教育管理走向教育治理

薛璐瑤

【摘要】教育治理是多元主體共同管理教育公共事務的過程，它呈現出一種新型的民主形態。本文嘗試將治理理論運用到我國教育行政管理改革領域，努力探索上海基礎教育由管理向治理轉變的路徑與模式，以期通過分權和集權兩種方式調整優化共治主體的權責關系，解決教育管理中社會參與不夠、學校辦學自主權不夠、政府宏觀管理能力不足、學校內部治理結構不完善等突出問題。

【關鍵詞】政府職能 ?教育治理 ?集團化辦學 ?學區化辦學 ?名校異地辦分校

“治理”在20世紀末就已成為學術界的研究熱點之一，自共產黨提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”后，治理和教育治理遂成為公共政策話語，并引發研究升溫。推進教育治理與過去的教育改革思路一脈相承，與簡政放權、教育行政職能轉變、建設現代學校制度等是一致的，是對一直在進行的教育管理改革的深化。本文將追隨上海走教育治理之路的一步一個腳印，對市政府的職能轉變予以探討。

一、教育管理走向教育治理

較之單一向度自上而下的管制，治理則是多向度的上下互動、彼此合作、相互協商，達成共同治理目標。教育治理中的核心是——涉及管理的多個主體：包括政府、學校、社會組織以及教師、學生、家長等公民個體。在多方共同治理的體制中，政府依然發揮主導作用，政府充當的是“元治理”的角色。在社會管理網絡中，政府被視為“同輩中的長者”，它雖不具有最高絕對權威，卻承擔著確定教育發展方向、目標、標準的重任，為多方主體參與管理提供共同的行動目標和行為準則。

然而，教育管理中也存在一些突出的問題：政府在教育管理中越位、缺位和錯位嚴重，學校辦學自主權不夠，利益相關者參與管理不夠等。這些問題的解決，既需要政府分權，也需要集權;既需要學校自治，也需要學校內部的分權共治。

現存問題迫使我們對傳統的政府理論進行反思，并對政府角色重新定位。應該認識到，政府并不是唯一的權力中心，不應該壟斷對教育的管理權，應與社會、學校合理分權，只保留對教育事業發展起決定作用的重要事項的決策權和控制權，把原先由它獨立承擔的一些責任轉移給社會和學校，變強勢政府對學校的單邊管理為政府、社區（家長）共同參與的多邊管理和共同治理。

二、上海政府在教育治理中的職能轉換

上海目前基礎教育改革的主要價值取向是“優質均衡”。這種價值取向，建立在上海在全國率先整體通過義務教育均衡發展督導認定，也建立在上海兩度蟬聯 PISA 測試冠軍的基礎上。結合筆者工作所在的閔行區，著重分析其中的三種模式，力求從“政府、學校、社會”三者間的關系，剖析其在三種模式中所承擔的角色與職責。

（一）集團化辦學

集團化辦學，是指在一個核心機構或品牌學校的組織牽頭下，依據共同的辦學理念和章程組建學校共同體，在學校規劃、日常管理、課程建設、教師發展與設施使用等方面實現共享、互通、合作、共生，進而實現共同體內優質教育資源品牌的輻射推廣與合成再造。

以筆者所在的閔行區為例，集團化辦學較早的典型為——七寶中學教育集團，現涵蓋學校所14，包括：5所高中、6所初中、1所九年一貫制學校、2所小學。集團內成立集團理事會、秘書處、發展督導團;制定完善的集團管理章程;定期舉行高水平的發展論壇;建立“大走訪”訪談制度，集團理事長率領集團發展督導團部分成員走訪核心學校，現場辦公，答疑解惑。在集團內部，成立“初中教學聯合會”，以提高各初中學校教師專業發展水平和教學質量為主要任務。成立“高中教育聯合體”，主要通過教、研、訓一體化推進集團高中教師專業發展和教學質量提高。合作校之間學科組、備課組推進“教研訓一體化”項目，促進各校的優質、均衡發展。

由此可見，作為政府代表的教育局，在集團化辦學過程中充當著發起者和設計者的角色，承擔自上而下的政策設計，出臺組建教育集團的政策，進行組織、推進、評估工作。品牌學校在這一過程中充當著核心者的角色，承擔更多的組織協調的責任。弱勢學校也并非被動的承接者，而是主動的求變者。

（二）學區化辦學

“學區化辦學”，顧名思義是指在各區縣范圍內，按照地理位置相對就近原則，將義務教育學校結合成片，優勢體現為：多校協同、資源整合;推動學區內學校之間骨干教師的柔性流動，促進設施設備和運動場地等資源的有序分享，從而優化教育生態，縮小差距，讓優質學校帶動普通學校“齊步走”。

江川路街道的“江川-交大”基礎教育學區，主推“香樟文化”、科技創造、“個性化教育”。建設過程中，學區內各學校在保留自身特色與個性的同時，突顯江川路街道特有的“香樟文化”和交大百年學府的人文底蘊，融入校園文化建設中，成為共同的文化標簽。借助上海交大和南部科創中心的資源，構建豐富多樣的科技教育載體，促進“社-區-校”之間的深度聯動，逐步構建科技特色課程群，形成特色課程鏈。交大等高校為學區各學校提供豐富課程資源、師資資源、設施資源，指導幫助打通小學、初中、高中乃至大學預科課程通道，并為資優學生一貫制培養開辟發展通道。

可見，學區的選定和劃分是政府行為，需要政府出面和牽頭，至于具體的實施則需要依據具體學區的特點進行。學區劃分之后，充分發揮學區內學校的積極性和主動性，按照學區內學校的特征選擇合適的辦學思路和路徑。學區化辦學是一種抱團發展的形式，旨在淡化就近學校之間的競爭，學區內學校之間是一種互利共贏的關系，校與校之間好比一個熱帶雨林，是共生共長共棲的關系。學區化辦學的最終目的在于能夠讓孩子上家門口的好學校。這是一種政府和學校主動出擊，緩解市場擇校的行為。

（三）名校異區辦分校

上海眾多的優質市重點高中云集在市區，為了促進基礎教育高位均衡發展，2008年啟動“郊區學校建設工程”，以住宅建設量及常住人口數為基數配置公辦教育資源[2]。新建學校中大部分都集中于上海市郊新區，如2013年新開辦的65所學校中55所位于浦東、閔行、寶山、嘉定、松江、青浦、奉賢七區，占新開辦學校總數的84.6%。名牌優質學校通過向分校輸出豐富的辦學經驗、優質師資、校園文化等以此將優質資源“打包”嫁接到新辦分校。

目前上海市的實驗性示范性高中紛紛加入到異地辦分校的行列中。閔行區的上寶中學是極具影響力的上海中學初中教育基地學校。華師大二附中閔行分校，由閔行區政府、紫竹科學園區聯合華東師范大學共建，與華師大二附中實行一校兩區、一體化管理。

名校異區辦分校的實踐投射出政府、學校、社會之間的互動關系。這種關系具體可表述為：首先，來自于社會對優質教育資源的渴求，尤其是在上海推進城鎮化建設的過程中一些新區由于高新技術產業的坐落而匯集了大量的人口，勢必對教育資源提出挑戰，而由于歷史或現實的原因這些新區往往缺乏優質教育資源，因而兩者之間產生了極大的反差。其次，政府直面新區的這種反差，決心在新區擴大優質教育資源，從政策上、行政上鼓勵甚至是介入市中心名校在新區開辦分校，以此滿足新區對優質教育資源的需求的同時也在一定程度促進基礎教育的均衡發展。再者，學校在這一過程中是辦分校的具體實踐者，為分校提供先進教育理念、豐富管理經驗、優質的師資團隊、多樣化的課程等。

三、促進教育均衡化發展中，政府、學校、社會的關系

政府在促進教育均衡化發展過程中具有舉足輕重的地位和作用。主要扮演著發起者、設計者、公益人、協調人、監督人、管制人、政策制定者等角色。政府是促進教育均衡化的主要責任人，介入教育均衡化發展的整個過程，是絕對的主導者。政府肩負著教育均衡化政策的出臺與制定、組織、推進、評估等職責，主要負責頂層設計。

上海基礎教育均衡化發展的實踐證明了這種“以政府頂層設計為主導，充分發揮學校主體性，以家長需求為導向，借助第三方專業力量”的“政府、學校、社會”關系模型已經取得了顯著的成效。該關系模型的優勢表現為：頂層設計，確保有序推進;有效資源整合，能夠大范圍大規模開展變革。

鑒于此，相關教育均衡化政策的出臺應當對社會對教育資源的渴求程度做出正確的估計和判斷;政策制定應留有一定的彈性和空間，將具體的實施方案的制定賦權于地方和學校;應當反思政府在促進基礎教育均衡化發展過程中的角色和職能，政府應減少直接干預，創新與學校和社會之間的關系。

推進政府教育管理職能的轉變，既是經濟社會轉型的現實需要，更是教育科學發展的內在要求。教育治理的直接目標是善治，即“好治理”;最終目標是“好教育”，著力于建立高效、公平、自由、有序的教育新格局！

參考文獻：

[1]魏海苓，孫遠雷. 論治理視野下的教育行政管理體制改革[J]. 遼寧教育研究，2006，（6）.

[2]褚宏啟. 中國教育管理評論——審視現代學校制度[M]. 北京：教育科學出版社，2004

[3]馬麗，牛君霞.元治理：義務教育治理中的政府角色定位研究[J].華中師范大學研究生學報，2018，25（04）：16-20.