行政過(guò)程論視角下公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)

摘 要：公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)是建設(shè)現(xiàn)代政府、提高公信力及保障公眾權(quán)利的必要措施。《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》的修訂推進(jìn)了公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)制度的建設(shè)，然而以行政行為為中心的理論已不能適應(yīng)該項(xiàng)制度發(fā)展的需要。應(yīng)將行政過(guò)程論引入公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)制度的完善，在明確其可行性和必要性基礎(chǔ)上以江國(guó)華教授所著《中國(guó)行政法（總論）》一書為指導(dǎo)，探析以行政過(guò)程論為視角研究公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)制度的基本思路。

關(guān)鍵詞：公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)制度 行政過(guò)程論 行政方式

一、公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)相關(guān)概述

自2018年8月《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》修訂以來(lái)，公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)的范圍、種類、途徑、方式以及救助措施等得以明確。該規(guī)定也成為公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法過(guò)程中最主要的法律依據(jù)，使公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)制度更加完善，也為行政相對(duì)人提供了維護(hù)自身合法權(quán)益的法律依據(jù)。

（一）公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)概念

我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中并未對(duì)公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)這一概念進(jìn)行定義，而學(xué)界對(duì)其定義也略有分歧。王赫等學(xué)者從行政主體與行政相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的適用，而以林海為代表的學(xué)者則側(cè)重于體現(xiàn)行政執(zhí)法活動(dòng)的行政屬性。兩類觀點(diǎn)各有偏重，綜合相關(guān)法律法規(guī)，筆者認(rèn)為公安行政執(zhí)法即公安機(jī)關(guān)及其人民警察嚴(yán)格、準(zhǔn)確、規(guī)范執(zhí)行維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)秩序，保護(hù)公民的人身財(cái)產(chǎn)安全和自由，保護(hù)社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)，防治違法犯罪活動(dòng)等任務(wù)過(guò)程中，通過(guò)行使公安行政管理的權(quán)力，對(duì)社會(huì)進(jìn)行治理的行政行為。而公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)即公安機(jī)關(guān)及其人民警察對(duì)行政執(zhí)法過(guò)程中涉及的執(zhí)法信息，依照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，主動(dòng)或依申請(qǐng)以合法有序、及時(shí)準(zhǔn)確、便民利民的方式進(jìn)行公開(kāi)。

（二）公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法信息公開(kāi)制度是以行政行為為中心，將信息公開(kāi)行為依據(jù)構(gòu)成要件進(jìn)行類型化劃分，再參照相關(guān)法規(guī)范對(duì)該行為進(jìn)行合法性評(píng)價(jià)。這種評(píng)價(jià)方法忽略了對(duì)于整體行政行為法律效果的評(píng)價(jià)和行政相對(duì)人意志的考慮，可能會(huì)導(dǎo)致“合法不合理”的行為結(jié)果的出現(xiàn)。現(xiàn)行我國(guó)對(duì)公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法信息公開(kāi)的主要法律依據(jù)是《政府信息公開(kāi)條例》以及《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》等規(guī)范性文件，其他不同位階的法律規(guī)范對(duì)公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)領(lǐng)域也有相當(dāng)?shù)纳婕啊５源嬖诜晌浑A較低，部分執(zhí)法信息公開(kāi)的規(guī)范性文件有待清理、修改和完善等問(wèn)題。而在實(shí)踐活動(dòng)中存在因理論研究不足及制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致的應(yīng)予公開(kāi)信息的范圍界定模糊、信息公開(kāi)的及時(shí)性與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定間的矛盾明顯、追責(zé)制度難以落實(shí)等問(wèn)題。

二、傳統(tǒng)行政法學(xué)對(duì)公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)研究的局限性

我國(guó)現(xiàn)行公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)一直采用以行政行為為中心的類型化研究方法。在服務(wù)行政模式下，該研究方法的弊端日趨明顯。

（一）傳統(tǒng)研究方法不能適應(yīng)現(xiàn)代公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)發(fā)展的需要。

隨著現(xiàn)代公共行政領(lǐng)域的擴(kuò)大，公安機(jī)關(guān)在實(shí)施以維護(hù)國(guó)家安全及社會(huì)治安秩序，保護(hù)公民的合法權(quán)利，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)為任務(wù)的行政執(zhí)法過(guò)程中采用的措施和方式也越來(lái)越多樣化。傳統(tǒng)公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)通常以行政行為為中心的類型化研究，以構(gòu)成要件的不同將行政行為進(jìn)行劃分，對(duì)產(chǎn)生最終法律后果的行政行為側(cè)重于靜態(tài)的合法性研究。這種行為中心主義使得部分行政活動(dòng)因不屬于行政行為而無(wú)法成為傳統(tǒng)行政法學(xué)的研究對(duì)象，進(jìn)而成為研究的盲區(qū)。

（二）欠缺對(duì)相對(duì)人意思表達(dá)的關(guān)注

人民主權(quán)理論要求作為公安行政執(zhí)法權(quán)力來(lái)源主體的人民，有權(quán)以合適的途徑和方式知曉公安機(jī)關(guān)權(quán)力的行使是否合法適當(dāng)或侵犯其合法權(quán)益，而被賦權(quán)的公安機(jī)關(guān)也有義務(wù)盡可能滿足其合法獲取信息的需要。因此公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)應(yīng)最大程度保障行政相對(duì)人的知情權(quán)。行為中心論多以行政管理學(xué)角度分析，偏向強(qiáng)調(diào)行政主體的法律地位及行為結(jié)果的合法性，在行為最終法律效果的實(shí)現(xiàn)中欠缺對(duì)相對(duì)人意思表示的關(guān)注。但行政過(guò)程論則會(huì)關(guān)注行政過(guò)程中每一階段行政相對(duì)人的法律地位或公眾參與的法律意義，更符合公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)制度的設(shè)計(jì)目的。

三、行政過(guò)程論引入公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)研究的可行性

（一）行政過(guò)程論概述

自上世紀(jì)60年代后，日本在二戰(zhàn)后進(jìn)行了民主主義改造，日本的行政法面臨重建行政法律制度的挑戰(zhàn)以及公共行政亟待發(fā)展的整體趨勢(shì)，傳統(tǒng)行政法學(xué)理論漸露弊端。對(duì)此，以鹽野宏為代表的日本行政法學(xué)者通過(guò)反思借鑒西方公共行政理論、雙階理論以及行政關(guān)系論，提出了“行政過(guò)程論”這一新型行政法理論體系。江利紅.論行政法實(shí)施過(guò)程的全面動(dòng)態(tài)考察[J].當(dāng)代法學(xué)，2013，27（03）：34-42.雖然日本學(xué)者對(duì)于這一理論的理解不盡相同，但各類觀點(diǎn)均提倡現(xiàn)代行政法學(xué)應(yīng)當(dāng)對(duì)行政過(guò)程中的各種行為形式均進(jìn)行全面動(dòng)態(tài)的考察。

我國(guó)部分學(xué)者對(duì)行政過(guò)程論進(jìn)行了引入和研究。武漢大學(xué)江國(guó)華教授編著的《中國(guó)行政法（總論）》一書，以行政過(guò)程為視角動(dòng)態(tài)考察行政權(quán)的配置、運(yùn)行和監(jiān)督模式。該書以行政方式的差異性為依據(jù)，以行政過(guò)程的階段性展開(kāi)為順序，將行政過(guò)程依行政方式的不同分為四類并具體分析。簡(jiǎn)言之，行政過(guò)程論的核心研究思想即行政主體對(duì)意在實(shí)現(xiàn)某行政目的活動(dòng)進(jìn)行時(shí)間空間上的連續(xù)動(dòng)態(tài)把握，除對(duì)其總體目的、程序等的合法性進(jìn)行全面動(dòng)態(tài)的判斷外，還要對(duì)該過(guò)程中各行為形式在不同階段的相互間關(guān)系及其關(guān)聯(lián)性進(jìn)行考察。

（二）行政過(guò)程論引入公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)的理論優(yōu)勢(shì)

迄今為止我國(guó)行政法學(xué)多以“行政行為”為核心進(jìn)行研究和發(fā)展，但這種“行為中心主義”對(duì)行政行為這一概念的界定已無(wú)法全面涵蓋日益豐富的行政活動(dòng)。而行政過(guò)程論將行政行為置于行政過(guò)程中加以解釋，將關(guān)注度由能夠產(chǎn)生法律效果的行為擴(kuò)展為行政主體運(yùn)行行政權(quán)力進(jìn)而與行政相對(duì)人發(fā)生相互關(guān)系的過(guò)程中做出的兼具表意形式和法律效果的行為，該行為可兼具作為形式和不作為形式。基于行政過(guò)程論視角對(duì)行政行為基本內(nèi)涵進(jìn)行解釋的方式擴(kuò)充了行政法學(xué)的認(rèn)識(shí)對(duì)象與范圍，更符合當(dāng)今形式下我國(guó)行政法的發(fā)展趨勢(shì)。

（三）行政過(guò)程論引入公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)研究的必要性

公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)是促進(jìn)公安機(jī)關(guān)依法履職、合理保障行政相對(duì)人合法權(quán)益、提高公安機(jī)關(guān)公信力的有效手段。在深入研究公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)相關(guān)理論時(shí)既要尊重傳統(tǒng)行政法理論在構(gòu)建法治政府過(guò)程中所起到的奠基性作用，又要充分認(rèn)識(shí)傳統(tǒng)行政法理論對(duì)充分發(fā)揮行政權(quán)最大功效的限制和對(duì)權(quán)利救濟(jì)的忽視。行政過(guò)程論是對(duì)行政行為論的揚(yáng)棄，是在吸收借鑒行政行為論基本架構(gòu)的基礎(chǔ)上對(duì)行政過(guò)程更為細(xì)致的考察分析，將行政過(guò)程論引入公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)研究有利于結(jié)合我國(guó)公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)工作的實(shí)際，充分考慮我國(guó)社會(huì)發(fā)展背景和基本制度建設(shè)等因素，在發(fā)展具有中國(guó)特色的行政法學(xué)體系背景下有效回應(yīng)我國(guó)公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)實(shí)踐。

四、行政過(guò)程論視角下公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)理論研究思路

（一）行政過(guò)程論普遍研究方法

傳統(tǒng)行政法學(xué)認(rèn)為行政行為僅是行政主體履行行政職能、達(dá)成行政目標(biāo)的方式，這種定義方式過(guò)于狹隘，包容性差。為解決這一困境，部分學(xué)者試圖通過(guò)導(dǎo)入新的理論對(duì)我國(guó)行政法學(xué)體系進(jìn)行調(diào)制。江國(guó)華教授為行政行為設(shè)置“行政方式”這一上位概念，以統(tǒng)籌行政行為和非行政行為兩類基本行為。所謂行政方式意指公共行政主體為達(dá)成特定治理目標(biāo)而行使職權(quán)、履行職責(zé)的活動(dòng)及其過(guò)程的總稱。這是一個(gè)以治理目標(biāo)為導(dǎo)向的開(kāi)放性概念，它內(nèi)在地包括行政行為和非行政行為雙核。江國(guó)華.從行政行為到行政方式：中國(guó)行政法學(xué)立論中心的挪移[J].當(dāng)代法學(xué)，2015，29（04）：3-12.

行政過(guò)程論的普遍研究方法即將動(dòng)態(tài)的行政過(guò)程劃依關(guān)聯(lián)性強(qiáng)弱劃分不同行政方式并分別研究其法律特性，再根據(jù)其間關(guān)聯(lián)考察各行政方式處于行政過(guò)程中的法律特性，最后將不同特性有機(jī)結(jié)合以總結(jié)該行政過(guò)程的法律規(guī)制。運(yùn)用這一方法論將現(xiàn)實(shí)行政的階段性法律構(gòu)造進(jìn)行抽象化、體系化即可總結(jié)出一般行政過(guò)程的階段性法律構(gòu)造。

（二）行政過(guò)程論視角下公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)理論研究概述

通過(guò)對(duì)公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)概念的研究可得，公開(kāi)的客體是公安機(jī)關(guān)及其人民警察行政執(zhí)法過(guò)程中涉及的執(zhí)法信息，因此根據(jù)江國(guó)華教授對(duì)行政過(guò)程的分類，可將公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息分為創(chuàng)制性公安行政信息公開(kāi)、執(zhí)行性公安行政信息公開(kāi)、督導(dǎo)性公安行政信息公開(kāi)和裁斷性公安行政信息公開(kāi)四類。

創(chuàng)制性公安行政信息公開(kāi)包括對(duì)政策性信息、警示性信息及內(nèi)部公安行政管理信息的公開(kāi)。創(chuàng)制性行政過(guò)程雖屬微觀行政過(guò)程，但其往往又構(gòu)成宏觀行政行為的一部分，對(duì)于分析其他行政過(guò)程具有不可或缺的意義，因此創(chuàng)制性公安行政信息公開(kāi)具有影響度廣、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、穩(wěn)定性高等特點(diǎn)。政策性信息的公開(kāi)即公開(kāi)可作為公安行政執(zhí)法依據(jù)的行政立法、行政規(guī)則制定、行政決策及規(guī)劃等。警示性信息的公開(kāi)客體主要為涉及公共利益，需要通過(guò)公示引起公民注意以期更好維護(hù)公民人身財(cái)產(chǎn)安全及社會(huì)秩序的信息。內(nèi)部公安行政管理信息即對(duì)公安機(jī)關(guān)在執(zhí)行工作職能過(guò)程中所產(chǎn)生的相關(guān)內(nèi)部信息。

執(zhí)行性公安行政信息公開(kāi)是與行政相關(guān)人利益聯(lián)系最緊密、數(shù)據(jù)量最龐大的一類，其客體可根據(jù)行政行為對(duì)相對(duì)人權(quán)益的效果分為三類：其一是行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收和行政征用四類侵益性行政行為的信息;其二是行政許可、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)和行政確認(rèn)四種惠益性行政的信息;其三是互益性行政行為的信息，包括行政合同與行政指導(dǎo)。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中各類信息的界限并非涇渭分明，應(yīng)貫徹行政過(guò)程論的中心思想，對(duì)于直接影響相對(duì)人權(quán)益的行政行為作出前的過(guò)程行為加以全面動(dòng)態(tài)的考察，避免在分析某類行政執(zhí)法信息通性以簡(jiǎn)化研究的過(guò)程中又落回傳統(tǒng)行政行為理論側(cè)重探討行為本質(zhì)、性質(zhì)、分類、效力或法律效果的窠臼。

督導(dǎo)性公安行政信息公開(kāi)包括行政檢查和行政調(diào)查兩種。公安行政調(diào)查與公安行政檢查存在一定的交叉與重合，同時(shí)在公安偵查行為中既有治安偵查又有刑事偵查，且治安偵查與刑事偵查存在轉(zhuǎn)化與交錯(cuò)的可能。因此對(duì)督導(dǎo)性公安行政信息公開(kāi)進(jìn)行研究的過(guò)程中更要注重全面動(dòng)態(tài)的分析，聯(lián)系先前行政行為及行政目的等判斷行政行為的性質(zhì)，進(jìn)而有針對(duì)性的對(duì)該行為進(jìn)行信息公開(kāi)。

裁斷性公安行政信息公開(kāi)包括公安行政復(fù)議信息公開(kāi)與公安行政調(diào)解信息公開(kāi)兩種。行政復(fù)議與行政訴訟是兼具監(jiān)督、救濟(jì)和司法屬性的行政行為，是公民權(quán)利受到公權(quán)力侵害時(shí)獲取救濟(jì)的重要途徑。行政調(diào)解則是效率高成本低的糾紛化解機(jī)制。裁斷性公安行政行為作為公安機(jī)關(guān)維護(hù)公民合法權(quán)利、積極化解糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的有效途徑，其行為的作出與原行政行為及輕微民間糾紛引起的治安案件息息相關(guān)，故其信息公開(kāi)的內(nèi)容期限程度等要結(jié)合其他行為動(dòng)態(tài)的加以判斷。

本文通過(guò)研究我國(guó)公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)的基本理論和法律依據(jù)，分析了我國(guó)傳統(tǒng)行政法理論在公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)領(lǐng)域現(xiàn)有理論研究的缺陷與不足。并結(jié)合武漢大學(xué)江國(guó)華教授在《中國(guó)行政法（總論）》一書的研究成果，借鑒其將行政過(guò)程論引入我國(guó)行政法學(xué)的方法，以行政過(guò)程論為視角研究我國(guó)公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)客體，并對(duì)公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)的完善提出了相關(guān)建議。但本文只對(duì)以行政過(guò)程論分析公安行政執(zhí)法信息公開(kāi)進(jìn)行了初步的研究，還缺乏進(jìn)一步的研究與系統(tǒng)性的整理以期更深入的研究和實(shí)踐。

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（張馨元，中國(guó)人民警察大學(xué)）