論權(quán)利保障困境之破解

摘要：受傳統(tǒng)“重工程、重搬遷、輕權(quán)利”觀念影響，移民權(quán)利保障困境成為水工程移民安置補(bǔ)償中最為棘手的問題。具體而言，法律條款規(guī)定籠統(tǒng)、行政裁量權(quán)擴(kuò)張和權(quán)利救濟(jì)制度缺陷是形成移民權(quán)利保障困境的主要影響因素。法律制度是破解移民權(quán)利保障困境的邏輯起點(diǎn)。我們應(yīng)當(dāng)以科學(xué)性、民主性、參與性、公開性為原則，從技術(shù)層面引入社會評價方法，通過立法的方式重構(gòu)我國水工程移民法律制度，明確水工程移民權(quán)利、暢通權(quán)利行使渠道和權(quán)利救濟(jì)途徑，以實現(xiàn)保障移民權(quán)利的最優(yōu)路徑。

關(guān)鍵詞：移民權(quán)利;法律制度;權(quán)利保障;社會評價

一、引言

水工程移民即水利水電工程移民。水工程移民享有哪些權(quán)利？如何保障水工程移民權(quán)利？這是本文需要解決的問題。回答這些問題，首先需要對“權(quán)利”的含義加以界定。現(xiàn)有理論中，“權(quán)利”一詞包含于諸多方面、涉及各個領(lǐng)域。關(guān)于權(quán)利的界定標(biāo)準(zhǔn)數(shù)不勝數(shù)，如僅憲法規(guī)定的基本權(quán)利就可以分為體現(xiàn)自由價值的古典基本權(quán)利，以及體現(xiàn)民主價值的政治權(quán)利和體現(xiàn)平等價值的社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利。① 具體到本文，以水工程移民為考量主體，將“權(quán)利”限定在水工程移民這一特殊法律主體。

在我國，水工程移民權(quán)利保障早已引起學(xué)界關(guān)注，但多為關(guān)于移民個別權(quán)利的研究。趙姚陽博士曾針對移民的社會保障權(quán)和申訴救濟(jì)權(quán)兩項權(quán)利提出立法建議②;袁松齡等也明確了水工程移民享有參與權(quán)和申訴權(quán)，以及保障上述兩項權(quán)利的可能渠道③;王瓊雯則從移民的人格尊嚴(yán)權(quán)出發(fā)，提出以正當(dāng)法律程序原則構(gòu)建權(quán)利保障路徑。④ 但是，這些觀點(diǎn)是針對水工程移民的某項或某兩項權(quán)利及其保障的探討，而忽略了水工程移民權(quán)利的整體性特點(diǎn)，由此引發(fā)現(xiàn)行水工程移民法制中權(quán)利范圍不明、保障路徑不詳以及救濟(jì)途徑未知等諸多立法缺陷。本文從移民權(quán)利的整體性角度出發(fā)，引進(jìn)社會評價的技術(shù)方法，在界定水工程移民法定權(quán)利的基礎(chǔ)上重構(gòu)移民權(quán)利保障機(jī)制，旨在明確水工程移民的權(quán)利主體地位，其理論意義，歸根結(jié)底指向水工程移民權(quán)利保障。

二、水工程移民權(quán)利保障法律困境

圍繞水工程移民法律關(guān)系主體，涉及搬遷、安置、補(bǔ)償?shù)榷鄠€法律行為，決定了水工程移民權(quán)利的多樣性。在當(dāng)下依法治國、依憲治國的法治背景下，理應(yīng)依據(jù)憲法通過立法的方式對涉及多項基本權(quán)利的水工程移民權(quán)利加以明確和保障。然而，反觀我國水工程移民立法現(xiàn)狀，受傳統(tǒng)的“重工程、重搬遷、輕權(quán)利”觀念影響，現(xiàn)行水工程移民集中體現(xiàn)為“移民服從工程建設(shè)”的立法態(tài)度和價值取向。具體表現(xiàn)為，僅對土地房屋測量認(rèn)定辦法和移民安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，鮮有提及水工程移民權(quán)利保障問題，移民權(quán)利保障困境由此形成。這其中，首當(dāng)其沖的是財產(chǎn)征收和補(bǔ)償安置中移民的財產(chǎn)權(quán)，其次是對移民的知情權(quán)、居住自由權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)等人身權(quán)利的侵犯，以及衍生出的法律行為對移民的人格尊嚴(yán)權(quán)、受教育權(quán)、社會保障權(quán)等諸多基本權(quán)利的影響。

法制的形成并非朝夕，而是與特定的歷史時期相關(guān)聯(lián)，法制的嬗變源于多種因素的綜合影響。從歷史角度看，我國水工程移民立法現(xiàn)狀乃國家政策演變與社會發(fā)展的結(jié)果。建國初期，國家正處于法制重建時期，許多領(lǐng)域處于無法可依的狀態(tài)，水工程移民權(quán)利保障亦未能幸免。這一時期，水工程移民權(quán)利唯有基于權(quán)利的普適性價值尋求憲法保護(hù)，于是憲法便成為賦予和保障移民權(quán)利的唯一法律依據(jù)。

改革開放以來，具有中國特色的社會主義法制體系逐漸形成并不斷完善，水工程移民權(quán)利保障的法制目標(biāo)也隨之確立。然而，現(xiàn)行法律法規(guī)對水工程移民權(quán)利保障的規(guī)定依然少之又少。在法律層面上，僅《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）和《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）分別有一條規(guī)定了水工程移民安置補(bǔ)償中“保護(hù)移民合法權(quán)益”和“維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”。作為水工程移民專項行政法規(guī)的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》在1991年首次公布施行時對移民權(quán)利保障只字未提，直到2006年再次公布施行時移民權(quán)利保障條款才首次出現(xiàn)。為應(yīng)對水工程移民安置補(bǔ)償中的問題，國務(wù)院于2017年修訂《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（國務(wù)院令第679號，以下簡稱《新條例》），一定程度上提高了水工程移民安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但對移民權(quán)利保障的力度還不夠，水工程移民權(quán)利保障面臨的困境日益凸顯。具體而言，存在三個問題：

第一，權(quán)利保障條款規(guī)定籠統(tǒng)。不可否認(rèn)，現(xiàn)行法律法規(guī)對保障移民合法權(quán)益作出了明確規(guī)定。例如，《水法》第29條規(guī)定：“國家對水工程建設(shè)移民實行開發(fā)性移民的方針……保護(hù)移民的合法權(quán)益。”《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“征收集體所有的土地……維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益。”《新條例》第4條規(guī)定：“大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置應(yīng)當(dāng)遵循下列原則：（一）以人為本，保障移民的合法權(quán)益。”以及第55條規(guī)定：“國家切實維護(hù)移民的合法權(quán)益。”基于依法治國理念，將移民合法權(quán)益保障作為水工程移民安置補(bǔ)償?shù)氖滓竽酥粱驹瓌t，與新時代以人民為中心的發(fā)展思想相吻合。

但是，合法權(quán)益并不等同于權(quán)利。根據(jù)權(quán)利本位理論，權(quán)利是既有的，法律規(guī)定只是對權(quán)利的陳述和申明。據(jù)此，權(quán)利被劃分為實然層面的法定權(quán)利和應(yīng)然層面法律尚未規(guī)定的自然權(quán)利。合法權(quán)益是籠統(tǒng)概念，指受法律保護(hù)的一切利益，其含義大致等同于法定權(quán)利。按照這一邏輯不難發(fā)現(xiàn)，移民合法權(quán)益保障應(yīng)以明確移民合法權(quán)益即移民法定權(quán)利為前提。然而，水工程移民權(quán)利界定仍處于無法可依的狀態(tài)，水工程移民不享有法定權(quán)利，那么移民合法權(quán)益保障或者說移民權(quán)利保障便無從談起。另外，水工程移民權(quán)利雖涉及多項基本權(quán)利，但水工程移民法律關(guān)系的權(quán)利主體、權(quán)利客體以及內(nèi)容具有其特殊性，將憲法基本權(quán)利與移民權(quán)利直接劃等號，顯然有失偏頗。

第二，移民權(quán)利受制于裁量權(quán)。《新條例》第9條、第15條和第38條規(guī)定，水工程移民前期安置和后期扶持的規(guī)劃與實施應(yīng)“廣泛聽取移民和移民安置區(qū)居民的意見”，在“必要時，應(yīng)當(dāng)采取聽證的方式”。這一規(guī)定看似間接賦予了水工程移民以建議權(quán)和申訴權(quán)，并為移民行使權(quán)利提供了路徑保障，實則卻是公權(quán)力主體裁量權(quán)的擴(kuò)張。具體而言：一方面，從詞義角度看，“廣泛”和“必要”是帶有裁量性質(zhì)的表述，何為“廣泛”？何為“必要”？判斷標(biāo)準(zhǔn)不一而足。那么，公權(quán)力主體對界定“廣泛”和“必要”便享有了裁量權(quán)。在多大范圍內(nèi)聽取移民意見，聽取哪些移民的意見以及是否啟動聽證程序，都要依公權(quán)力主體的主觀裁量結(jié)果而行，移民建議權(quán)面臨著有名無實的風(fēng)險。另一方面，若依公權(quán)力主體主觀裁量結(jié)果啟動聽證程序，那么，由誰申請？誰來啟動？又根據(jù)何種程序聽證？是否可以直接適用一般的聽證程序？在當(dāng)前無法可依的境況下，這一系列問題的解決都要依靠公權(quán)力主體的裁量權(quán)。

第三，移民權(quán)利救濟(jì)途徑缺乏可行性。《新條例》第55條規(guī)定，移民可以通過“反映”或“訴訟”的途徑行使救濟(jì)權(quán)，維護(hù)合法權(quán)益。但問題在于，向誰“反映”、何時“反映”以及如何“反映”依然是無法可依。這就與上文所述聽證程序處于相同窘境。同時，基于“法無授權(quán)即禁止”的約束，地方政府及其移民管理機(jī)構(gòu)既無立法權(quán)，又未得到授權(quán)，“反應(yīng)”途徑只能被束之高閣。此外，司法地方化積非成是，“法院受制于行政”理念根深蒂固，逐漸被人們接受成為“當(dāng)然”，移民對司法救濟(jì)逐漸失去信心。⑤ 加之移民難以承受司法救濟(jì)的時間和經(jīng)濟(jì)成本，“訴訟”程序便成為理論上的可能性。法律救濟(jì)途徑堵塞迫使移民尋求其他救濟(jì)手段，因此，在現(xiàn)實中形成“信訪不信法”的尷尬局面。移民輕則上訪至地方各級政府，重則游行示威甚至大鬧工程現(xiàn)場，移民穩(wěn)定形勢不容樂觀，維穩(wěn)壓力空前。

三、水工程移民權(quán)利失落法制根源

考察我國水工程移民法制建設(shè)歷程，可以發(fā)現(xiàn)，從技術(shù)規(guī)程到強(qiáng)制性規(guī)范，從單行法規(guī)到專門行政法規(guī)，從無規(guī)可循到有法可依，水工程移民法制處于從無到有、從有到優(yōu)的動態(tài)演變過程。在全面推進(jìn)依法治國背景下，移民權(quán)利保障以法制為前提和依據(jù)。然而，受國家政策轉(zhuǎn)變和移民復(fù)雜性影響，水工程移民法制建設(shè)明顯落后于蓬勃發(fā)展的水工程移民實踐，尤其在移民權(quán)利保障方面，仍存在三個缺陷：

（一）立法缺陷：移民權(quán)利保障法律缺位

水工程移民問題并非水工程建設(shè)中的附帶問題，更不是單純的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題，而是涵蓋社會、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面的綜合性問題，是與私人權(quán)利密切相關(guān)、與國家權(quán)力緊密相連的重要法律問題。隨著《新條例》頒布和修改，我國已初步建立以基本法律為依據(jù)，以《新條例》為統(tǒng)領(lǐng)，以部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件為主體的水工程移民法律規(guī)范體系。但水工程移民專項行政法規(guī)修改和法律規(guī)范體系建立，并沒有突破“重工程、重搬遷、輕權(quán)利”的移民權(quán)利保障之困境，現(xiàn)階段我國水工程移民法制建設(shè)的焦點(diǎn)仍在提高補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大補(bǔ)償范圍和恢復(fù)移民生產(chǎn)生活水平等方面。《水法》、《物權(quán)法》以及《中華人民共和國土地管理法》等多部法律的廣泛適用，在水工程征地補(bǔ)償和移民安置方面效果顯著。但我國水工程移民法律關(guān)系“公民基本權(quán)利本位”的性質(zhì)被扭曲，取而代之的是以“個人權(quán)利本位”為主旨思想的民事法律關(guān)系性質(zhì)。⑥ 這成為水工程移民權(quán)利保障的主要障礙。

水工程移民安置補(bǔ)償涉及移民多項權(quán)利，其法律關(guān)系顯然無法完全納入某一部門法的調(diào)整范疇，移民獨(dú)有的復(fù)雜性對水工程移民法制建設(shè)提出更高要求。從立法原則角度考察，水工程移民法律法規(guī)的價值取向與移民權(quán)利保障具有內(nèi)涵上的一致性，可以作為移民權(quán)利保障的法律依據(jù)。但是，如此便暴露出移民權(quán)利保障中更深層次的制度性問題，即立法缺陷。具體表現(xiàn)為，移民權(quán)利保障沒有法律條文可以直接適用，存在重經(jīng)濟(jì)權(quán)利輕人身權(quán)利和公共參與權(quán)利的傾向，更有甚者，部分移民權(quán)利被選擇性擱置或消極對待。⑦ 例如，《物權(quán)法》使移民財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)了從應(yīng)然權(quán)利到法定權(quán)利的轉(zhuǎn)變，為移民財產(chǎn)權(quán)保障提供了法律依據(jù)，但僅局限于移民財產(chǎn)權(quán)保障，而移民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利保障仍處于無法可依的尷尬境地。如此看來，相應(yīng)的法律缺位已成為限制我國水工程移民權(quán)利保障的首要因素。

（二）制度短板：移民權(quán)利保障機(jī)制缺失

水工程移民因貧困而成為矛盾沖突的高發(fā)群體，移民貧困源于多重因素合力作用，移民權(quán)利保障困境是最為重要的因素。從這一角度分析，移民問題實質(zhì)上是權(quán)利保障問題。就水工程移民法制建設(shè)現(xiàn)狀而言，制度缺失成為移民權(quán)利保障困境的根源性因素，進(jìn)而引發(fā)水工程移民各種貧困問題。⑧從國內(nèi)外法制建設(shè)經(jīng)驗來看，法律制度水平受制于社會發(fā)展程度、歷史文化傳統(tǒng)、意識形態(tài)等多種條件。⑨ 在我國特有社會、歷史和意識形態(tài)等多種條件綜合作用下形成和不斷發(fā)展的水工程移民法律體系，存在顯著的制度短板，特別是在移民行使權(quán)利渠道和移民群體性行政糾紛解決機(jī)制兩個方面，尤為明顯。

在移民行使權(quán)利渠道方面，缺乏制度支撐。憲法賦予公民人身權(quán)利、經(jīng)濟(jì)社會文化權(quán)利和公共參與權(quán)利，水工程移民自然享有上述權(quán)利，具體可以概括為知情權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、參與權(quán)以及相應(yīng)權(quán)利的救濟(jì)權(quán)。移民權(quán)利以法定為前提，而行使權(quán)利則以具體制度為支撐。考察現(xiàn)行法律法規(guī)不難發(fā)現(xiàn)，以保障移民權(quán)利為目的的社會監(jiān)理監(jiān)測機(jī)制、移民參與機(jī)制、移民無形財產(chǎn)評估補(bǔ)償機(jī)制以及申訴救濟(jì)機(jī)制等等，既無法律法規(guī)規(guī)定，又無具體制度支撐。而水工程移民中僅存的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制，是處于政府主導(dǎo)下的對社會的整體性評估，顯然難以作為移民行使權(quán)利的有效渠道。這種情況下，移民行使權(quán)利渠道的制度短板更加凸顯。

在移民群體性行政糾紛解決方面，缺少合理有效機(jī)制。水工程移民安置補(bǔ)償涉及眾多移民的權(quán)益，為實現(xiàn)爭取自身權(quán)益最大化的目的，移民群體性行政糾紛時有發(fā)生。因牽涉多方權(quán)益主體，處理不當(dāng)會影響到移民安置區(qū)局部乃至全局穩(wěn)定。究其原因，移民群體性行政糾紛所涉及的問題，往往是對國家政治、法律及社會現(xiàn)狀等深層背景的真實反映，已經(jīng)超出常規(guī)司法的專業(yè)化和技術(shù)化范疇，一般難以用常規(guī)性手段或程序解決。⑩ 然而，現(xiàn)行制度在司法層面上尚且缺乏解決移民群體性行政糾紛的專業(yè)化和技術(shù)化機(jī)制，更遑論針對移民群體性行政糾紛構(gòu)建特殊有效的解決機(jī)制。

（三）權(quán)力漏洞：公權(quán)力邊界模糊

實踐中，安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與移民訴求之間的矛盾日漸凸顯。國務(wù)院于2006年和2007年兩次修改《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，應(yīng)對新形勢下補(bǔ)償與需求之間的關(guān)系變化。《新條例》在提高安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的同時，還在職權(quán)范圍內(nèi)授予地方政府及其移民管理機(jī)構(gòu)一定的權(quán)力。根據(jù)行政主體的權(quán)力特征判斷，地方政府被納入水工程移民行政主體的范疇，依規(guī)享有行政職權(quán)。但是，受限于法律位階、立法技術(shù)等因素，行政法規(guī)授權(quán)具有局限性。最大的問題在于所授予權(quán)力邊界模糊，在行政立法、行政執(zhí)法和行政司法不同層面引發(fā)了諸多問題，為權(quán)力的滲透和濫用提供了可乘之機(jī)。

首先，行政立法混亂。依據(jù)行政法規(guī)授權(quán)，地方政府基于公益優(yōu)先立法理念，以行政立法權(quán)為基礎(chǔ)建構(gòu)水工程移民行政法制的規(guī)則體系和規(guī)范。但相比法律和行政法規(guī)的制定，地方行政立法在程序、內(nèi)容和性質(zhì)上存在明顯局限。水工程移民行政立法混亂、含糊、顯失公平以及程序性規(guī)范缺位等問題普遍存在，由此引發(fā)水工程移民法律制度的不公平。{11} 其次，行政執(zhí)法隨意。根據(jù)依法行政法治原則，行政執(zhí)法必須以法制為依據(jù)。然而，水工程移民行政立法混亂和制度欠缺，易導(dǎo)致行政執(zhí)法的隨意性和無序性。身處如此法制環(huán)境中，行政執(zhí)法僅以降低移民安置補(bǔ)償難度為標(biāo)準(zhǔn)，忽視了移民實際訴求，加之法律責(zé)任制度對違法者缺乏震懾力，移民權(quán)利被擱置。最后，行政司法途徑堵塞。水工程移民中，行政司法途徑除上述“反映”外，還包括行政復(fù)議。行政復(fù)議與“反映”雖屬不同行政司法路徑，但個中問題大同小異。

四、水工程移民權(quán)利保障回應(yīng)路徑

立法上的缺陷、實施機(jī)制缺失、行政權(quán)力邊界模糊以及評估方法局限等法制現(xiàn)狀是水工程移民權(quán)利保障困境的主要原因。鑒于技術(shù)和制度的雙重問題，從技術(shù)和制度兩個層面構(gòu)建水工程移民權(quán)利保障路徑，有利于破解移民權(quán)利保障困境。

（一）制定移民專門法律，明確水工程移民權(quán)利

立足我國依憲治國背景，移民權(quán)利保障成為水工程移民行為的重中之重，法律制度則是移民權(quán)利保障的邏輯起點(diǎn)。從明確移民權(quán)利和引進(jìn)社會評價技術(shù)方法兩個方面重構(gòu)我國水工程移民法律體系是移民權(quán)利保障的必然路徑。

一方面，通過全國人大常委會立法明確水工程移民權(quán)利。傳統(tǒng)的移民權(quán)利讓位于工程建設(shè)觀念對我國水工程移民立法影響深遠(yuǎn)，這顯然與以人民為中心的發(fā)展思想相悖。新時代，移民權(quán)利及其保障應(yīng)成為水工程移民立法的核心內(nèi)容。水工程移民權(quán)利存在于移民私有財產(chǎn)征收、征用過程中，涉及知情權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、社會保障權(quán)、監(jiān)督權(quán)等多項基本權(quán)利。依據(jù)我國《立法法》第8條“下列事項只能制定法律……（七）對非國有財產(chǎn)的征收、征用”之規(guī)定，水工程移民中私有財產(chǎn)征收、征用只能用法律規(guī)制，其中涉及的多項移民基本權(quán)利也應(yīng)以法律具體化和法定化，即依托全國人大常委會制定移民專門法律填補(bǔ)移民權(quán)利立法空白，加強(qiáng)移民權(quán)利保障力度。

另一方面，引入社會評價技術(shù)方法，將水工程移民社會評價納入法律規(guī)制范疇。《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（國務(wù)院令第590號）第12條規(guī)定：“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會風(fēng)險評估。”根據(jù)上述規(guī)定，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估成為水工程移民的“前置規(guī)定動作”。但水工程移民安置補(bǔ)償需要關(guān)注的絕不僅僅是如何規(guī)避、預(yù)防和控制水工程移民過程中以及后續(xù)可能產(chǎn)生的社會穩(wěn)定風(fēng)險，水工程移民的社會影響及其與社會互相適應(yīng)性也應(yīng)該是重點(diǎn)評估的內(nèi)容，這是現(xiàn)有評估方法無法實現(xiàn)的。社會評價作為反映社會公眾意見的重要技術(shù)性手段，囊括了社會影響評價、與社會互適性評價和社會穩(wěn)定風(fēng)險評價，指向水工程移民的科學(xué)性與民主性。在技術(shù)層面上，將水工程移民社會評價納入法律規(guī)制范疇，明確規(guī)定為移民的前置要求，是構(gòu)建移民權(quán)利保障路徑的必然要求。

（二）創(chuàng)新移民參與機(jī)制，拓寬移民行使權(quán)利渠道

從移民參與視角審視現(xiàn)行水工程移民法律制度，可以發(fā)現(xiàn)，以此為制度依據(jù)的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估堵塞了移民參與渠道。移民參與是政治文明的本質(zhì)屬性，是移民表達(dá)、維護(hù)和實現(xiàn)自身利益最直接、最有效的形式，移民參與能力直接關(guān)系到移民權(quán)利的實現(xiàn)程度。我們應(yīng)借助社會評價技術(shù)方法創(chuàng)新移民參與機(jī)制，提升移民參與能力，拓寬移民行使權(quán)利渠道。

一方面，移民作為評價對象參與水工程移民社會評價，保障自身基本權(quán)利。社會評價都是圍繞著特定的對象開展，作為對象性前提的評價對象規(guī)定和制約著社會評價。{12} 水工程移民社會評價以移民為評價對象，圍繞移民群體開展，移民主體地位在社會評價中得以體現(xiàn)，其知情權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)等人身權(quán)利得到充分尊重;同時，移民參與社會評價實質(zhì)上就是反映現(xiàn)狀、表達(dá)訴求的過程，一定程度上可以有效緩解甚至消除移民財產(chǎn)權(quán)、社會保障權(quán)、受教育權(quán)等經(jīng)濟(jì)社會文化權(quán)利貧困問題。

另一方面，移民作為利害關(guān)系人監(jiān)督行政權(quán)運(yùn)行，行使移民公共參與權(quán)利。權(quán)力運(yùn)行需要制度制約和人民監(jiān)督，具體到水工程移民中，地方政府的行政權(quán)需要水工程移民法律制度制約和移民監(jiān)督。因此，應(yīng)建立移民監(jiān)督機(jī)制，開辟移民行使公共參與權(quán)利的新渠道。移民作為利害關(guān)系人享有監(jiān)督權(quán)，而移民行使監(jiān)督權(quán)以知情權(quán)為前提，即首先應(yīng)確保移民信息公開，于是，移民監(jiān)督機(jī)制為移民行使知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)提供了制度保障;此外，批評建議權(quán)是監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之義，移民監(jiān)督機(jī)制成為移民反饋意見、提出建議即行使批評建議權(quán)的有效途徑。如此一來，移民在水工程移民安置補(bǔ)償中承擔(dān)起參與者與監(jiān)督者的雙重身份，這種移民既是“運(yùn)動員”又是“監(jiān)督員”的參與機(jī)制，為移民行使知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等基本權(quán)利拓寬了渠道。

（三）引入市場化評價機(jī)制，限制行政自由裁量權(quán)

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗。”水工程移民社會評價權(quán)力需要制度制約，這其中建章立制尤為重要。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，水工程移民社會評價應(yīng)該遵循市場法則，引入公平高效的市場化運(yùn)作機(jī)制，明確評價權(quán)力歸屬，落實權(quán)利保障法治理念。

水工程移民社會評價中，權(quán)力關(guān)系存在評價權(quán)、組織權(quán)、實施權(quán)的格局，關(guān)涉評價、組織與實施的分工和責(zé)任主體。《新條例》第5條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)大中型水利水電工程移民安置工作的組織和領(lǐng)導(dǎo);省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定的移民管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)大中型水利水電工程移民安置工作的管理和監(jiān)督。”基于此，水工程移民社會評價的評價權(quán)和組織權(quán)應(yīng)分別歸屬地方政府和特定移民管理機(jī)構(gòu)。具體而言，縣級以上地方人民政府作為評價主體行使評價權(quán)，特定移民管理機(jī)構(gòu)作為組織主體行使組織權(quán)。這樣一來，社會評價實施權(quán)的歸屬至關(guān)重要，若不慎重對待，社會評價極易落入“政府包辦”評價模式窠臼，對移民權(quán)利被行政權(quán)力忽視甚至侵犯的現(xiàn)狀來說無異于雪上加霜。社會評價關(guān)鍵在于評價過程獨(dú)立和評價結(jié)果客觀公正，因此，水工程移民社會評價應(yīng)將實施權(quán)從評價權(quán)和組織權(quán)中分離，積極培育第三方評價市場，將實施權(quán)委托第三方機(jī)構(gòu)行使。利用第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)性、中立性和技術(shù)優(yōu)勢，將水工程移民社會評價中的人為因素干預(yù)程度降至最低，切斷實施主體與社會評價結(jié)果之間的利益關(guān)系，是制約行政裁量權(quán)的最優(yōu)路徑。

（四）援用正當(dāng)程序原則，完善移民權(quán)利救濟(jì)制度

無救濟(jì)則無權(quán)利。救濟(jì)制度是移民權(quán)利保障的前提和基礎(chǔ)，也是最后一道防線。反觀現(xiàn)行水工程移民法律制度和實踐，移民權(quán)利被擺在從屬位置，我們應(yīng)以正當(dāng)程序法治理念為依據(jù)，完善移民權(quán)利救濟(jì)制度，為移民行使申訴權(quán)、控告權(quán)等救濟(jì)權(quán)提供合法途徑，鞏固移民權(quán)利保障的最后一道防線。

首先，建立移民申訴機(jī)制。《新條例》明確規(guī)定移民行使救濟(jì)權(quán)利的方式為“提出異議”，然而程序不規(guī)范的弊病使這一救濟(jì)方式難以發(fā)揮作用。建立規(guī)范的移民申訴機(jī)制，為移民行使申訴權(quán)提供正當(dāng)程序和合法渠道，可以有效避免移民因無法行使或不能及時行使申訴權(quán)而導(dǎo)致財產(chǎn)權(quán)受到侵犯的狀況，進(jìn)而緩解移民申訴權(quán)貧困的現(xiàn)狀。

其次，規(guī)范行政復(fù)議制度。《新條例》規(guī)定：“移民認(rèn)為其合法權(quán)益受到侵害的，可以依法向縣級以上人民政府或者其移民管理機(jī)構(gòu)反應(yīng)。”水工程移民行政復(fù)議制度初具雛形，然而移民安置補(bǔ)償涉及多項移民權(quán)利，需要規(guī)范的法律制度作支撐。唯有通過立法確立并規(guī)范水工程移民行政復(fù)議制度，尤其對申請人權(quán)利、管轄、時限、程序及法律適用作出明確規(guī)定，方能為移民行使救濟(jì)權(quán)提供良好的制度環(huán)境。

最后，完善行政訴訟制度。司法救濟(jì)永遠(yuǎn)是權(quán)利保障最有力的武器。現(xiàn)行水工程移民法制對移民司法救濟(jì)途徑已作出明確規(guī)定，即水工程移民權(quán)利受到侵犯時可以提起訴訟。上述規(guī)定本意是維護(hù)移民合法權(quán)益，監(jiān)督水工程移民安置補(bǔ)償依法開展，但訴訟采用何種程序、誰來管轄、怎樣避免司法地方化等問題一直懸而未決。水工程移民立法應(yīng)針對上述問題提出制度性對策：一方面，以正當(dāng)程序原則規(guī)范水工程移民行政訴訟程序;另一方面，以異地管轄制度為依據(jù)確定水工程移民行政訴訟管轄法院，實現(xiàn)行政審判程序公正和司法獨(dú)立，確保移民控告權(quán)的實現(xiàn)。

五、結(jié)論

2004年憲法修正案明確規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”，水工程移民問題的復(fù)雜性就在于移民安置補(bǔ)償涉及多項移民權(quán)利，本質(zhì)上就是移民權(quán)利保障。移民權(quán)利保障有賴于水工程移民法制的良好運(yùn)行，前提是建立規(guī)范的制度和機(jī)制。《新條例》的頒布為水工程移民權(quán)利的確立和保障奠定了基礎(chǔ)，但移民行使權(quán)利的渠道尚不明確，繁雜的救濟(jì)制度也給移民帶來巨大了負(fù)擔(dān)。從技術(shù)方法上完善移民法律制度，即引入社會評價技術(shù)方法，通過立法暢通移民權(quán)利行使渠道和權(quán)利救濟(jì)途徑，就當(dāng)下移民權(quán)利保障困境而言，無疑是切實可行的路徑。當(dāng)然，移民權(quán)利保障前提在于頂層設(shè)計，關(guān)鍵是“任務(wù)落實”，即政府和移民管理機(jī)構(gòu)的具體實施，如此看來，水工程移民權(quán)利保障任重道遠(yuǎn)。

注釋：

① 鄭賢君：《基本權(quán)利的憲法構(gòu)成及其實證化》，《法學(xué)研究》2002年第2期。

② 趙姚陽：《我國水庫移民權(quán)利保障發(fā)展評析》，《中國農(nóng)村水利水電》2011年第2期。

③ 袁松齡、常獻(xiàn)立：《小浪底水庫移民權(quán)益保護(hù)》，《河海大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2002年第6期。

④ 王瓊雯：《“移民為何貧困”——非自愿移民補(bǔ)償制度的法規(guī)范分析》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》2009年第2期。

⑤ 周永坤：《司法的地方化、行政化、規(guī)范化——論司法改革的整體規(guī)范化理路》，《蘇州大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2014年第6期。

⑥ 王慧：《淺析水庫移民法律關(guān)系的性質(zhì)》，《中國三峽建設(shè)》2004年第3期。

⑦ 魏治勛：《全面有效實施憲法須加快基本權(quán)利立法》，《法學(xué)》2014年第8期。

⑧ 胡大偉：《“權(quán)利貧困”及其紓解——水庫移民利益補(bǔ)償?shù)睦Ь撑c出路》，《大連理工大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2012年第2期。

⑨ 王廣輝：《論中國憲法基本權(quán)利的發(fā)展》，《政法論叢》2010年第4期。

⑩ 顧培東：《試論我國社會中非常規(guī)性糾紛的解決機(jī)制》，《中國法學(xué)》2007年第3期。

{11} 王瓊雯：《“移民為何貧困”——非自愿移民補(bǔ)償制度的法規(guī)范分析》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》2009年第2期。

{12} 歐陽康：《論社會評價》，《人文雜志》1994年第5期。

作者簡介：邢偉星，南京師范大學(xué)法學(xué)院博士研究生，江蘇南京，210023。

（責(zé)任編輯? 程? 騁）