主要經濟體外資安全審查機制變化的趨勢及應對建議

劉栩暢

以美國、歐盟等經濟體為代表，近年來紛紛改革或建立了外資安全審查制度，并體現出相近特點，主要為擴大審查范圍的普遍性、重點關注領域的交叉性、收緊呈長期趨勢的一致性、被審查投資主體的針對性以及延長法定審查時間的相似性。在此情形下，建議優化我國對外投資戰略，完善對外投資服務，并積極參與國際投資政策協調，避免外資安全審查制度異化為新的投資壁壘。建議企業切實評估投資需求和風險，多方式推動國際投資合作。

一、外資安全審查的國際變化趨勢

以美國、歐盟及其主要成員國、英國等經濟體為代表，近年來紛紛改革或建立了外資安全審查制度。據聯合國貿發會議（UNCTAD）的統計，2011年初至2019年9月，至少13個國家建立了新的外資安全審查機制，至少15個國家對已建立的外資安全審查機制進行了重大改革。主要經濟體近年對本國（地區）的外資審查機制調整，有以下五個方面的趨勢性特點。

（一）擴大審查范圍的普遍性

此輪外資審查的調整目的集中于對本國（地區）利益的保護，或是國家安全的保護。最主要的表現是審查范圍的擴大，通過降低審查門檻、增加審查事項擴大審查范圍。

降低審查門檻，為降低進入審查范圍的投資股權比例或是營業額規模等指標的基準點。例如，美國外國投資委員會（CFIUS）在《外國投資風險審查現代化法案》（FIRRMA）出臺前審查的投資事項，是需要投資者對被投資的美國商業實體形成控制，而改革后即使未形成控制也可能進入審查范圍。英國政府將審查營業額的門檻降低，并且不論并購后市場份額是否提高均可審查。增加審查事項，主要是指增加了對不動產和其他投資的審查，而以往的審查以股權投資為主。例如，美國的FIRRMA以及英國的改革意向中均明確指出了對資產的審查，美國、德國、英國、澳大利亞等的外資審查機制中均增加了對關鍵基礎設施的內容。

此外，賦予外資審查執法機構更大自由裁量權等也可視為擴大審查范圍。部分國家法律法規中通過較寬泛的名詞界定、審查事項的非窮盡列舉等，給予審查主體執法中更大的自由裁量空間。例如，美國FIRRMA對于多個重要名詞的界定由CFIUS細化，即使細則出臺仍有較大的不明確空間。歐盟外資審查框架條例中審查事項的非窮盡列舉，也給予了成員國監管當局很大的決策空間。法國則是在新出臺的法案中，明確賦予經濟和財政部長在外資審查領域更大的執法權。

（二）重點關注領域的交叉性

在各經濟體新增加的審查事項中，重點關注的領域有極大的重合，集中在關鍵基礎設施和關鍵技術，此外敏感個人信息大概率會成為新的普遍關注領域。關鍵技術方面，交叉性主要體現在新興技術領域，也是目前各國科技競爭的焦點。美國對關鍵技術的定義除傳統的出口管制技術外，新增基礎技術和新興技術。新興技術主要包括生物技術、人工智能和機器學習、微處理器、先進計算、數據分析、機器人、先進材料等技術。歐盟的關鍵技術列舉了人工智能、機器人、半導體、網絡安全、航空航天、國防、儲能、量子和核技術以及納米技術和生物技術。英國關注的先進技術包括先進材料和制造科學、人工智能、計算機硬件、加密技術、網絡和數據通信、量子技術、合成生物學等。同時，與技術保護相關的是部分國家關注特定行業的外資審查，特別是高新技術行業。例如，美國對飛機制造等27個行業的關鍵技術投資要求強制申報。

關于關鍵基礎設施的關注，主要集中在能源、電信、交通等領域。美國安全審查關注在電信、公用事業、能源和運輸等關鍵基礎設施領域，執行特定功能（擁有、運營、制造、供應或服務）的美國企業。歐盟將關鍵基礎實施界定為能源、交通、水、衛生、通信、媒體、數據處理或存儲、航空航天、國防、選舉或金融基礎設施、其他敏感設施，以及對使用此類基礎設施至關重要的土地和房地產。意大利關注的基礎設施為能源、交通運輸和通信領域的戰略性資產。

敏感個人信息非常可能成為未來各國外資審查的普遍關注領域。數據資源越來越受到各國政府監管的重視，美歐等已開始關注對本國個人數據信息的保護，在審查事項中均涉及敏感個人信息領域。美國的外資安全審查機制會在西方國家中產生引領和示范效應，而歐盟外資審查框架條例會對其成員國的外資安全審查機制建設和調整予以指導和影響，因此未來敏感個人信息極可能成為主要經濟體普遍關注的審查領域。

（三）收緊呈長期趨勢的一致性

美國、歐盟、日本等經濟體均已通過或準備通過立法、修改法案等形式推進外資審查機制的改革，改革內容經法律法規確定后在短期內改變的可能性較低，意味著目前美西方國家這種普遍收緊外資審查機制的趨勢將長期保持。其中，美國、歐盟、德國、法國等已通過立法修改。

美國FIRRMA于2018年正式生效。歐盟此前并無全域范圍的外資審查機制，2019年《外國直接投資審查框架條例》出臺，通過指導成員國的外資審查機制建設施加影響。德國《對外貿易條例》（AWV）2017年和2018年經過兩次修訂，擴大特定行業的外資審查范圍等。法國《商業增長與轉型行動計劃》（PACTE）于2019年生效，其中包括擴大和加強外資審查監管的內容，以保護戰略部門。英國已于2018年初采取短期的外資審查收緊政策，建立獨立的外資安全審查機制的意見征詢已結束，目前尚未公布最終方案。

（四）被審查投資主體的針對性

在美西方國家已出臺或宣布的外資安全審查機制改革內容中，還需關注的是被審查投資主體針對特定企業和國家，主要體現在美國和歐盟的審查機制中。

美國FIRRMA規定的審查范圍中特別提及了對外國政府相關交易的審查，具體指由外國政府、外國政府控制企業或者站在外國政府立場實施并購的交易。美國在FIRRMA及其擬實施細則也極為關注中方投資。FIRRMA的年度報告要求中，僅對中國一國的對美投資情況要求單獨、著重地分析，由CFIUS每兩年向國會報告中國投資詳細情況。同時，歐盟外資審查框架條例在審查機制的觸發事項中，列舉了受外國政府控制的投資。具體為外國投資者是否由第三國政府（包括國家機構或武裝部隊）直接或間接控制，包括通過所有權結構或重要基金投資，表明了歐盟外資審查對國有背景企業的關注。

（五）延長法定審查時間的相似性

部分國家在外資審查機制的改革中延長了法定審查時間，或是在建立外資審查機制中規定了較長的審查時間及可延長時間。在審查范圍擴大的影響下，審查機構有可能面臨更多的審查事項，在特別關注領域也需要投入更大的人力物力等，以確保其安全利益不受損害，因此審查法定時間延長也是外資審查機制改革的內容之一。

美國FIRRMA明確延長了CFIUS審查的法定時間，審查期延長15天，調查期在特殊情況下可增加15天。德國的外資審查中，涉及非歐盟/非歐洲自由貿易聯盟外國投資者進行的交易，經濟與能源部啟動審查程序（第一階段）的期限延長至3個月，對跨行業交易第二階段的審查期由2個月延長至4個月。各國法定審查期限的計算基本都是以收到全套材料后開始計算進入審查程序，一般不包括與審查機構的預先溝通階段以及提交申報但材料不齊全的情況。而預先溝通階段一般并未規定審查機構的法定回復時限，準備材料階段的時間也很難精確控制。相關投資方可能在預先溝通階段等待回復以及準備申報材料上，花費更多時間。

二、主要應對建議

外資安全審查制度變化趨勢之下，全球投資環境發生重大變化，我國政府和企業等可從以下幾個方面著手應對。

政策方面，應優化我國對外投資戰略，完善對外投資服務。在新形勢和新任務下，調整我國對外投資戰略，從國家整體發展需求出發，有重點地支持企業“走出去”。同時，應健全對外投資服務體系。對于外資安全審查等投資環境變化趨勢等信息，便利企業信息獲得渠道，做好風險提示。支持中小企業借助國內外法律、財務等專業服務，做好投資前的盡職調查，促進理性投資。優化銀行信貸、境外保險等金融產品支持，提供良好的融資支持和風險分擔。引導和鼓勵企業對外投資中，樹立良好的社會形象。

企業方面，應切實評估投資需求和風險，多方式推動國際投資合作。經濟全球化是大勢所趨，各國之間的貿易和投資聯系日益緊密，即使部分經濟體外資安全審查制度收緊，企業也可尋找替代方式和替代區域實現國際投資合作。此輪外資安全審查制度的變化中，主要關注并購方式的投資，通過綠地投資等其他方式合作，仍有一定的空間。企業也可通過國際上投資開放度高的經濟體，間接與其他經濟體實現合作。在全球投資環境變化中，我國企業更應切實衡量投資需求，做好投資風險評估，選擇合適的方式和時機，更加理性地“走出去”開展國際投資合作。

對外方面，應積極參與國際投資政策協調，避免外資安全審查制度異化為新的投資壁壘。在WTO協定、區域自由貿易協定等中，安全一般作為協議的例外條款，以保障參與方國家安全利益。近年來，各經濟體在擴大對外開放、降低邊境壁壘的同時，越來越依靠安全例外條款、通過外資安全審查制度來保護自身利益。而國際上目前還未對各經濟體形成具有約束力的通行規則，以協調各方內部的外資安全審查制度，企業國際投資活動面臨著更大的被審查風險和成本。因此，建議從國家層面，積極參與國際投資政策的協調，避免全球外資安全審查制度異化為新的投資壁壘。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院外經所）