成熟大都市區區域統籌的經驗啟示

姚如青

杭州市委、市政府提出“補齊五短”目標，第一條即是補齊市域統籌之短板，構建全市“一盤棋”的工作格局。這既順應了大都市建設的演變規律，又貫徹了中央推進區域協調發展和浙江實施大都市區戰略的發展要求。

國際和國內經驗表明，大都市區的建設呈現階段性特征，一般經過“強核+外溢”的初級階段、“布網”的中級階段、“疊加+整合”的高級階段三個階段，大都市區的內部組織日益嚴密，分工協作體系日益高效有序。

“市—行政區”結構模式：以美國紐約為代表。紐約的行政層級為“市—行政區”模式，屬于“強市長型”行政結構。紐約市雖然下設5個行政區，但每一個行政區都沒有設置實體政府，而是分別由基層社區委員會來開展民事協調和咨詢工作。紐約市政府機構由三個相互獨立的權力機構組成：一是以市長為首的行政執行機構，主要負責城市的日常管理工作;二是城市議會，負責城市的立法工作;三是審計辦公室，向市長、市議會就紐約市的財政預算提出建議。同時，紐約大都市區先后成立了若干形式松散的、以自治成員單位自愿參與的聯合組織或協會，使紐約模式呈現出“整體管理松散、機構靈活多樣化”的特點。“強市長型”結構下，市長有權根據當地的實際情況，因地制宜地采取靈活性措施，但同時也受同級議會的嚴格監督。市長權力執行機構為“市長辦公室”，下設100多個職能部門，承擔著上傳下達、參謀策劃、督辦落實等重要行政職能。

“強市強區”結構模式：以上海市為代表。20世紀90年代以來，上海市以城市建設為主線，進行了以“兩級政府、三級管理”為特征的城市行政管理體制改革。在經濟、政治、社會、文化發展等領域，市級主導地位得到了空前強化。同時，不斷下移城市管理重心，區級政區權能也得到實質性擴張。市政建設方面，財政稅收、建設費用、城市規劃等權限均下放至區級政府。規劃權限方面，區級政府擁有大部分土地開發和房屋建設的申請許可權、一般地區的詳細規劃編制權。通過改革，上海市區關系由之前的“強市弱區”轉變為“強市強區”格局，但也出現了城市總體規劃和功能布局設想落地困難等問題。

“主體功能區”結構模式：以南京市為代表。南京著眼于各區縣地理位置上的相鄰性、歷史文化上的相通性、發展水平上的相當性、主體功能上的相近性，對各區縣創造性地“合并同類項”，把全市十三個區縣大致分為城中、東南、西南、江北、南部等五大片區，明確各片區的主體功能和發展重點，引導和激勵各區縣聚焦主體功能，突出工作重點，塑造特色優勢。這種分類指導、分片推進的工作方法創新，不僅有利于督促、檢查、激勵全市現代化建設任務在區縣基層的落實，而且有利于規范整個市域的開發秩序，促進各區縣的錯位競爭，形成人口、經濟、資源、環境相協調的空間開發格局。

行政區劃調整模式：以合肥市為代表。近十年來，合肥經濟平均增速達到14.9%，位居全國省會城市首位，“合肥速度”成為全國關注焦點。這些成績的取得與合肥兩次行政區劃調整密切相關。一是2002年，合肥市把原東市區、中市區、西市區、郊區更名為瑤海區、廬陽區、蜀山區、包河區，著力打通城鄉間隔，拉開城市框架。區級發展經濟的主動性得到調動，四區逐步形成各具特色的四大經濟板塊。二是2011年，安徽撤銷地級市巢湖，分別并入合肥、蕪湖和馬鞍山，其中合肥受益最大，轄區面積增加4353平方公里。通過這次行政區劃調整，提高了合肥的城市首位度，750平方公里的巢湖成為合肥“內湖”，城市形態實現從“環城”向“環湖”的蛻變。

上述案例表明，大都市區的管理體制和運行機制雖是根據各自情況自發形成，但也有共同特征，主要是各大都市區都實體性展開了行政層級與機構設置、事權與責任劃分、縱向與橫向協同、官方與非官方合作的權衡和調整，進而形成相互依存和相互合作的大都市區治理格局。這些成熟的經驗對推進杭州市級統籌功能改革具有重要借鑒意義。

加強市級統籌功能的表現方式應當契合大都市區發展階段的實際。追求市區兩級發展合力最大化是加強大都市區功能統籌的動力來源，但由于大都市發展存在階段性差別，使得這種追求的行為表現迥異。如紐約處在大都市區發展的最高階段，發展潛力已經有限，通過采取“強市弱區”組織架構，注重發揮市級政府作用。上海則是處在大都市區發展的中間階段，既要發揮市級政府層面作用，又要發揮區級政府層面作用，客觀上需要“強市強區”的組織架構。南京和合肥處在大都市區發展的初級階段，南京通過“合并同類項”、設置五大主體功能區，合肥通過行政區劃調整，提升市級層面的統籌能力。

重要事權和主要財權集中在市級層面的程度應當契合大都市區發展階段的需要。國際國內經驗表明，提升市級功能統籌的關鍵是明確劃分市區兩級政府的事權和財權。處在大都市區發展的最高階段，“強市弱區”的組織架構之下，慣例性做法就是重要事權和主要財權集中在市級層面。處在大都市區發展的中間階段，盡管市已經擁有重要事權和主要財權，但區的權限不容小視，也是大都市發展的重要動力，仍然承擔招商工作與經濟發展任務。處在大都市區發展的初級階段，區級發展動力更強，市級層面主要起到協調作用。從杭州大都市區發展階段看，組織架構大致已轉向“強市強區”類型，需要進一步深化探索大都市區立法體系與管理體制，以權威、正式的法律來規范大都市區功能統籌中市區職能分工及權責利歸屬。

促成和加強“強市強區”組織架構可以借鑒的做法。一是行政區劃調整。這是加強市級統籌功能的重要方式之一，可以減少行政層級，提高行政效率。二是轉移政府職能。就是將地方政府的職責轉移到更大的大都市區政府。這種轉移多數基于自愿，也有部分是履行法律政策的需要。這種轉移最大的好處就是，可在一定程度上面避免大都市區服務的重復性。三是規劃大都市區。通過成立類似“大都市區規劃委員會”等機構，解決城市界限之外的發展或城市之間的協調無力問題。四是政府間議事會。這是大都市區內各地方政府組成的一種自愿組織，通過協商合作解決大都市區的各項問題。五是實施稅收分享。這種分享主要是為了解決大都市區各個地方政府的財政和服務不平衡。分享計劃的設計者一般是上級政府。

作者系杭州市委黨校市情研究所所長、研究員