困境與出路：公共危機中政府形象對外傳播研究

袁賽男

公共危機處理是對政府管理能力和治理效能的一大檢驗，也是政府形象對外塑造和修復的重要契機。本文以新冠肺炎疫情為例，梳理疫情的相關輿情，探討公共危機中政府形象對外傳播面臨的困境，并在深入分析其原因的基礎上提出形象修復對策。

一、公共危機與政府國際形象

考察公共危機中政府形象對外傳播問題，應弄清公共危機處理同政府形象對外傳播二者之間的關系。總的來說，公共危機處理為政府國際形象塑造提供了一個特定的時空坐標系，政府形象對外傳播則是公共危機處理這一實踐的目的與結果，政府、媒體（特別是外媒）同公眾之間的互動是貫穿公共危機中政府國際形象對外傳播的交互主體因素。從這個意義上說，辯證看待公共危機處理與政府國際形象塑造之間的關系，是政府形象對外傳播成功與否的重要前提。

（一）公共危機是政府國際形象對外建構的重要契機

公共危機事件是一種具有突發性、高度不準確性的非常態事件，對政府危機處理能力、資源調度能力，社會管理能力和輿論引導能力提出了較高要求。處理得當，政府就有可能獲得國際社會認可；處理得不好，政府就可能會卷入負面輿論中心，對政府對外形象造成嚴重損害。當前，我國所面臨的國際輿論環境錯綜復雜。公共危機事件一發生，國外公眾很快就能通過本國的主流媒體或社交媒體了解到事件進展，不同國家和地區的不同類型媒體也會發出不盡相同甚至大相徑庭的聲音。比如，這次新冠肺炎疫情擴散后，很短時間內迅速引發國外媒體千余篇報道，這種傳播的熱烈程度在疫情出現之前幾乎不可想象。疫情考驗著政府能力。政府危機處理能力強，則疫情有望得到較好解決，而在疫情防控有力推進過程中，政府國際形象也由此建構。由此可見，公共危機是政府國際形象對外建構的重要契機。

（二）公共危機是政府國際形象對外傳播的重要窗口

一般而言，媒體在危機事件傳播中，承擔著信息傳達、信息反饋的中介職能。重視并處理好政府與媒體的關系，充分發揮媒體在危機溝通中的信息傳達功能，對外傳播政府國際形象就很可能事半功倍。需要強調的是，在移動互聯網時代，一個看似很小的問題都能通過移動互聯網傳播并產生不可預知的后果。政府在處理公共危機時，稍不注意，其負面形象就有可能失控放大。當前，國外媒體越來越關注我國境內的突發事件，特別是關于政府的一些負面報道更是凸顯于國外媒體的重要版面和議題設置之中。從這個角度看，必須對公共危機中的政府國際形象建構與傳播給予前所未有的重視。

（三）公共危機是政府國際形象對外修復的有利時機

由于歷史、文化和價值觀差異，各認識主體所采用的判斷標準不同，政府的真實形象與國際上“他塑”形象不可避免存在差異。面對“他塑”形象的誤讀，政府無法回避，必須積極對外傳播，讓外界接受自己的立場。這就是矯形傳播和形象修復要解決的問題。而重大公共危機事件一般是國內國際主流媒體必爭的戰略高地，也是國外媒體誤解中國政府形象的重要領域。如果在疫情暴發初期，政府就以靈敏的預警機制和高效的應對機制來減少危機狀態帶給國內外公眾的損失，就可以最大限度地維護危機時期政府的合法性和權威性。同時，政府的這種高效負責的態度和行為，也將極大壓縮危機中流言蜚語和非難歪曲的空間，從而消解政府形象中的負面因素，重構政府的良好國際形象。

二、公共危機中政府形象對外傳播的主要困境

縱觀本次疫情的預警、發生、處理，我國政府形象對外傳播總體上比較理想，特別是在中央決策部署下，我國“集中力量辦大事”的社會主義優越性得到體現，也獲得世界衛生組織等國際組織以及世界上絕大多數國家的高度肯定。但同時也要看到，在疫情暴發初期，疫情暴發地政府危機處理的能力和水平還存在明顯差距，政府形象對外傳播仍然面臨著諸多困境。

困境一：信息披露遲緩導致話語權旁落

面對新冠肺炎疫情，我國第一時間同世界共享病毒菌株信息，建立實時更新的病例數據庫，并向公眾披露，這些表現值得充分肯定。但在疫情前期，地方政府關于“從確定冠狀病毒到確定病毒人傳人需要多長時間”“何時確認人傳人”“為何沒有及時公布”等方面信息披露不夠及時，錯失了搶占疫情話語權高地的機會。此次疫情暴發后，《華爾街日報》稱中國管理體制和信息審查制度是病毒肆虐的主要推手。英國《衛報》則用“在疫情嚴重、疫情信息早已登上世界各大媒體頭條之際，政府官方媒體卻在淡化處理”的報道，批評中國政府在疫情防控中信息不夠公開，借國外各大媒體之“桑”，罵我國政府的所謂“高壓和強硬”之“槐”。可見，地方政府權威信息的缺失造成的信息真空，為國外媒體惡意扭曲、變異性誤讀、肆意放大或篡改提供了土壤，強化了危機狀態下外媒對中國政府“傳統治理”刻板印象。

困境二：輿論引導乏力導致標簽化思維擴大

每一次公共危機事件的發生，都是對政府輿論引導能力的考驗。移動互聯網技術的廣泛應用，增加了輿情把關難度，給政府形象對外傳播帶來前所未有的沖擊。

在我國疫情信息不斷登上世界各大國家主流媒體頭條的同時，不實報道此起彼伏。美國之音網站故意摒棄世衛組織對新型冠狀病毒的命名“COVID-19”，用“中國人=病毒”的概念煽動恐華情緒。丹麥《日德蘭郵報》則用冠狀病毒取代中國國旗里五顆星的漫畫來侮辱中國。《華爾街日報》用《中國是真正的亞洲病夫》這種帶有種族歧視色彩的標題，詆毀中國政府抗擊疫情的努力。受這些媒體渲染煽動，部分海外民眾由疫情衍生而來的恐懼中國人、敵視中國政府的心理被不斷放大。如何找到國際輿情的“燃點”，并通過強有力的信息傳播，形成對謠言的反沖，爭取話語權，這既是國際輿論引導的重點，也是難點。

困境三：媒介素養缺失致使政府公信力下降

政府官員的媒介素養在政府形象建構中極為重要，對內有利于提升政府公信力，對外有助于提高國際話語權，是更好對外塑造和傳播我國政府形象的重要條件。

疫情暴發后，有些地方官員的媒介素養表現欠佳。在1月26日的湖北新冠肺炎疫情防控工作發布會上，關于“湖北省口罩年生產量”，發布者一度給出3個版本，而最終數據依然錯誤，引發公眾對“到底有多少口罩”的“解謎”浪潮。而“500萬人離開武漢”的言論一出，則極大觸動了公眾神經。發布者不戴口罩、戴錯口罩、全程讀稿，以及發布會后集體鼓掌等細節，更是引發了公眾質疑。此次新聞發布會引發的國內輿論，迅速成為各大國外媒體的消息源。因此，對湖北和武漢來說，這場疫情無疑是全方位的形象“大考”，媒介素養是其中重要一環，仍需嚴謹對待。

困境四：議程設置弱化導致負面信息蔓延

“議程設置功能”理論認為，大眾傳播具有為公眾設置“議事日程”的功能，媒體通過賦予各種“議題”以不同程度的顯著性（salience）深度影響著公眾對事件的判斷。①媒體可以如此，政府部門通過媒體也可以達到這種效果。在公共危機發生時，政府部門有條件掌握大量信息，如果能及時巧妙地設置議程，適當轉移公眾的關注點，就能較好扭轉輿論走向，建構積極有為的政府形象。

對于此次新冠肺炎疫情，國際負面輿論主要集中在以下三個方面：一是關于“封城”。美國《紐約時報》在報道中援引采訪對象的話，稱中國在武漢“封城”的做法是“侵犯人權”“反應過度”。二是關于“李文亮醫生”。李文亮醫生去世后，境外反華勢力一會兒傳哈佛降半旗悼念，一會兒又傳將提名諾貝爾和平獎，“顏色革命”的套路層出不窮。三是關于“陰謀論”。印度理工學院德里分校的研究人員在論文預印本平臺（bioRxiv）發表文章，懷疑新冠病毒有可能來自人工編輯。美國參議員湯姆·科頓公開評論此次新冠病毒有可能來源于武漢的一家實驗室。國外媒體的這些手法以及由此而來的負面信息，為我國政府形象對外傳播帶來被動。相比而言，湖北及武漢的地方政府官員在通過議程設置來為突破負面輿論搭建平臺方面，未能從根本上消解國際負面輿情的基礎。

三、公共危機中政府形象對外傳播的基本出路

公共危機中的政府形象對外傳播，反映的是政府作為危機管理者的公共外交能力。這種對外傳播能力的改善，既需要不斷提高政府應對危機能力，夯實政府對外形象的基礎，也需要發揮媒體中介作用，開展積極危機公關，增進國際公眾對本國政府形象的認同。只有標本兼治，政府形象對外傳播才能朝著良好方向發展。

（一）完善危機管理體系，夯實形象塑造根基

補齊危機應對短板，是公共危機中對外傳播良好政府形象的根本舉措。一是完善危機管理預警機制。要建立完善的危機預警機制及識別體系，減少公共危機事件發生的可能，降低公共危機帶來的危害，進而減少危機影響造成的政府形象波動。二是完善危機快速應對機制。如果公共危機事件暴發初期，政府能夠反應靈敏，應對高效，便可迅速阻止或減輕公共危機事件危害擴大，并向國際公眾及時傳遞出敏捷、干練、高效、負責的政府形象。三是完善危機善后機制。危機發生后，政府部門應秉持以人民為中心的理念，第一時間趕赴現場，了解真相，安撫公眾，承擔應有責任，這是進行危機公關的第一步。特別是政府主要領導親臨第一線，及時安撫相關群眾，可以向國內外傳遞并彰顯服務型政府形象。

（二）創新對外傳播策略，有效實現精準傳播

政府形象的對外傳播，應在遵循形象傳播規律的基礎上，采取多種舉措，多渠道、全方位整合傳播手段。一是打造多維對外傳播格局。當前，傳統主流媒體是我國權威信息發布的主渠道，但主流媒體的信息發布“一方面會在社交媒體中遭遇事實或情緒性的質疑；另一方面也會在海外媒體報道中，遭遇‘被控制被政府影響的公信力質疑”，②而國際公眾大多數習慣從推特、臉書和優兔等社交媒體上獲取信息。因此，公共危機中政府形象對外傳播，既要發揮主流媒體的輿論引導作用，也要發揮社交媒體的輻射效果，從橫向覆蓋與縱向滲透兩個維度提升對外傳播能力。二是采取差異化傳播方式。對于那些刻意編造虛假信息，丑化、妖魔化中國政府形象的輿論，要采取防御反擊的傳播策略，通過有理有據的反擊，爭取我國在國際話語體系中的主動性。對于那些關注中國但對中國政府心存偏見的不明真相者，需采取交往型、互動型、溝通型對外傳播策略，讓其在實踐中真切感受并重新認識中國政府。三是建構多樣化內容符號。在全媒體時代，碎片化信息容易強化媒體偏見。因此，必須聚焦短板，朝著多樣化方向，著力推動內容符號建構和話語創新。

（三）強化議程設置思維，積極開展危機公關

遭遇政府形象污名化時，如何向國際社會傳遞真實聲音、糾正刻板印象就顯得尤為重要。一是提升信息采集力。從此次疫情的國際輿論可以看出，國外媒體的信息監測能力很強。受政治立場與文化背景差異影響，其分析和解讀難免會有失偏頗。我們只有加大新聞采集力度，才能在信息內容上贏得主動，讓更多的國內報道成為外媒的消息源。二是直面負面新聞報道。面對危機事件處理中的問題，要直面國際上的猜測和質疑，通過深度報道、援引專家觀點、采訪相關職能部門等方式，宣傳解決問題的具體方案，有效回應國際輿論關切。三是加強多重話語空間的聯動。涉華負面輿情暴發時，官方組織、民間組織和意見領袖要實現良好對接、聯動和身份轉化，打好政府聲音國際傳播“組合拳”，扭轉因公共危機受損的政府形象。

（四）暢通交流互動渠道，切實提升形象認同

面對公共危機，暢通國內外交流互動渠道，突出危機處理與國際社會的相關性，有助于增強政府形象的國際認同。一是暢通參與式傳播渠道。要適當邀請國外記者參與危機事件報道，讓觀察者變成參與者，消解傳者和受者之間的界限，彌補政府自我形象與“他我”形象的裂痕。二是暢通信息共享渠道。與其讓外媒對有限信息過度解讀，不如及時向國際社會提供危機的共性特點和發展趨勢研判等信息，增進國際社會理解和認同。三是暢通國際合作渠道。通過廣泛深入開展國際交流合作，展示我國開放姿態和大國風范，這既能提升我國政府國際影響力，也能達到對外傳播中國政府良好形象的傳播效果。

（本文系國家社科基金2019年度一般項目“‘一帶一路建設面臨的國際輿論挑戰及對策研究”的階段性成果，項目編號：19BGJ010）

「注釋」

①See Maxwell E.McCombs & Donald L.Shaw“，The Agenda-setting Function of Mass Media”， Pubic Opinion Quarterly， 36（2）， 1972.

②周慶安：《新媒體環境下危機對外傳播的困境與策略》，《對外傳播》2014年第6期。