村干部犯罪的特點、主要成因和治理對策

有效治理村干部犯罪，是在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)村黨風廉政建設(shè)過程中亟須解決的重要課題。村干部犯罪具有與國家政策緊密相關(guān)、犯罪罪名比較集中、犯罪類型具有區(qū)域性、一把手犯罪高發(fā)、共同犯罪比例高等特點。滋生村干部犯罪的社會文化環(huán)境難以得到迅速改變。制度缺乏執(zhí)行力、監(jiān)督機制不健全、配套制度不完善、對微腐敗懲治不及時等因素導致村干部犯罪問題突出。探索村干部不敢腐、不能腐、不想腐機制，可以實現(xiàn)將村干部犯罪控制在社會可容忍范圍內(nèi)的目標。

一、問題的提出

行政村是我國農(nóng)村最基層的建制單位，村黨支部（有的村是黨委或黨總支）委員會和村民委員會（以下簡稱村“兩委”）是村級組織中最為核心的組織。村“兩委”班子成員（以下簡稱村干部）對村里的發(fā)展起著領(lǐng)頭雁的作用，他們的能力、素質(zhì)、作風影響著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)，進而影響著國家現(xiàn)代化進程。近年來，村干部犯罪問題日益嚴重。資料顯示：“全國檢察機關(guān)年均查辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所和農(nóng)村黨支部、村委會干部職務(wù)犯罪1萬人以上，占職務(wù)犯罪案件總數(shù)的五分之一左右。”［1］“2016年全國共處分鄉(xiāng)科級及以下干部39.4萬人，增長24%，其中處分村黨支部書記、村委會主任7.4萬人，增長12%。”［2］對此，村民反映強烈、深惡痛絕。從某農(nóng)業(yè)大省紀檢監(jiān)察機關(guān)收到的農(nóng)村（不含鄉(xiāng)鎮(zhèn)）信訪舉報件來看，2017年以來，信訪舉報件逐年增多。2019年1月至9月，福建省泉州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察組織收到的信訪舉報件同比上升了49.1%。［3］村干部犯罪問題如果得不到及時有效治理，將嚴重危害村民的切身利益、影響黨和國家政策的實現(xiàn)、危及農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展和基層政權(quán)的穩(wěn)定。

國家監(jiān)察體制改革后，反腐敗力量得到進一步整合，但是對村干部腐敗的懲治仍然面臨著辦法不多、投入不夠、查處不力等問題。理論界對村干部犯罪問題進行系統(tǒng)性研究不多，對村干部這一犯罪主體的關(guān)注度不夠。截至2020年4月14日，在中國知網(wǎng)中以“村干部犯罪”為主題詞進行檢索，僅搜索到258篇，且高質(zhì)量的論文不多。2018年12月新修訂的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第19條規(guī)定：“村黨組織書記應(yīng)當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責人，村‘兩委’班子成員應(yīng)當交叉任職。”這使村干部的權(quán)力進一步集中。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，鄉(xiāng)村的可支配資源進一步增多，如果不健全對村干部權(quán)力的監(jiān)督，并進行系統(tǒng)性治理，村干部犯罪問題將進一步惡化。因此全面系統(tǒng)地分析村干部犯罪及其原因，找準風險防控重點，有針對性地提出治理對策，具有重要理論價值和實踐意義。

二、村干部犯罪的主要特點

德國犯罪學家施耐德曾經(jīng)說過：“現(xiàn)代犯罪學的進步主要歸功于犯罪統(tǒng)計學和隱案研究。”［4］(P184-185)村干部犯罪不是法定犯罪分類，是指村“兩委”班子成員利用職務(wù)之便實施的破壞國家對職務(wù)行為的管理活動，且依照刑法應(yīng)當受到刑罰處罰的行為。國家職能部門在統(tǒng)計犯罪數(shù)據(jù)時，沒有將村干部犯罪作為專門的統(tǒng)計類別，對村干部犯罪的數(shù)據(jù)更沒有單獨進行公布。筆者通過從中國裁判文書網(wǎng)檢索到2002年至2019年間一審村干部犯罪的案例5595件①，結(jié)合調(diào)研等其他方式收集到的數(shù)據(jù)，對村干部犯罪問題進行定量分析，把握村干部犯罪的主要特點。

（一）村干部犯罪領(lǐng)域與國家發(fā)展政策緊密相關(guān)

有學者搜集了1997至2018年1936起村干部職務(wù)犯罪案例（實際服務(wù)犯罪活動時間為1993年1月—2017年12月），分三個時間段對村干部犯罪手段的占比進行了分析。［5］通過實證分析發(fā)現(xiàn)，1993年至1999年，村干部犯罪中貪污村集體所有的財產(chǎn)占比最高，其次是經(jīng)營集體企業(yè)腐敗，第三是向村民吃拿卡要。該階段，國家工作重心在城市，對農(nóng)村的投入力度不大，村里主要靠集體資產(chǎn)維持運轉(zhuǎn)，村干部犯罪的主要對象是村集體資產(chǎn)。2000年至2006年廢除農(nóng)業(yè)稅之前，國家逐漸以各種補貼補助的形式加大對農(nóng)村的投入，這些補貼補助成為村干部犯罪的主要對象。該階段，貪污“三農(nóng)”補貼占比最高，其次是貪污公益項目補助，第三是經(jīng)營集體企業(yè)腐敗。2007年至2016年，隨著城市的發(fā)展，土地資源越來越稀缺，城中村、城市郊區(qū)的征地拆遷量迅猛增加，涉及土地領(lǐng)域的腐敗問題急劇增多，上升到第一位；國家財政繼續(xù)加大向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的力度，貪污公益項目補助繼續(xù)位居第二位；在國家大力推進農(nóng)村建設(shè)的過程中，村內(nèi)的工程建設(shè)項目逐漸增多，村內(nèi)公益項目工程領(lǐng)域的犯罪增長明顯，利用本村工程發(fā)包、監(jiān)管過程中的腐敗居第三位。可見，村干部犯罪領(lǐng)域與國家的鄉(xiāng)村發(fā)展政策密切關(guān)聯(lián)。

（二）村干部犯罪涉及的罪名比較集中

通過對中國裁判文書網(wǎng)中的村干部犯罪案例進行分析，筆者發(fā)現(xiàn)村干部犯貪污罪、職務(wù)侵占罪、挪用公款罪、挪用資金罪、受賄罪、非國家工作人員受賄罪等6個罪名的案件數(shù)占94.6%。其中貪污罪占比最高，達到51.2%。村干部利用協(xié)助政府從事行政管理職權(quán)實施的犯罪數(shù)量遠高于村干部利用集體自治事務(wù)管理職權(quán)實施的犯罪數(shù)量，如村干部犯貪污罪的次數(shù)是犯職務(wù)侵占罪次數(shù)的4.1倍；犯受賄罪的次數(shù)是犯非國家工作人員受賄罪次數(shù)的2.6倍；犯挪用公款罪的次數(shù)是犯挪用資金罪次數(shù)的1.5倍。如表1所示。村干部犯罪的這個特點，一方面說明村干部協(xié)助政府從事行政管理工作時掌握的資源資金比其管理的集體資源資金多；另一方面說明村干部協(xié)助政府從事行政管理時面臨更大的刑事風險，政府部門對村干部履職行為監(jiān)管不力。

（三）村干部犯罪類型具有一定區(qū)域特征

表1 村干部犯罪主要類型一覽表

東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，各類制度較為健全，村內(nèi)公益事業(yè)項目較多，在履行村集體自治事務(wù)管理職權(quán)時面臨的風險比中西部地區(qū)高。中部欠發(fā)達地區(qū)村內(nèi)財經(jīng)制度不健全、監(jiān)督力量薄弱，隨著國家加大對中部地區(qū)財政支付轉(zhuǎn)移力度，中部地區(qū)貪污、受賄、挪用公款類犯罪呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢；西部落后地區(qū)人口較少，村干部人數(shù)基數(shù)低于中東部地區(qū)，各類犯罪占比也均低于中東部地區(qū)。通過對中國裁判文書網(wǎng)中檢索的案例進行分析，筆者發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)村干部犯職務(wù)侵占罪、非國家工作人員受賄罪以及挪用資金罪的次數(shù)是中部地區(qū)的1.2倍、西部地區(qū)的4.3倍；中部地區(qū)村干部犯貪污罪、受賄罪及挪用公款罪的次數(shù)是東部地區(qū)的1.5倍、西部地區(qū)的2.8倍；西部地區(qū)村干部犯罪總量遠少于中部地區(qū)和東部地區(qū)，僅為中部地區(qū)的34.7%、東部地區(qū)的44.7%。如表2所示。

表2 村干部犯罪次數(shù)按地區(qū)分類情況一覽表

（四）村“兩委”一把手犯罪高發(fā)

村“兩委”一把手掌握著村內(nèi)核心權(quán)力，也成為村干部犯罪的高發(fā)人群。十八大期間，全國紀檢監(jiān)察機關(guān)共處分村黨支部書記、村委會主任27.8萬人。［6］受處分的村“兩委”一把手人數(shù)占村“兩委”一把手總?cè)藬?shù)的比例在20%左右，遠高于受處分人數(shù)占黨員總?cè)藬?shù)的比例（約為2%）。例如：“2015年1月至2016年4月，廣東檢察機關(guān)共立查農(nóng)村‘兩委’人員485人，占涉農(nóng)領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件27.9%；其中村支書和村主任262人，窩串案特征明顯，內(nèi)外勾結(jié)、合伙作案現(xiàn)象相當突出。”［7］這一期間，廣東省檢察機關(guān)查辦的村“兩委”一把手人數(shù)占立查農(nóng)村“兩委”人員的54%。對隨機調(diào)取的300件村干部犯罪案例進行梳理，筆者發(fā)現(xiàn)村“兩委”一把手的犯罪案例占比高達82%。村“兩委”一把手成為村干部犯罪的高發(fā)人群。

（五）村干部共同犯罪比例較高

從中國裁判文書網(wǎng)中查詢到的5595件村干部犯罪案例中，共同犯罪的案例1174件，占21%；而筆者對隨機調(diào)取的300件村干部犯罪的案例進行梳理，其中有125件是共同犯罪，占比高達41.7%。“廣西檢察機關(guān)近年立案的276件涉農(nóng)案件中，共同犯罪83件，達到30%；安徽省蕪湖市檢察機關(guān)近年來查辦的涉農(nóng)惠民領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件中，窩案、串案占涉農(nóng)惠民領(lǐng)域職務(wù)犯罪立案總?cè)藬?shù)的84.52%。”［8］村干部共同犯罪特征明顯。

三、村干部犯罪的主要原因

李斯特指出：“犯罪一方面是犯罪人在犯罪時個性的產(chǎn)物，另一方面是犯罪人在犯罪時所處的外部的尤其是經(jīng)濟關(guān)系的產(chǎn)物。”［9］(P183)犯罪原因包括主觀方面的原因和客觀方面的原因。村干部犯罪主觀原因包括意志力薄弱、心理失衡、法律意識淡薄、性格偏執(zhí)等。除去主觀原因，村干部犯罪還包含一些客觀原因。

（一）社會文化環(huán)境難以得到迅速改變，滋生村干部犯罪的土壤仍然存在

村干部犯罪是在一定社會文化背景下產(chǎn)生的，農(nóng)村的社會文化環(huán)境中有一些因素觸發(fā)和刺激著村干部犯罪，如崇拜權(quán)力與金錢，熟人社會中習慣找人情關(guān)系避開制度約束等。“由于社會缺乏原則性反腐道德氛圍，沒有充分的資源和制度支持和落實反腐行動，這些反腐機構(gòu)的作用注定受限。”［10］(P109)宗族力量成為行政村內(nèi)不可忽視的重要力量，有的宗族為了把控村內(nèi)事務(wù)，與黑惡勢力相勾結(jié)。他們當選村干部后，獨斷專行，對有異議的村民打擊報復，嚴重侵害村民的切身利益；在工作中，優(yōu)親厚友，處事不公，把公權(quán)力演變成維護自己宗族利益的工具，嚴重破壞了基層政權(quán)建設(shè)和國家政策的正確實施。官本位、拜金思想、熟人社會、宗族勢力等環(huán)境因素難以在短期內(nèi)得到改變，滋生村干部犯罪的土壤仍然存在。

（二）自治制度未得到嚴格執(zhí)行，村干部權(quán)力缺乏制度約束

村民自治制度是我國的基本政治制度，但是當前不少地方村民自治權(quán)利沒有得到有效保障，村民民主決策權(quán)、民主管理權(quán)沒有得到落實，村干部壟斷了村內(nèi)權(quán)力。如，《村民委員會組織法》已經(jīng)確立了村務(wù)公開制度，對哪些事項應(yīng)當公布，不同類別事項應(yīng)當公布的頻次，都有明確的規(guī)定。但村委會卻沒有執(zhí)行到位，主要表現(xiàn)在應(yīng)公開的事項不公開，或有選擇性地公開，這使得村民的知情權(quán)受到侵害，使其難以進行有效監(jiān)督。村干部利用信息不對稱，欺上瞞下，實施犯罪。村民自治制度沒有得到較好執(zhí)行，是導致村干部犯罪的重要原因之一。當前，國家對這些制度的執(zhí)行情況監(jiān)督檢查不力或是為了治理的效率而忽視檢查；有的基層干部作風不踏實，能力水平不夠，而拒不認真執(zhí)行現(xiàn)有規(guī)定。這導致制度的剛性被軟化，依靠制度制約村干部權(quán)力的初衷被破壞，給村干部犯罪提供了可乘之機。

（三）監(jiān)督機制未發(fā)揮應(yīng)有作用，村干部權(quán)力缺乏監(jiān)督制約

不同時間段村干部犯罪的領(lǐng)域各不相同，集體資源多時，集體財物成為犯罪對象；國家投入資源多時，國有財物也成為犯罪對象，這說明村干部權(quán)力長期缺乏有效監(jiān)督。家庭承包責任制取代集體生產(chǎn)經(jīng)營制后，村民忙于自己的生產(chǎn)生活事務(wù)，較少關(guān)注集體事務(wù)，很難自發(fā)組織起來對村干部的日常工作進行監(jiān)督。有的村民害怕打擊報復，或考慮到將來有求于村干部等原因，面對村干部的違法犯罪行為不敢監(jiān)督。基層政府和村干部的關(guān)系密切，有很多行政事項需要村干部的協(xié)助，特別是在城市化過程中的征地工作。“在現(xiàn)有體制下，農(nóng)村基層組織人員掌握的權(quán)力幾乎涵蓋了政府各個部門的職能，這種兼具政府代理人和村民代理人的重疊身份，使得他們能夠游離于國家權(quán)力和村民權(quán)利的監(jiān)督。”［11］不受監(jiān)督的權(quán)力容易被濫用、導致腐敗，這也是村干部犯罪案件逐漸增多、犯罪黑數(shù)較大的重要原因。

（四）相關(guān)配套制度不完善，對村干部缺乏必要的管理和保障

在村民自治制度形成、發(fā)展，尚未扎根農(nóng)村的過程中，國家權(quán)力在農(nóng)村抽離了，重心逐步轉(zhuǎn)向城市。村級治理中，不少村沒有建立規(guī)范的財務(wù)管理制度，村資產(chǎn)底數(shù)不清、管理不嚴，為村干部貪腐打開方便之門。村干部的整體文化水平偏低，但國家對村干部的教育培訓投入較少，特別是法制教育和廉潔教育欠缺，沒有形成固定的教育培訓制度，這使得村干部內(nèi)心的法律約束意識較弱，容易濫用職權(quán)，甚至不知不覺走上犯罪道路。國家對村干部的經(jīng)濟保障制度和政治晉升渠道也不健全，中西部地區(qū)很多農(nóng)村“精英”選擇外出務(wù)工，合適的村干部人選范圍較窄，村級治理長期在低水平徘徊。在收入水平不高且晉升途徑有限的情況下，為了滿足在村內(nèi)較為體面的生活，有的村干部就打起公共財物的主意，實施違法犯罪。缺乏一定的經(jīng)濟保障和政治激勵，是誘發(fā)村干部犯罪的原因之一。

（五）國家對微腐敗的懲治不夠及時、高效，對村干部未形成有力震懾

改革開放初期，國家資源有限，檢察機關(guān)懲治腐敗的力量集中在查辦大要案上，公安機關(guān)的大部分精力放在維護社會治安和暴力型犯罪上，對村干部利用自治事務(wù)管理職權(quán)實施的犯罪打擊不力。檢察機關(guān)、公安機關(guān)對查辦村干部犯罪的力量投入不足。實踐中，由于村干部工作性質(zhì)的復雜性，對村干部具體是利用哪類職權(quán)實施的犯罪有時難以區(qū)分，公安機關(guān)與檢察機關(guān)之間存在管轄權(quán)爭議。監(jiān)察體制改革前的監(jiān)察機關(guān)對村干部行使村自治事務(wù)管理職權(quán)時沒有監(jiān)督權(quán)。雖然監(jiān)改增強了反腐合力，但受人財物的限制，紀檢監(jiān)察機關(guān)對村干部違紀違法犯罪投入的資源仍然有限，查處不夠及時。現(xiàn)有的懲罰手段中罰金措施使用不足，村干部在經(jīng)濟上付出代價少，懲罰力度不夠，罪刑不均衡。村干部的違紀違法犯罪行為不能得到及時有效懲治，使其在違法犯罪道路上越走越遠，涉案金額也越積越多。

四、村干部犯罪的發(fā)展態(tài)勢

在黨堅強有力的領(lǐng)導下，可以預測我國政治、經(jīng)濟、文化、科技等各領(lǐng)域?qū)⒀刂A定目標穩(wěn)步前進。這是判斷村干部犯罪發(fā)展態(tài)勢的前提條件。犯罪現(xiàn)象有其自身發(fā)展的規(guī)律，根據(jù)過去、現(xiàn)在的數(shù)據(jù)可以判斷未來趨勢。在對村干部犯罪定量分析的基礎(chǔ)上，筆者結(jié)合村干部犯罪原因考量，對未來5年村干部犯罪的發(fā)展態(tài)勢進行判斷，為找準村干部犯罪防控重點打好基礎(chǔ)。

（一）村干部犯罪總量將維持在一定高位后波動下降

當前，農(nóng)村各項制度不夠健全，與現(xiàn)代化的治理體系之間尚存較大差距；農(nóng)村治理人員的能力和水平較弱，要具備現(xiàn)代化的治理能力還需要時間積累和代際交替；國家監(jiān)察體制建立并完善尚需一定時間，農(nóng)村現(xiàn)有監(jiān)督機制難以有效制約村干部犯罪。根據(jù)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，預計2022年，鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系初步健全，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系初步構(gòu)建。在去存量遏增量、加大查處力度的背景下，從現(xiàn)在開始到2022年，村干部犯罪總數(shù)將維持在一定高位區(qū)間。2022年之后，鄉(xiāng)村治理體系得到初步構(gòu)建，農(nóng)村各項制度基本生成，將建立良好秩序，使不能腐的制度籠子扎得更緊，村干部犯罪增量得到控制，在存量大幅消減的情況下，村干部犯罪案件數(shù)量將逐步下降。

由于沒有官方的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以對某省村干部犯罪的調(diào)研數(shù)據(jù)為例，如圖1所示。1997年修訂后的《刑法》實施以來，村干部犯罪的人數(shù)持續(xù)增長，特別是十八大之后，由于反腐力度加大，被查處的村干部犯罪人數(shù)陡增。在高壓反腐態(tài)勢下，十八大期間，村干部犯罪人數(shù)均在200人以上。經(jīng)過5年的懲治，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成。十九大開始，村干部犯罪的人數(shù)下降至200人以下，并維持在170人左右。當前，國家繼續(xù)加大對群眾反映強烈問題以及群眾身邊腐敗案件的查處力度，特別是集中各方資源，開展為期3年（2018年至2020年）的掃黑除惡專項斗爭，把群眾反映強烈的黑惡勢力清掃干凈。廣大農(nóng)村地區(qū)的村霸、黑惡勢力將被重點打擊，蠅貪將得到有力懲治，村干部犯罪存量將得到大幅度消減。由于制約村干部權(quán)力的制度籠子還不夠緊，且制定制度后生成秩序還需要一段時間，在國家加大對農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付力度的背景下，村干部犯罪增量將持續(xù)增長。隨著農(nóng)民權(quán)利意識的提高，對腐敗容忍度的降低，村干部犯罪黑數(shù)將暴露出來。在高效有力的打擊下，未來3年，村干部犯罪人數(shù)將維持在一定高位。

圖1 某省村干部犯罪數(shù)量趨勢圖

（二）村“兩委”一把手仍將是村干部犯罪最主要的群體

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》的新規(guī)定，村黨支部書記應(yīng)通過選舉成為村民委員會主任，作為村“兩委”的一把手，在村內(nèi)的權(quán)力進一步集中。從犯罪的形態(tài)來看，共同犯罪仍將成為村“兩委”一把手犯罪的主要模式。農(nóng)村是熟人社會，村“兩委”一把手與基層行政管理人員、其他村干部、村小組成員甚至與村民之間關(guān)系密切，在信息不對稱、監(jiān)督機制不健全、村民權(quán)利意識較差、維權(quán)能力較弱的情況下，他們?nèi)菀捉Y(jié)成利益同盟，共同犯罪，對上騙取國家財產(chǎn)，對下侵占村民利益。未來5年，農(nóng)村的社會環(huán)境不會發(fā)生突變，監(jiān)督體系還在不斷健全中。在新秩序生成前，村“兩委”一把手面臨較大犯罪風險，仍將是村干部犯罪最主要的群體。

（三）資金、土地、工程領(lǐng)域仍將是村干部犯罪的主要領(lǐng)域

筆者對隨機調(diào)取的中國裁判文書網(wǎng)中300件村干部犯罪的案例進行統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，涉及各類補貼資金的案件有163件，占54.3%；涉及土地領(lǐng)域的案件有75件，占25%；涉及工程領(lǐng)域的案件有31件，占10.3%；還有涉及礦產(chǎn)、魚塘、戶口辦理、糾紛解決等領(lǐng)域的案件。在國家大力推進脫貧攻堅、城鎮(zhèn)化建設(shè)、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略部署的背景下，未來5年，國家將繼續(xù)向農(nóng)村注入大量財政資金，建立農(nóng)村社會保障體系，實施飲水安全、危房改造、電網(wǎng)升級、道路硬化等基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，開展征地拆遷。在監(jiān)管制度、財務(wù)制度以及相關(guān)配套措施不健全的情況下，國家支農(nóng)惠農(nóng)扶貧資金、征地拆遷、工程建設(shè)等農(nóng)村“三資”密集領(lǐng)域仍將是村干部犯罪的高發(fā)區(qū)。隨著國家加強對村干部行使公權(quán)力的監(jiān)管，村干部在利用協(xié)助政府從事行政管理職權(quán)時犯罪數(shù)量將下降，而在村內(nèi)自我監(jiān)督機制不健全的情況下，村干部在利用村內(nèi)自治事務(wù)管理職權(quán)時的犯罪數(shù)量將上升。

（四）賄賂類犯罪將逐漸增多

通過對中國裁判文書網(wǎng)中的村干部犯罪案例進行統(tǒng)計，村干部貪占類犯罪占比高達63.1%，挪用類占16.2%，賄賂類占15.8%。隨著國家加大對群眾身邊腐敗問題的查處力度，通過審計、監(jiān)督檢查等方式主動挖掘線索，使得村干部進行貪污、挪用的風險大增，而賄賂類犯罪難以被國家機構(gòu)監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)，隱蔽性更強。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展以及村內(nèi)公益事業(yè)的增多，村干部在經(jīng)濟方面的話語權(quán)更多。在村務(wù)公開制度、財經(jīng)制度、監(jiān)督制度逐步完善的背景下，村干部貪占類、挪用類犯罪的比例將下降，而更具有隱蔽性的賄賂類犯罪占比將上升。特別是中西部地區(qū)，隨著各類制度的完善，以及在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中工程量的增多，賄賂類犯罪將大量增加。

五、村干部犯罪的治理對策

治理村干部犯罪不是某個領(lǐng)域和局部的工作，而是一個全方位、立體性的系統(tǒng)工程。犯罪對策是“基于犯罪原因、犯罪條件的揭示和犯罪預測的把握，由社會組織制定與實施的，探尋犯罪預防、犯罪控制、社會政策與刑事政策、社會措施與刑事處置、犯罪懲罰與犯罪矯治的合理的原則與方法”［12］(P14)。在分析村干部犯罪特點、主要原因及發(fā)展態(tài)勢的基礎(chǔ)上，可知村“兩委”一把手是村干部犯罪的高發(fā)人群，也是需要重點防控的人群；農(nóng)村“三資”領(lǐng)域成為村干部犯罪的高發(fā)區(qū)，國家支農(nóng)惠農(nóng)資金、征地拆遷、工程建設(shè)等領(lǐng)域是需要重點防控的領(lǐng)域；村干部利用登記申報審核、發(fā)放補貼、項目發(fā)包、質(zhì)量監(jiān)督、審批結(jié)算、驗收檢查、協(xié)調(diào)糾紛等職權(quán)進行貪污、侵占、挪用、受賄，這幾類犯罪占村干部犯罪的絕大部分，賄賂類犯罪將逐漸增多，這些環(huán)節(jié)是村干部犯罪的主要案發(fā)環(huán)節(jié)，需要重點防控。村干部犯罪治理的目標是通過完善制度，建立一套不敢腐、不能腐、不想腐的機制，對村干部犯罪刑事風險點進行重點防控，將村干部犯罪控制在社會可容忍的范圍內(nèi)。

（一）構(gòu)建村干部不敢腐機制

懲罰的效果不在于其嚴厲性，而在于懲處罪犯的及時性和恰當性。為充分發(fā)揮懲罰在控制村干部犯罪上的作用，職能部門應(yīng)通過監(jiān)督檢查、巡察、審計、暢通舉報渠道等多種方式，積極拓寬村干部犯罪線索來源渠道，減少村干部犯罪黑數(shù)；建立快查快結(jié)機制，突出查辦案件重點，提升村干部犯罪受到懲處的及時性；建立起協(xié)作配合機制，形成懲治村干部犯罪的合力；建立提級辦理、指定管轄、異地辦案機制，破解農(nóng)村熟人社會對辦案的干擾；加大對行賄人的打擊力度；加強對外逃村干部追逃追贓的力度。在監(jiān)察體制改革背景下，紀檢監(jiān)察機關(guān)需要根據(jù)村干部犯罪性質(zhì)的嚴重程度，運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，分類進行懲治，一般違紀違法行為，運用黨紀政務(wù)處分、組織處理等非刑罰手段，增加禁止一定期限擔任村干部的組織處理措施，增加罰金懲治手段；嚴格把握罪與非罪的邊界，建立案例指導機制，防止處罰畸輕畸重。司法機關(guān)應(yīng)注重運用認罪認罰從寬制度，把握好此罪與彼罪的界限，建立量刑指導意見，完善刑罰執(zhí)行方法，做到罪行均衡，罰當其罪。完善懲治村干部犯罪的立法，推動國家反腐敗立法建設(shè)，及時將嚴重破壞國家管理秩序和侵犯村民權(quán)利的行為納入犯罪圈。

（二）健全村干部不能腐機制

針對村干部犯罪的原因，采取有針對性措施，消除或抑制引發(fā)村干部犯罪的情境因素，使村干部不能腐。治理村干部犯罪，需要從根本上合理配置村干部權(quán)力并規(guī)范村干部權(quán)力運行。發(fā)揮制度預防作用，加強協(xié)商民主制度建設(shè)，村集體的事情由村民自己商量決策、進行管理，法律應(yīng)保障村民的這種政治自主權(quán)，這也是完善村民自治制度的重要方式。通過確立權(quán)力邊界、嚴格決策管理程序、發(fā)揮村民自治章程和村規(guī)民約作用、賦予村民司法救濟權(quán)、落實村務(wù)公開制度、健全村級財務(wù)制度，進一步保障村民權(quán)利、制約村干部權(quán)力。“進一步加強黨的自我監(jiān)督和黨外監(jiān)督機制，充分發(fā)揮人民群眾的力量。”［13］(P88)通過完善監(jiān)督機制，來增加村干部犯罪的風險和難度，是預防村干部犯罪的有效方法。完善監(jiān)督體系，通過加強基層黨委政府監(jiān)督、審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)察監(jiān)督，強化國家權(quán)力對村干部權(quán)力的監(jiān)督，這是當前監(jiān)督體系中最重要、最有力的監(jiān)督。在日常監(jiān)督中，還需要加強村干部同級監(jiān)督、村監(jiān)督委員會的監(jiān)督，完善村內(nèi)力量對村干部權(quán)力的監(jiān)督。除此之外，還需要增強社會力量的監(jiān)督，特別是非政府組織的監(jiān)督。通過充分發(fā)揮各類治理主體的監(jiān)督作用，實現(xiàn)控制村干部犯罪的目標。

（三）完善村干部不想腐機制

導致村干部犯罪的原因除了客觀原因外，還有村干部個人的主觀原因。針對村干部個體的心理、性格、素養(yǎng)、生活狀況等因素，在嚴把人選關(guān)的基礎(chǔ)上，采用教育、培訓、保障等方式，使村干部不想腐。健全村干部的選任機制，增強村級黨組織的戰(zhàn)斗力，繼續(xù)從國家機關(guān)中選派村第一書記，發(fā)揮大學生村干部的作用。建立與各地經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的村干部基本報酬制度，明確財政補貼標準，并確立正常增長機制，可以保持對鄉(xiāng)村精英的吸引力；除了給予一定經(jīng)濟待遇保障和物質(zhì)激勵外，在政治上，還可予以一定的發(fā)展空間，如可在優(yōu)秀、清廉的村黨組織書記中考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員或事業(yè)編人員，甚至可以從中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部。“牢固的理想信念和黨性修養(yǎng)是遏制腐敗思想產(chǎn)生的保障。”［14］(P33)加大廉潔教育力度，通過警示教育、正規(guī)培訓教育、先進典型宣傳、廉政談話教育等方式，多管齊下，不斷筑牢村干部不想腐的思想防線。基層政府要加強對村干部特別是村“兩委”一把手的法治宣傳教育，定期開展有針對性的培訓，使他們增強法治觀念和規(guī)矩意識，對紀律法律心存敬畏，不敢輕易觸碰法律底線。利用信息技術(shù)，開展遠程網(wǎng)絡(luò)教育，可解決偏遠地區(qū)開展法治宣傳教育不到位的難題。

注釋:

①在中國裁判文書網(wǎng)全部的一審刑事判決書中，設(shè)置當事人段包含“村”，判決理由中包含“職務(wù)”且全文檢索包含“委員”的條件進行查詢（訪問日期為2020年1月23日），共查詢到村干部犯罪的案例5595件。其中，東部地區(qū)的案例占36.6%，中部地區(qū)的案例占47.0%，西部地區(qū)的案例占16.4%。查詢到2002年至2013年之間的案例不足300件，2014年760件、2015年662件、2016年1136件、2017年1223件、2018年1061件、2019年753件。同一案件涉及多個罪名的多次統(tǒng)計。