主，會更加重視監理的角色地位。當前，對監理企業和監理人員，適應形勢、提升能力、突出特色、防范風險、創新發展，是要堅持的目標和理念。

歷史發展的道路總是有曲有折、有起有伏、有風有雨，但目標永不變、步伐永向前。《詩經·周頌·敬之》有云“日監在茲”，意思是說“時刻在監察之中”。相信只要不忘初心、牢記使命、堅定自信、擔當作為，推動有中國特色的公路工程監理制度不斷豐富完善，日監在茲，監理人未來一定會書寫更加輝煌的歷史篇章！