青海省城市生活垃圾處理的ppp模式研究

周燦

摘 要：青海省是一個地大物博的高原地區，具有原生態、多樣性，不可替代的獨特魅力。為守護“青海藍”，政府以生態保護為重點，協調促進經濟社會發展，并主張綠色健康的生活方式，促進節能減排和污染防治。最近幾年來，青海省在垃圾處理方面取得了較大的成效，城市生活垃圾無害化處理率持續在改善，但是在城市生活垃圾處理項目實施過程中也存在一些問題：城鎮居民生活垃圾分類意識薄弱和基礎設施不足、ppp模式專業性人才緊缺、資源化處理能力低、ppp模式項目監管缺位等。本文以青海省城市生活垃圾處理ppp模式項目存在的一些問題為基點，提出多項與之匹配可行的建議，通過提高居民垃圾分類意識并完善垃圾分類基礎設施建設、加強專業技術人才培養與加大引才力度、推動城市生活垃圾資源化處理建設、完善政府對垃圾處理ppp模式的監管機制等方式來有效地幫助政府提高環境治理，從而消除垃圾圍城的現象。

關鍵詞：青海省;ppp模式;城市生活垃圾處理

0 引言

青海省有著原生態的資源環境，近年來隨著經濟的快速發展，城市產生的生活垃圾也急劇增加。為了青海省資源與生態環境可持續性發展，城市生活垃圾處理項目成了政府必須解決好的一個問題。再者，生活垃圾處理作為一項公共服務，假如不能科學地安排好，容易引起民眾的不滿。所以政府需要加快實現垃圾減量化、資源化、無害化處理目標。可是建設一個完善的垃圾處理系統，需要政府投入巨額的資金，青海省歷年來的財政收入增長乏力，高度依賴中央財政撥款。因此，為了緩解政府財政的壓力，在城市生活垃圾處理項目中有必要引入ppp模式，實現垃圾處理市場化。

1 現狀

ppp模式在國際上沒有一個統一的定義，在我國往往被稱為公私合營模式，是指政府與民間資本平等合作、共享利益、共擔風險，引導民間資本參與公共產品或服務的供給。主要優勢是可引進民間資本及其管理模式參與到公共服務中，大大提高項目的運營效率。青海省是近幾年才開始實施ppp模式，經驗還尚欠缺，ppp模式實施過程中也存在一些問題。反觀現今青海省城鎮化已經進入了高速增長期，2019年全省常住人口城鎮化率為55.52%。而隨著城鎮化的推進與經濟的快速發展以及人們的收入與消費水平得到提高，城市生活垃圾總量也隨之增長。2018年青海省生活垃圾無害化處理廠數才8座，其中以衛生填埋為主，在生活垃圾無害化處理方式中，衛生填埋占83.2%，其他方式占16.8%。生活垃圾無害化處理率為96%，全國省份中排名第26位，較難應對這急劇增加的生活垃圾量。現在因地制宜的建設一個符合標準的垃圾處理站，需要大量的資金支持，完全依賴政府財政支出，資金壓力較大。因此青海省政府有必要在城市生活垃圾處理領域積極推廣ppp模式，引導社會資本參與，促使生活垃圾的分類、運輸、處理形成一條完善高效的產業鏈。

2 青海省城市生活垃圾處理中存在的問題

為堅持綠色發展、循環發展，政府選擇引入ppp模式，力圖實現垃圾處理工作市場化、專業化，幫助政府緩解財政壓力。但是在生活垃圾治理領域采用ppp模式是一種新型融資管理模式，目前青海省內可參考的成功案例較少，導致垃圾處理項目運行存在一些短板和不足，具體分析如下。

2.1 城鎮居民生活垃圾分類意識薄弱、基礎設施不足

青海省垃圾分類模式是以西寧市作為建設綠色發展樣板城市，高標準推進城市生活垃圾分類，然后在全省推廣。但是青海省積極推廣垃圾分類的起點較晚，以至于城鎮居民垃圾分類的意識還不夠，街邊的餐飲等個體經濟產生的垃圾絕大部分沒有做垃圾分類，這些餐廚垃圾含有極高的水分與有機物，并容易腐壞，若未被妥善處理會對環境和居民健康產生威脅。據了解，2019年末西寧市生活垃圾分類達標小區覆蓋率只有47.31%，部分小區甚至還未被推廣，未作為生活垃圾分類試點。其次，室外分類式垃圾桶較少，基礎實施嚴重不足。目前，西寧市的一些街道和大部分農貿市場里投放的都只是一個簡單的塑料環衛垃圾桶。此外，據統計，西寧市僅僅放入2000余組室外分類式垃圾桶、置備8輛生活垃圾分類運輸車，可以看出城市生活垃圾處理基礎設施建設規模還有待提升。

1.2 ppp模式專業性人才短缺

在城市生活垃圾處理項目中引入ppp模式，需要政府提高專業技術和財務知識水平。當政府在發起以ppp模式為載體的城市生活垃圾處理項目前，需要對項目進行充分規劃和可行性的分析、嚴格把握招標的每個環節、嚴格遴選中標候選人、考慮工藝技術成熟度和處理廠的規模等一系列的問題，這就要考驗政府的專業技術能力。從青海省政府目前的人才儲備來看，它的金融辦部門的一些人員還是其他部門人員兼任的，具有資深的專業技術和財務知識背景的人才很少。政府面臨著ppp模式專業性人才短缺的挑戰，導致難以有效地開展工作，也容易造成政府決策失誤，從而使項目出現延期，實際成本遠高于預算值等后續問題。

1.3 資源化處理能力低

根據國家統計局發布的《中國統計年鑒2019》，2018年青海省生活垃圾無害化處理廠數才8座，其中衛生填埋廠數就占7座，表明青海省城市生活垃圾處理方式過于單一。加之青海省倡導生活垃圾分類還剛剛起步，并未完全實行生活垃圾分類收集，因此，衛生填埋的垃圾多為混合垃圾，其中含有大量的可回收資源。這些可回收的垃圾不僅被浪費，而且還增加了垃圾處理成本。青海省經濟主要以農牧業為主，若填埋法防滲措施不到位，造成混合垃圾滲出液污染土壤和地下水系統，會對其經濟和獨特的資源環境造成威脅。所以政府在不斷提高垃圾無害化處理率的同時，也要注重提升垃圾資源化利用率。

1.4 ppp模式項目監管缺位

ppp項目比較復雜，涉及到政府的相關部門、私人投資機構、銀行等金融機構、承包商、材料提供商等參與主體。對生活垃圾處理ppp項目的監管涉及到多個環節并環環相扣，這是對政府監管體系的一個挑戰。但是青海省目前對垃圾處理ppp項目的監管缺乏獨立的專業監管機構、缺乏跨部門的ppp監管機構，導致政府監管協調性不足、監管存在時滯、監管效率不高，容易造成企業因逐利性產生機會主義行為和尋租現象，從而影響垃圾處理ppp項目的正常運轉。

3 對策和建議

3.1 提高居民垃圾分類意識并完善垃圾分類基礎設施建設

在完善城市治理體系和推進城市化進程中，生活垃圾分類是政府面臨的一個難題，也是政府需解決的一個問題。因此，政府要充分利用多媒體、晚報等方式普及垃圾分類知識、在垃圾投放點增加志愿者監督指導垃圾分類投放，將垃圾分類知識在學校積極推廣并納入教學考核，要樹立學生正確的生態文明價值觀，讓學生來帶動其家庭成員參與垃圾分類。其次，增加對垃圾分類基礎設施的投資，合理布局街道社區簡易垃圾分類基礎設施，建設完善的分類處理系統。

3.2 加強專業技術人才培養、加大引才力度

針對青海省政府專業技術人才缺乏，人才總量不足的現狀，政府要加大引才力度，適度增加編制名額，公開招募社會專業技術人員，敢于打破常規，大膽選拔。政府可結合實際制定合理的人才引進優惠政策，盡可能提升福利，吸引所需要的高層次人才。再者采取定向培養方式，有目的、有計劃地培養所缺專業技術人才，建設一支結構合理、規模適當的專業技術人才隊伍。

3.3 推動城市生活垃圾資源化處理建設

青海省對城市生活垃圾處理的單一模式已經不能滿足經濟、環境可持續發展的要求。為了垃圾不再是被放錯地方的資源，政府要盡快轉變垃圾處理模式使資源化處理成為垃圾處理主要方式。政府要鼓勵垃圾源頭分類和適當給予中標企業財政支持，促使企業更新升級其垃圾處理設備，提高垃圾回收率。政府還要構建起集回收、拆解、分揀、加工、交易于一體的再生資源回收利用體系，促進“垃圾綠島”在市場上全面展開。

3.4 完善政府對垃圾處理ppp模式的監管機制

對于垃圾處理ppp項目在實際運用過程中，政府與企業的目標會存在利益沖突，從政府角度是提升公共服務，從企業角度是利益最大化。因此，政府作為項目的主導者，為避免企業因逐利性而隨意處理生活垃圾，要加強日常檢查督查，加大對ppp項目中涉及的各部門督導檢查考核，加強跨部門協作配合，切實建立長效監管機制，確保城市生活垃圾處理工作落到實處。

4 結語

城市生活垃圾處理工作是政府倡導的一項社會公益性事業，是推進地方經濟社會發展和生態文明建設的一項重要任務。而在垃圾處理項目中引進ppp模式較為新穎，目前青海省政府還缺乏經驗，在實際運營過程中存在一些問題，那么政府可從居民垃圾分類意識、人才存量、垃圾的資源化、監管機制等方面來提高生活垃圾處理減量化、資源化和無害化水平。

參考文獻：

[1] 陳曉晴.PPP模式下我國城市生活垃圾處理問題思考[J].中國管理信息化，2019，（20）.

[2] 楊雯淇.PPP在我國城市生活垃圾處理領域的應用研究[D].北京：中國財政科學研究院，2016.

[3] 悠然.達標小區覆蓋率將達到60%[N].西寧晚報.2019-06-13（A04）.