設區的市地方立法精細化問題研究

郭秉貴

(西南政法大學行政法學院，重慶401120)

一、問題的提出

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，指出健全向下級人大征詢立法意見機制，建立基層立法聯系點制度，推進立法精細化。“做好新形勢下的地方立法工作，要緊緊抓住提高立法質量這個關鍵，堅持問題導向，突出地方特色，著力提高立法精細化水平，立符合實際的法、有效管用的法、百姓擁護的法，以良法促進發展、保障善治。”[1]當前，適應全面依法治國新形勢新要求，做好地方立法工作，通過精細化立法提升地方立法質量，推動地方立法能力的現代化成為法治發展的潮流。2015年《立法法》修改后賦予了設區的市城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等事項的立法權，設區的市地方立法迎來了重大歷史機遇。2018年通過的《中華人民共和國憲法修正案》規定:“設區的市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以依照法律規定制定地方性法規，報本省、自治區人民代表大會常務委員會批準后施行”。

設區的市取得立法權固然重要，但用好立法權顯得更加重要。對于設區的市而言，用好地方立法權首先面臨的突出問題就是促使地方立法更好地回應本地的實際需求，彰顯地方立法在地方治理中的法治擔當。獲得地方立法權既是機遇，更是挑戰。經過四年的立法實踐，設區的市地方立法取得了很大進展，在推動地方法治建設方面發揮了重要作用。與此同時，設區的市地方立法中也出現了一些亟待解決的問題，例如法律條款粗疏、權利義務配置失衡等。在推動立法精細化的過程中，以設區的市地方立法精細化助推地方立法能力現代化依然任重而道遠。目前學界對于設區的市地方立法進行探討的思路及對象主要集中在設區的市地方立法權的權限范圍、權力行使、地方性法規的制定等方面，開展這些研究有益于對設區的市地方立法達成一定程度上的基本共識，為后續展開深入研究奠定基礎，設區的市地方立法精細化研究恰恰就是在這一前提下展開的。當前設區的市地方立法的主要矛盾已不是數量多少的問題，而在于質量的把關，矛盾的關鍵不在于法規條款的多少，而在于條款內容的細節和精準。因此。無論是從理論研究的深入還是實踐發展的需求上來講，對設區的市地方立法如何在創制上、細節上、精準上實現突破均有待進一步深入。之所以強調精細化，是為了確保法律規范變得具體而明確，保證法規的有效執行，防止公權力的濫用，實現對公民權利更好的保障。有法可依的前提下，人們所關注的焦點也從立法的數量轉向了立法的質量。

二、設區的市地方立法中存在的不精細問題

設區的市獲得地方立法權已經四年有余，對設區的市地方立法現狀及存在不精細問題的把握，需要透過立法數量不斷攀升的表象，通過設區的市地方立法的現實狀態去剖析。總體而言，地方立法權的下放推動了地方治理效果的提升和地方治理方式的法治化轉型，在推動地方經濟社會發展的同時，使得社會治理的成效不斷提升。無論是從立法數量還是立法速度來看，設區的市立法在有序推進，全面鋪開。可以說當前地方立法正在逐步釋放出強大的能量，對促進設區的市經濟社會持續健康發展發揮著積極的作用。但是設區的市地方立法也存在一定的問題，正如有學者所說:“賦予設區的市以地方立法權雖然有利于地方法治的建設，現實中也出現了立法重數量、輕質量，立法不斷升格，立法盲目攀比等現象，影響了地方立法的健康發展”[2]。

(一)法律條款設置粗疏

條文明確具體是法律規范所需要具備的重要特征，也是具有可執行、可操作的基本前提，抽象、原則性的條文必然導致難以針對社會生活解決實際問題。立法中存在的不精細問題首先體現在法律條款設置粗疏上，主要體現為行政主體行政職責權限規定原則概括、行政程序規范稀缺等方面。

行政主體職責權限規定不明。行政主體行政職責權限規定原則概括很大程度上由立法實踐中政府部門之間權力交叉沖突造成，社會事物的紛繁復雜導致有時依靠一個政府部門的力量難以有效應對，多個部門協作共治成為一種新的治理模式。在管理主體多元化的同時也出現了管理效率低下、部門職責權限不清等問題，容易導致部門之間任意擴權，甚至出現“有利爭著管、無利都不管”的情形。在設區的市地方立法中，這一問題仍然比較嚴重。選取濱州市、臨沂市、日照市、威海市4市的城市文明促進條例進行檢索統計，“有關部門”共計出現36次，平均每個條例中出現9次;“相關部門”共出現5次;“有關規定”共出現19次，平均每個條例中出現近5次，甚至有條款中同時出現有關部門和有關規定①例如《日照市文明行為促進條例》第二十一條第五款規定:“市、縣(區)人民政府及有關部門應當建立志愿服務保障和激勵機制，維護志愿者和志愿服務組織的合法權益，并依照有關規定對表現突出的個人和組織給予表彰、獎勵”，采取“有關部門”+“有關規定”的雙重概括模式。。有關部門難以明確，其職責權限自然就難以確定，各部門關于文明行為促進的具體職責更難確定，行政責任無從追究。加之條文中同時出現有關規定，法律規范不僅比較原則、概括，同時援引性也大大增加。導致的結果是如果進一步出臺相關規章或規范性文件進一步補強，那么設區的市地方立法的意義和價值就難以體現，如果不出臺規章或規范性文件進行細化或補充，那么地方立法的可操作性、執行性難以得到保障。此外，設區的市地方立法中還存在大量的部門之間協同管理條款，立法中僅規定“按照各自職責，做好相關管理工作”，如何協同沒有得到明確，相關部門的具體職責也不夠明確，實際管理中容易出現配合不力、效率低下問題。

行政程序規范稀缺。法律條款設置粗疏的另一體現是行政程序規范稀疏，特別是對行政相對人知情權、參與權進行保障的程序條款比較鮮見，設區的市地方立法中為數不多的程序規范大多是與行政審批、備案審查相關的程序性規定。受傳統思維模式的影響，行政管理中往往更偏重于實體而忽略了程序。隨著現代法治文明的發展，人的主體性得以彰顯，行政管理需要在相互制約的關系中進行思考和活動，超越了單純的主客體模式，形成了新的模式。這種新模式“承認價值的多元性，主張通過相互尊重和寬容，走進他者的世界;強調通過相互理解，通過溝通、對話以尋求共識并進行有效的合作”[3]。在強調過程和多元價值的模式中，程序發揮著至關重要的作用，行政程序的價值不僅體現在保障實體正義的實現，更體現在其自身所具有的不依賴于實體法而獨立存在的價值，例如民主、平等、中立、公開、參與等等。總體而言，設區的市地方立法中的程序性條款絕大部分為行政主體內部程序，涉及行政相對人權利保障的程序數量不多，主要是信息公開程序，與行政相對人權利緊密相關的告知程序、聽證程序、征求意見等程序均無規定，對與行政主體決策相關的論證程序、說明理由程序等也較少予以規定。法律程序在控制公權力的行使保障相對人的合法權益方面具有重要地位和作用，英國普通法中更是有“程序先于權利”的法諺。設區的市地方立法所調整的利益關系更加具體、復雜，行政相對人經常處于弱勢一方，為保障行政相對人的權利，有必要對相對人權利保障程序做出精細化規定，在實現程序價值的本身保障實體權利的實現①在行政法律關系中，行政主體行使公權力天然處于優勢地位，行政相對人一般處于弱勢地位，為充分保障相對人的權利，即便設區的市地方立法中關于相對人權利保障的程序性條款與其他法律法規中的條款重復，事實上也是可容忍范圍內的重復。。相對人權利保障程序的缺位導致了法律條款設置的形式上的粗疏，實質上也使得行政主體與行政相對人之間一定程度上缺乏對話溝通渠道，相對人的權利無法實現根本上的保障。

(二)行政法律責任條款設置不完善

設區的市地方立法中存在法律責任設置偏失的情形，主要體現在兩個方面，第一，行政相對人法律責任設定精細，監管主體行政責任缺失;第二，監管主體行政責任條款設置不規范。設區的市地方立法中，特別是地方環境保護立法，盡管逐漸開始從觀念上重視監管部門及其工作人員的法律責任，但是更多的法律責任還是針對行政相對人。設區的市環境保護地方立法中，對于行政相對人的法律責任設置力求詳細具體，對于監管者的責任設置則比較簡約含蓄，導致了法律責任設置的失衡。選取分析樣本中的具有代表性的一組環境保護法規，對“法律責任”一章的具體條款進行統計，如表1所示。

表1 環境保護地方性法規中法律責任條款統計

由上表可見，在以上8市的環境保護地方性法規中，法律責任設置主要是針對行政相對人，環境監管者法律責任均只有一條。監管主體法律責任設置不精細必然導致在法律規范中監管主體義務規范與責任規范難以實現有效銜接。通常認為，法律責任是違反第一性義務而引起的第二性義務，監管主體在環境保護中的監管義務即為第一性義務，違反義務性規定而承擔的否定性評價后果即為法律責任。當然，并不苛求為了保證義務的履行，每一個義務條款都規定相應的法律責任，“但在環境保護法律法規中對于那些事關環境監管效能、質量，以及國家、集體、公民重要權益實現與保障的事項，設定明確的法律義務條款，并相對應地設定違反該類義務性條款的具體行政責任是十分必要的。”[4]從這些地方性法規的法律責任設定實際來看，監管主體只有一條責任規范一方面說明法律文本中監管主體的義務性規范相對較少，另一方面也反映出即使設定了義務性規范也沒有相應的法律責任規范保證其實現。《晉城市大氣污染防治條例》第十四條“市、縣(市、區)人民政府應當制定重污染天氣應急預案，向上一級人民政府環境保護主管部門備案，并向社會公布”，設置了信息公開的義務性規定，但卻沒有對環境行政不作為設置相應的法律責任;《聊城市大氣污染防治條例》第十條“負有大氣環境保護監督管理職責的部門應當明確受理環保舉報、投訴的工作機構，向社會公布舉報、投訴方式，對受理的舉報、投訴事項及時依法處理”，該條既然設置了重要的義務性規范，就理應對不受理或不公布的監管主體設定明確的法律責任，但法律責任章節中并沒有相關規定。

即便是在為數不多的法律責任條款中，也普遍存在行政責任條款設置不規范的情形，導致行政責任的虛化和實現不能。同樣以上述8市地方性法規關于監管主體的行政責任條款進行統計，如表2所示。不難看出行政責任設置大多比較原則、概括，從中難以看出責任與義務的對應及銜接，同時一些關鍵的責任要素不清晰，不明確。具體責任條款中，部分只規定了工作人員的法律責任，機關或部門的法律責任空白;除《濟寧市泗河保護管理條例》中規定“由其所在單位或上級機關依法給予行政處分”之外，其他的環境保護地方性法規并未對責任追究主體做出具體的、明確的規定;法律責任條款均采用“玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊”的概括性表達，對于監管主體的具體違法行為甚少進行列舉;責任追究形式以“依法給予行政處分”的格式化規定為主，在責任追究主體及具體違法行為追究何種責任的規定空白的前提下，可操作性不強，“可見，地方立法對此內容的表述更多的是一種震懾作用，而不具有實質意義。”[5]

表2 環境保護地方性法規中行政法律責任的具體規定

綜上所述，研究選取的8市環境保護地方性法規雖然只占設區的市地方性法規總數很小的比例，但也能在一定程度上反映出在設區的市地方立法中存在行政法律關系主體間權利義務配置失衡、行政法律責任條款設置不完善的現實問題，有待在以后的立法工作中進行細化和完善。

(三)重制裁管束輕激勵機制構建

在設區的市地方立法中，以禁限罰為主的傳統剛性監管措施設定比較精細，柔性激勵措施不精細。十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對依法行政提出了許多新措施、新要求，例如創新行政執法體制、建設誠信政府、推行政務公開等，以此為標志，我國的法治政府建設進入了一個全新的發展時期。隨著公共行政的興起和發展，傳統的“管制型”政府已經不適合當下社會經濟發展的需要，亟需實現從“管理”向“服務”的過渡。在社會管理創新背景下，政府的調控方式已經不僅僅限于保障行政權的行使，維護社會秩序的穩定，而在于“從深層次上要求政府提供公共服務的創造性”[6]。從管理到治理的轉變推動了現代行政監管手段的變革，“在新的歷史條件下的行政法治建設要改變傳統的管制框架下的‘命令-服從’式行政活動機制，建立更開放包容的治理框架，更多地應用多元主體合作共治的社會治理模式，更加關注行政相對人在行政過程中的參與。”[7]尤其是在城鄉建設與管理、環境保護等領域，強調合作共治成為社會管理創新的發展趨勢，因此在立法的引領上同樣需要給予一定的關注。

從法規的名稱來看，相當比例條例名稱貫之以“管理條例”之稱。“管理”存在著主體與客體的界分，即管理者與被管理者，主體是一元的，方式是垂直的、命令式的，維度是單向度的，難以從根本上形成參與式、互動式的多元主體合作共治格局。不可否認，剛性監管在實踐中必不可少甚至可以說確有成效，倡導柔性監管并非全盤否定或抹殺其功用，而在于通過立法的引領對整個監管體制進行必要的補充與完善。剛性監管本身存在一定的局限性，設區的市地方立法中，“雖然各類行政處罰方式都有一定的價值功能，但設區的市立法中對各類處罰方式的運用卻具有較為明顯的傾向性——罰款方式的運用一支獨大，而行為罰、聲譽罰的適用比例明顯較低。”[8]以罰款為例，同樣的數額對不同財產水平的人產生的威懾力具有很大差異，處罰效應持續時間較短，對能否長期有效引導行為人積極守法還面臨許多不確定因素，甚至還存在罰款數額低于違法收益的情形，導致處罰效果大打折扣。剛性監管制度本身的柔韌性不強，建構的秩序有一定的脆弱性和不穩定性，需要綜合柔性激勵手段來增強監管制度本身的韌性和張力，正是在社會管理創新背景下出于彌補剛性監管的不足，柔性監管開始逐漸進入人們的視野。部分條例中也規定了一定的激勵措施，除法律條文中的鼓勵性條款之外，激勵機制的一般做法是在基本原則部分規定社會監督和公眾參與原則①《榆林市城鎮環境衛生管理條例》《東營市城鎮容貌和環境衛生管理條例》《濟寧市城鎮容貌和環境衛生管理條例》第三條中均規定了公眾參與、社會監督的原則;《菏澤市城鎮容貌和環境衛生管理條例》第三條中規定了以人為本、服務優先、公眾參與、社會監督的原則等。。但是鼓勵性條款絕大部分都是倡導性、宣示性的，僅僅展示彰顯某種觀念價值，并不包括行為模式和法律后果等要素②過去我國法學界認為法律后果就是單一的制裁，具有一定的片面性，后來學者們逐漸開始提出并接受肯定性與否定性法律后果，前者包括贊許、獎勵、給付等，后者包括制裁、約束等。參見付子堂等:《法理學進階》，法律出版社2015年版，第164頁。。條文中多用“鼓勵”“支持”“引導”“提倡”等抽象化的語言，但很少對獎勵形式作出規定。倡導性條款在立法中有其獨特的價值，倡導不是簡單的號召，而是具有法律意義的倡導，具有評價、指引、預測等功能，只要引導適當，同樣可以發揮法律規范的功能。如鼓勵采用節能環保的新技術，鼓勵建筑垃圾綜合利用等對節能減排保護環境無疑具有重要意義，但是常常因為宣示性條款沒有具體、明確的內容導致僅僅是在觀念上進行灌輸，很難在實踐中得到落實，特別是企業基于成本效益考量，缺乏執行驅動力。一般而言，地方性法規中存在幾條宣示性條款比較常見，雖然并不苛求對每個條款都進行精細化，設置詳細的程序和方式，但是如果所有的倡導性條款都沒有規定具體的措施，倡導性條款究竟可以在社會生活中發揮多大的功用將不得而知。下位法是對上位法的補充和細化，設區的市地方立法應更加重視法規條文的明確性和具體性，法規條文的語言力求簡潔、易懂，行為模式指引清晰，兼顧多方利益，若能通過細化適當的措施使倡導性條款能夠督促政府和社會履行應有的責任，在加強號召和引導的同時也能夠增強條款的可操作性。

(四)法律規范之間銜接協調不到位

設區的市地方立法與其他法律規范的銜接與協調不到位體現在與上位法的銜接及與同類性質法規的銜接上。省級立法如果未做到合理統籌，容易導致省、設區的市立法機關在立法權重合事項上產生立法交叉和重復。如《湖南省城市綜合管理條例》，該項目在立項時就引起爭議，出現過不同意見，建議不作為省級立法項目，應當交由設區的市去制定相應的地方性法規。由于各方面因素的影響，還是將其列入了立法計劃。“最后導致的后果就是，針對城市管理同一立法事項，在省域范圍內會出現多個相類似的法規，而其實質內容上并無太大差別。”[9]此外，實踐中地方立法條例名稱不統一，甚至出現同一省份有四種名稱的情形。甘肅省11個設區的市立法程序法使用《××市立法條例》《××市地方立法條例》《××市人民代表大會及其常務委員會立法條例》《××市人民代表大會及其常務委員會立法程序規則》四種不同的名稱，名稱的混亂使用一定程度上給法規的備案審查及社會公眾的理解認知帶來了不便，設區的市地方立法過程中仍需重視法律規范之間的銜接與協調。除法律規范之間需要恰當銜接之外，法律規范自身也需要不斷根據社會發展進行調整。雖然設區的市立法工作機制中大多都建立了立法后評估制度，但目前為止通過立法后評估來檢驗立法質量并根據發展變化的實際對法律規范進行修改廢的實例并不多見。正如莫于川教授所說，“評估不是目的，而是為了認識既有的法律，只有在立法前、立法過程中和立法后進行反復評估，不斷形成‘立改廢釋’(指立法、修改、廢除、解釋)并舉，才能真正立出良法，實現善治”[10]。精細化立法時代，已不再是單純強調法律的創制，立法的重心開始從強調新法的創制轉向立、改、廢并舉。因此，設區的市在地方立法過程中，同樣需要對已制定的地方性法規不斷進行檢視，并根據其運行情況，對不適應社會發展的內容及時加以修正。

三、設區的市地方立法精細化的對策建議

(一)法律條款設置精細化

明確行政主體的職責權限。在行政管理中首先需要明確主管部門，對于聯系比較密切的相關部門也應該明確其在具體領域的職責，其他相關部門可以采用概括式列舉方法規定各自職責。例如飲用水水源地保護立法，人民政府負責本行政區域內飲用水水源地保護工作，與飲用水水源地保護密切相關的環境保護行政主管部門、水行政主管部門、畜牧獸醫主管部門、國土資源行政主管部門、農業行政主管部門、林業行政主管部門也應該明確其在水源地保護工作中的具體責任，防止爭利和推諉扯皮，違反義務時也能比較容易明確行政責任追究的主體。其他相關部門例如發展改革、公安、財政、住房城鄉建設、規劃、城管執法等部門可以規定按照各自職責做好飲用水水源地保護工作。例如《威海市飲用水水源地保護條例》①例如《威海市飲用水水源地保護條例》第五條規定“市、區(縣級市)人民政府負責本行政區域內飲用水水源地保護工作，將飲用水水源地保護納入國民經濟和社會發展規劃、年度計劃，建立完善環境保護目標考核體系，將飲用水水源地保護經費納入同級財政預算，加大財政投入，促進經濟建設和飲用水水源地保護協調發展”，第六條規定:“市、區(縣級市)環境保護行政主管部門負責對本行政區域內飲用水水源地污染防治實施統一監督管理。市、區(縣級市)水行政主管部門負責編制本行政區域水功能區劃和飲用水水源工程的建設管理工作。市、區(縣級市)畜牧獸醫主管部門負責本行政區域內飲用水水源地畜禽養殖廢棄物綜合利用的指導和服務。市、區(縣級市)國土資源行政主管部門負責本行政區域內飲用水水源保護區建設項目用地和礦產資源開采審批以及土地利用的監督管理工作。市、區(縣級市)農業行政主管部門負責本行政區域內飲用水水源地農業面源污染防治工作。市、區(縣級市)林業行政主管部門負責本行政區域內飲用水水源地水源涵養林、護岸林的規劃和建設管理以及退耕還林政策的制定工作。各級發展改革、公安、財政、住房城鄉建設、規劃、城管執法、衛生和計劃生育等部門，應當按照各自職責做好飲用水水源地保護工作”。中較好地規定了主管部門及密切相關部門的職責，通過立法對每個部門職責權限進行了比較清晰明確的界定，規定各個部門相對具體明確的分工一定程度上能夠在提高行政效率的同時切實做好對飲用水水源地的保護工作。此外，需要嚴格把關“相關部門”“有關部門”“有關規定”等高度概括性、模糊性的詞語，減少其在法律條文中出現的頻次，能夠明確盡量予以明確，做到法律規范明確、具體，為行政主體行使職權及行政相對人參與合作共治、行使監督權提供明確指引。

嚴格設定行政決策程序，為決策主體進行科學決策提供保障。科學決策建立在決策主體充分掌握各類信息的基礎上，而獲取信息的過程則依賴于良好的程序規范，因此有必要在立法中強化決策法定程序的剛性約束。涉及群眾切身利益的重大行政決策事項，應該推行信息公開，廣泛征求利害關系人的意見，及時反饋意見采納的狀況并說明理由，這是現代行政法的基本要求。對于專業性、技術性較強的決策，應當組織專家進行論證，積極推進專家論證意見的公開，通過嚴格的程序規定防范行政風險，而非由領導拍板決定。因此剛性的程序要求是科學決策的必要條件，征求意見、專家論證、信息公開等程序都是至關重要的，有必要在立法中做出明確、具體的規定。設區的市地方立法中已經逐步開始嘗試，《濰坊市青州古城保護條例》第八條規定“編制和修訂青州歷史文化名城保護規劃、歷史文化街區保護規劃應當科學論證，廣泛征求意見，依法報經批準后公布實施”，明確了保護規劃編制的征求意見和論證程序;《日照市飲用水水源地保護條例》第十條規定了“對當地水資源條件、用水需求和污染風險等進行科學論證”，有利于加強決策的科學性，在以后的立法工作中應當繼續堅持并持續推進。

細化行政相對人的權利保障程序，保障行政相對人的合法權益。我國傳統的重實體、輕程序的觀念已經逐漸被法治實踐所摒棄，行政程序特別是行政相對人的權利保護程序開始得到學者們的重視。有學者提出了“行政相對人的基本程序權”這一概念，“行政相對人基本程序權是指行政相對人所享有的與行政法治中的程序有關的權利，這個權利既不是一般意義上的權利，也不是一般意義上的程序權利，它是能夠主宰行政相對人在行政執法過程中的最為核心和系統的程序權利。”[11]告知程序、說明理由程序、聽證程序是實現相對人基本程序權的重要組成部分，對于保障實現實體正義、執法人性化、相對人權利過程化具有重要意義。強調在立法中對行政相對人權利保障程序進行細化既能夠為行政相對人參與行政過程提供有力支撐，又能夠“在合作模式下，改進規制的信息基礎從而提升決定的質量，并因而增加成功實施的可能性并且就規則在實踐中的效果提供重要的反饋”[12]，達成雙贏局面。當前設區的市地方立法中也開始重視行政相對人權利保障程序的規定，但是數量少且比較原則，有待進一步完善和細化。如《榆林市城鎮環境衛生管理條例》第二十九條規定“制定或者調整生活垃圾處理費標準應當舉行價格聽證會”，第三十七條第二款規定“環境衛生行政主管部門應當向社會公布舉報電話、舉報郵箱、公眾微信平臺等，方便公眾舉報。接到舉報后，應當及時調查處理，并于五日內將處理結果告知舉報人”，就聽證程序和反饋程序在立法中予以明確規定，通過對程序性規定的細化實現相對人合法權益的保障。

(二)細化行政法律責任條款的設置

明確行政主體法律責任的前提是必須堅持法律責任與法律義務的關系，“義務是第一性的，責任是第二性的，所以，無法律義務規定，則無法律責任的承擔”[13]。在設區的市制定城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護地方性法規的立法實踐中，首先需明確履行管理職能的行政主體及其公務員的法定義務，除非其他法律法規對違反法定義務的行為已經有明確的、具體的法律責任規定，一般應該對事關管理效能、質量，以及國家、集體、公民重要權益實現與保障的事項設定相應的法律義務條款并配套以具體的法律責任，以提升行政效能實現權責一致。其次需要注重法律責任條款設置的規范化，把握好法律規則內部的具體邏輯關系。(1)法律責任主體應明確為主管部門及其工作人員。針對立法實踐中只規定工作人員作為責任主體的條款，容易導致責任主體的遺漏，應當進一步細化。在行政管理中一般由與所管理事物相關的主管部門行使公權力，因此地方性法規中責任主體明確為主管部門及其工作人員比較合適。(2)細化法律責任條款對應的行為模式。法律規范一般須符合“前提條件—行為模式—法律后果”的邏輯結構，實踐中常用的“玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊”概括性規定難以涵蓋具體的行為模式，建議進一步精細化。部分設區的市已經進行了相關探索，采用概括式列舉的方式進行了明確。例如《濰坊市大氣污染防治條例》第四十一條“市、縣(市、區)人民政府及其環境保護主管部門、其他負有大氣環境保護監督管理職責的部門及其工作人員，有下列情形之一的，由有權機關對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任:(一)包庇大氣環境違法行為的;(二)未依法實施行政處罰、行政許可的;……(七)其他濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊、弄虛作假的行為。(3)明確給予行政處分的主體，責任追究方式增加責令改正。既然法律責任主體不是單一的，實踐中可能出現責任主體有多個，既包括機關或部門也包括工作人員，實踐中諸如“由其所在單位或者上級主管部門對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予處分”的條款在邏輯上存在不合理之處，責任主體多個但承擔責任的主體變成了單一的工作人員，因此建議納入責令改正。正如有學者建議的那樣，規定為“主管部門及其工作人員違反本條例規定，有下列情形之一的，由本級人民政府或上級主管部門責令限期改正，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任”[14]。(4)細化行政不作為的法律責任規定。實踐中某些環境污染案件與環境行政部門不依法履行職責即行政不作為存在一定的關聯性，地方立法中卻甚少設置環境行政不作為的相關法律規制。事實上，《中華人民共和國環境保護法》第六十八條明確規定了行政主體“依法應當作出責令停業、關閉的決定而未作出的;應當依法公開環境信息而未公開的”等不作為的相關法律責任，表明了對環境行政不作為進行法律規制的必要性。設區的市在環境保護方面所面臨的問題將更加具體、復雜，因此建議在以后的環境保護立法中能及時細化相關法律責任的規定。

(三)完善立法中的激勵機制

“由管制型、秩序型、管理型政府轉向法治政府、服務型政府，是一場深刻變革”[15]，必須要以立法作為引領，統一于立法、執法、司法、守法的社會實踐當中。當代公共管理變革的一個重要理念和價值取向，即以“治理”代替“管理”，淡化主體與客體的區別，強調社會多元主體的共同管理。在這種模式下，雖然政府依然是社會公共管理職能的承擔者，但是由于政府、社會組織、個人等不同行為主體間形成了一種有機合作關系，誠如德國當代行政法學家阿斯曼所言:“只有利害相關人共同擔責并共同參與，在個人自由與社會需求之間，才能有平衡的關系”[16]。其實質在于重新認識行政主體的職能、角色，突破口在于綜合柔性激勵措施，探索尊重并有效保護市場主體的利益、愿望、積極性的一系列新型的行政管理方式。在推進社會治理的過程中，地方立法至關重要，特別是在依賴于合作共治的城市管理領域，不僅追求有法可依，更需強調將城市治理理念、剛柔并濟的監管理念等通過嚴肅的立法方式，以法律規范的形式固定下來，并推而行之。

實現從管理到治理的轉變。社會管理創新背景下，依靠傳統“管理”的思維方式已經無法有效應對，必須用“治理”的理念和思維去推動解決，實現參與主體多元化，在管理過程和方式上強調“互動”和“共識”，在制度的制定上注重雙方的溝通，建立起系統有效的治理體系。這一轉向也為設區的市地方立法提供了另一種視角:第一，細化法律規范的內容及形式。以城市管理立法為例，地方城市管理法規結構安排獨具特色的當屬2013年南京市出臺的《南京市城市治理條例》，管理與治理不僅僅是一字之差和理念的轉變，更是從“單向管理”走向“合作共治”的重要實踐，該條例第一章第一條就開宗明義，即“為了推動公眾參與城市治理，提高城市管理和服務水平、建設宜居城市和幸福城市”;第一章第二條規定“為了促進城市和諧和可持續發展，增進公眾利益”，并強調在實施方式上是“政府主導、公眾參與”;第二章專章規定“公眾參與治理”，以立法的形式肯定了社會公眾在城市治理中的主體地位;第五章“監督與救濟”，具體規定了對行政執法人員及城市管理主體的監督。通過一系列規定搭建了公眾參與治理實現良性互動的平臺，充分調動了公眾參與的積極性，建立了開放高效的城市治理機制。2018年南京城市治理項目獲“中國法治政府獎”，可以說，南京市的城市治理地方立法實踐為設區的市城市治理地方立法提供了良好的范本。實踐中一些設區的市也逐漸開始從法規名稱、法規結構安排和具體條款的細化等方面完善公眾參與激勵機制，例如2018年出臺的《襄陽市城市生活垃圾治理條例》，以“治理條例”命名，設置“促進與鼓勵”專章細化激勵措施，充分調動參與積極性，推進城市治理進程。期待設區的市地方立法能夠在實踐探索中不斷深入發展。

完善立法中的激勵措施。在制度設計上，行政管理領域一般而言比較依賴剛性監管手段，剛性監管有其合理性和必要性，行政處罰、行政強制等手段能夠在時間和效率上充分發揮行政權力的優勢，對行政相對人構成有效的震懾，達到行政管理的效果。剛性措施對于維護社會管理秩序發揮著積極作用，一直以來也是行政主體愿意選擇的最為有效的行政管理手段。但是，在具體操作過程中也出現了諸如單方意志性，執法方式簡單、粗暴，執法手段機械、單一等問題，使相對人在情感上產生抗拒，大大影響了行政管理的效果。為彌補剛性監管措施的不足，通過給予相對人以指導、獎勵，或者達成合意，充分發揮相對人的積極性、主動性，柔性激勵措施進入人們的視野。設區的市在地方立法實踐中也進行了相應探索，如《渭南市城市市容和環境衛生條例》第九條規定“市容環境衛生行政主管部門在執法中應當堅持處罰與教育相結合，引導公民、法人和其他組織自覺守法”。實踐中人性化執法也在不斷推動激勵機制的縱深發展，例如“擬罰款”的規定，提前告知義務人拒不履行將面臨的法律后果，敦促義務人及時履行相應的義務[17]。設區的市地方立法調整的利益更加精細，在理論和實踐的雙重合力之下，綜合運用行政指導、行政獎勵、行政合同等柔性激勵措施已經不僅僅是一個理念問題，更是制度設計問題。為保證激勵措施的可操作性，建議對倡導性條款進行精細化設置。出于各種考量，不是所有的倡導性條款都適合精細化，但是也并不意味著倡導就只是倡導，不需要精細化和進一步落實。從提升可操作性層面來講，對于倡導性、宣示性條款，越是具體越是易于操作和取得成效。因此，除觀念層面的口號性宣示之外，對于涉及到相對人利益的有關規定，例如對企業節能環保、低碳運行的相關倡導，勢必會影響到其收益，必須有相應的鼓勵措施才能使倡導有落實的可能而非“空唱”。例如可以規定給予稅收優惠，進行表彰和獎勵，通過信息公開建立單位形象展示平臺等，使“倡導”真正通過文化引領，鼓勵引導，制度跟進，切實起到促進社會發展的作用。

(四)注重法律規范之間的銜接與協調

設區的市行使地方立法權，“既是地方治理的需要，也是國家整體治理體系現代化的一部分”[18]，在獲得地方立法權之后，立法數量快速增加，對于保持地方法律體系的統一也帶來了一定挑戰。當前，隨著城市化進程的快速推進，面對各種新情況、新問題，設區的市地方立法同樣可能存在與上位法或同位階法律規范之間銜接協調不到位，不適應改革發展需要或根據立法政策轉向進行及時調整等問題，隨著實踐的不斷推進，這些問題都需要妥善解決。

注重法律規范之間的銜接與協調。設區的市地方立法在立法事項、立法內容等方面不可避免存在與省級地方立法存在重合的部分，為避免省、市之間重復立法及法律規范之間銜接與協調不到位，需做好立法統籌。既然賦予了設區的市地方立法權，就要尊重其立法主體的地位，設區的市立法權限范圍內的立法事項上省級立法需要保持克制。只有超出設區的市立法范圍或由省級進行立法能夠取得更好的效果時，才由省級進行立法。對立法事項產生分歧時，可以通過異議機制、第三方評估機制、有權機關裁決機制等多種方式確定更優的方案，協調和平衡縱向地方立法權。就具體立法事項的確定，既有待在實踐中不斷總結積累經驗，又需要省、設區的市人大及其常委會在行使立法權的過程中合理統籌，把握好立法的層次性。例如廣東省，自設區的市獲得立法權后，進行了積極探索，通過修改地方立法條例，建立起省與設區的市之間的立法指導機制，規定“設區的市人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規時，可以根據需要征求省人民代表大會有關的專門委員會和常務委員會工作機構的意見;省人民代表大會有關的專門委員會和常務委員會工作機構可以根據設區的市人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規的工作需要，提前介入，協調指導。”[19]協調指導機制的建立，對準確把握立法事項，確定立法主體，進行精準立法具有重要的意義。與此同時，設區的市地方立法同樣需要與同位階法律規范之間相銜接，同一省份地方立法程序法存在有四種名稱雖沒有必須保持一致的規定，但亦有標新立異之嫌，在地方立法實踐中也比較少見，為保持體系的協調，方便社會公眾的理解認知，建議至少在一省省內保持地方立法程序法名稱的統一。

法律規范自身亦需要不斷進行調適。立法不單純指法律的創制，而是涵蓋立、改、廢動態的過程，該立法的需要立法，但是該修改、廢止、清理的同樣需要重點關注，在精細化立法過程中更加需要注重系統性，協調性。因此，設區的市建立地方立法動態調整與變動機制同樣迫在眉睫。借鑒各地立法后評估、法規清理的經驗，綜合運用立改廢等立法形式，該修改的修改，該廢止的廢止。通過綜合應用多種手段，不斷完善法律、法規、政策之間的銜接配套機制，將立法活動視為一個有機整體，系統考慮立改廢問題，避免因各地立法能力、立法水平上存在的差異導致的法律規范之間的沖突從而影響地方立法的質量。在“質量型”立法時代，面對已經產生或即將產生的諸多地方立法，加強立法協調機制的建設，實現立改廢并舉的地方立法良性發展格局同樣值得重視。

四、結語

隨著城市化進程的持續推進，地方治理將經歷一個逐漸走向精細化的過程，與之相適應，地方立法也會逐步走向精細化。設區的市地方立法是一項宏大的、長遠的工程，同時也是一個動態發展的過程。我們不能苛求設區的市從有法可依到良法善治一步到位、一蹴而就，而是要尊重客觀的發展規律，在不斷摸索中減少阻礙因素，克服短板，真正使地方立法服務于社會經濟的發展。“精致、細密的立法理念和立法模式無疑成為提高我國立法質量的重要舉措。”[20]在不斷轉變立法觀念和積累實踐經驗的過程中，設區的市地方立法實現從追求大而全到小而精、從注重數量到提升質量的轉變是可期的。以立法精細化理論作為指導，深入把握設區的市地方立法規律，充分發揮地方的積極性與主動性，立足于本地的實際需求和具體需要，努力提高立法精細化精準化水平，以良法促善治成為設區的市地方立法精細化發展的目標所在。