政府、市場與中國經濟
——基于理論與實證的研究

趙恢林 李 明

（1.中國財政科學研究院 北京 100142；2.蘭州大學 甘肅 蘭州 730000）

一、引言

經濟系統的健康運行離不開政府和市場的作用，而政府和市場的邊界界定至關重要。因二者邊界界定不清導致政府的失位、錯位和越位，對經濟發展負面影響巨大。習近平總書記指出：“在市場作用和政府作用的問題上，要講辯證法、兩點論，‘看不見的手’和‘看得見的手’都要用好，努力形成市場作用和政府作用有機統一、相互補充、相互協調、相互促進的格局，推動經濟社會持續健康發展。”新中國成立70 年，政府與市場的關系經歷了三個有鮮明特征的階段：第一個階段是自1949 年10 月至1978 年11 月，政府在經濟活動中起決定作用；第二階段是自1978 年12 月至2013 年10月，在政府宏觀調控下，市場對資源配置起基礎性作用；第三階段是自2013 年11 月至今，市場在資源配置中起決定性作用，同時，政府在經濟中發揮更好作用。改革開放以來，中國經濟體制改革的主線始終是圍繞著如何界定政府和市場關系這一核心問題展開。特別是黨的十四大以來，對政府和市場的關系，一直在實踐拓展中深化。十五大提出“使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”，十六大提出“在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，十七大提出“從制度上更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，十八大進一步提出“更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用”。由此可見，正是出于對政府和市場關系在認識上的不斷深化，才使得我們在實踐中更加注重發揮市場作用，有力促進了改革開放和經濟社會持續發展。

經過41 年的改革開放，我國的社會主義市場經濟體制已經基本確立，政府始終是中國經濟改革的最重要推動力，但在某種程度上也成為全面深化改革的阻力。改革開放以來，我國經濟建設取得舉世矚目的成就，一個重要原因就在于我國堅持正確處理政府和市場關系，充分發揮政府和市場兩方面作用。當前，部分領域政府職能與市場功能的邊界不夠清晰，存在政府越位、缺位、錯位并存的問題。面對經濟發展新形勢新問題新挑戰，進一步完善社會主義市場經濟體制所需要解決的主要矛盾，突出表現為處理好政府和市場的關系。在當前經濟發展進入新常態、經濟下行壓力加大的新形勢下，做好經濟工作的難度更大，市場主體對健全市場機制的要求更高，處理好政府和市場關系的任務更緊迫。處理好政府和市場的關系，既是經濟體制改革的核心問題，也是有效引領新常態的突破口。十八屆三中全會提出要讓市場在資源配置中起到決定性作用，為了達到這個目標，真正地釋放市場活力，保持經濟持續健康的發展，精準地劃分政府與市場的邊界非常重要。我國的改革已進入深水區，在此過程中最重要的就要清晰地區分政府與市場的邊界，扮演好各自的角色，在改革的過程中各守其職。

從中國財政科學研究院劉尚希教授的公共風險理論的視角來看（2018），市場本身不是萬能的，政府的存在是為了化解公共風險。從次優理論的視角來看，發展中國家特別是中國這樣由政府主導的市場經濟國家，盡管通過市場化改革減少了政府干預，但資源配置不可能一下子達到預期的最優，甚至市場化改革可能會惡化經濟和資源錯配。因此次優理論觀點認為發展中國家市場化改革需要政府的多次干預才有可能達到次優，而很少能達到最優狀態。本文結合公共風險理論和次優理論雙重視角認為：在市場化改革的過程中，政府的存在是為了解決經濟次優問題，從而化解公共風險。

十八屆三中全會提出使市場在資源配置中起決定性作用。這就要求科學界定政府和市場邊界。哪些資源應該由市場配置，哪些資源應該由政府配置需要界定清楚。從政府與市場之間的相互關系具體分析來看，在政府和市場相互替代的情況下，當增加的政府成本大于節約的市場交易成本時，就應該選擇和擴大市場機制作用，直至政府與市場的作用達到替代邊界；相反，就應當考慮減少市場的作用。當政府與市場共同失靈時，一般情況下交給“第三部門”即社會組織去做，或者通過完善政府職能或市場機制來解決這個問題?？茖W界定政府和市場邊界之后，政府和市場可以各司其職，相互配合。

與已有研究相比，本文的主要貢獻有三點：第一，從公共風險的視角重新分析了政府的作用；第二，構建政府與市場邊界的理論模型分析框架，分析了政府與市場對經濟增長的關系；第三，實證表明中國經濟發展中政府有效干預對經濟增長的作用大于市場對經濟增長作用，政府作用會隨著經濟市場化程度提高而降低。

本文余下部分安排如下：第二部分是文獻綜述，主要回顧了已有政府與市場對經濟增長的研究；第三部分從公共風險視角說明政府存在的作用及政府與市場的關系；第四部分構建理論模型分析政府、市場與經濟增長的關系；第五部分實證分析；第六部分是研究結論及政策建議。

二、文獻綜述

國內學術界對于政府與市場及中國經濟增長的關系問題進行了廣泛而深入的研究，學者對政府與市場關系的探討，大多以邊界、職能、模式、市場失靈、政府失敗、不同發展時期的定位及新形勢下的發展狀態等展開論述，研究視角各有特色。一是結合我國經濟轉軌時期的政府與市場定位特點及經濟發展過程，探討政府與市場作用的范圍及力度，如劉世錦（2014），鄭傳璋、趙榮（2011）；而另一些學者則是結合國內外經濟發展不同時期，認為政府與市場關系的發展是動態的，如成婧（2010）、李建新（2010）等。二是關于市場與政府作用范圍以及二者作用結合問題的探討。劉國光、劉漢超等學者認為要區分宏觀和微觀層次，市場應在微觀層次充分發揮作用，政府則應該在宏觀層次及涉及國家社會安全、民生福利等領域發揮作用。程恩富等認為要發揮政府與市場的雙重調節，在資源配置中市場起決定作用的同時，國家宏觀調控和微觀規制同樣要發揮作用。張卓元認為凡是不傷害社會公平和正義的，要由市場來完成；張開認為要根據不同的發展階段，動態調整政府和市場的邊界，最終達到共同富裕；遲福林提出“市場決定下的有為政府”；周為民提出市場失靈是“一般規律的例外”。三是對政府和市場不同地位、作用發揮結合模式的探討。程恩富提出了市場和政府雙高雙強論；洪銀興等學者提出了強政府強市場論；毛增余承襲斯蒂格利茨的觀點，認為既要發達市場，也要強大政府的觀點，實現強市場—強政府的模式；吳敬璉、厲以寧提出了“有效市場有效政府論，反對強政府強市場”的提法；林毅夫提出了“有效市場有為政府論，反對強政府”的提法，認為一個成功的國家必然是以市場經濟為基礎，再加上一個有為的政府。遲福林等學者提出“市場決定的有為政府”論，在中國必須根據“市場決定”建立有為政府，基本方向是建設公共服務型政府。四是對政府和市場在經濟發展中不同作用的探討。馮濤、李湛（2011）提出現有的以政府主導的粗放型增長模式正處于發展的拐點期，進一步完善政府間競爭市場、促進和諧增長模式的實現是政府、市場關系動態演化的內在要求。張曉晶等（2018），提出要切實發揮市場在配置資源中的決定性作用，尋找政府與市場之間的完全組合與微妙平衡目標。鄭飛鴻、田淑英（2018），提出政府與市場關系理論的演變反映在“政府—市場”有效性邊界的漸進式調整過程，這一過程貫穿于經濟增長與制度變遷的始末，市場行為必須配合政府恰如其分的調控才能實現完全有效的競爭。張同斌、劉琳（2017），通過合理評價不同市場化階段政府與市場在經濟增長中的差異化效應及其變動趨勢，對“簡政放權”如何釋放改革紅利給出解釋說明，提出了政府與市場在經濟增長中的地位和作用顯著不同，隨著市場化進程的不斷推進，政府在經濟增長中具有先促進后阻礙的倒“V”型影響，市場摩擦對經濟增長的負向影響逐漸消失，在市場化程度較高時，政府支出的擁擠性凸顯，“簡政放權”可以充分釋放市場活力。

綜上所述，國內學者對政府、市場與經濟增長的關系進行了多層面、多角度的深入研究，且多為理論研究，缺少實證分析。中國40 年經濟改革的成功經驗在于，始終能夠根據市場發展的客觀規律及現實需要，不斷調適和完善政府經濟職能。中國特色社會主義進入新時代，在“發揮市場在資源配置中的決定性作用”和“更好地發揮政府作用”的新常態下，當前支撐中國經濟增長的動力機制正發生重大調整，從傳統高速增長階段到當前“新常態”發展階段，如何處理好政府與市場的關系，對拉動經濟增長、增加就業和避免在政府職能轉變的過程中因利益再分配造成的收入分配不公現象的加劇，減少經濟改革對社會的沖擊，保持一國政治、經濟和社會的穩定至關重要。從公共風險視角研究政府、市場與中國經濟增長的關系具有重大現實意義。

三、政府與市場關系的重新思考

在市場經濟發展史上，關于政府與市場之間的爭論，可以追溯到三百多年前亞當·斯密所處的自由資本主義時期，市場靠著“看不見的手”控制著社會經濟，而政府則成了守夜者，斯密學說征服了歐洲世界一百多年。在后來的西方經濟學說演變中，國家干預和自由放任兩大經濟思潮興衰交替，進行著幾次的換位與回歸，尤其是在現代社會中人們越來越意識到政府和市場是推動社會前進的兩個“輪子”。政府和市場之間怎么樣劃分，政府在經濟活動中充當什么角色是近兩百多年來經濟學爭論最激烈的問題之一，時至今日仍無定論。不同的歷史演變背景時期對這一問題的觀察角度不同，各國政府會選擇多種市場調節與政府干預的匹配模式，其中最關鍵的還是政府在什么范圍內和什么時候干預經濟，具體來說就是政府和市場的邊界定位問題。市場機制與政府調節在不同歷史階段、同一國家不同的歷史時期具有不同的組合狀況，不存在一個具有高度普遍適用性的市場與政府的功能組合模式。西方主流經濟學的理論都從強調市場的自由開始，從市場的“缺陷”想到政府的作用，從政府的“缺陷”又再一次想到市場的作用，經過數次的往返實踐，人們才意識到依靠“兩只手”的作用推進社會前進，要找到發揮兩者最優作用的最佳契合點，是一門藝術。本文沿著理論演進和實踐變遷的發展特點，對市場和政府的爭論以及演變過程進行了系統的分析，圍繞爭論的原因、斗爭與選擇的特點進一步梳理政府和市場的邊界條件。

政府與市場的邊界，取決于一個國家的經濟發展程度和不同的發展階段，任何單一的劃清界限都不利于經濟的長期發展。發達國家市場高度發達，市場配置的作用更有效率，沒有計劃經濟帶來的扭曲問題對經濟的過多影響，因此，發達國家主要突出市場對經濟最有效配置的作用，政府起到守夜人功能。而在發展中國家，因為存在很多傳統計劃經濟模式，市場化改革的必然結果或多或少存在市場扭曲的作用，例如中國進行利率市場改革，由于中國特色的國有企業和民營企業，國有企業的預算軟約束會因為利率市場化改革擠出了民營企業的貸款融資問題，使得金融配置問題更加惡化。因此，發展中國家政府與市場的邊界絕不是單一照搬西方發達市場中政府與市場邊界的理解和做法。按照公共風險理論和次優理論的雙重視角，發展中國家為了化解市場化改革帶來的公共風險，政府要進行多次不同程度的干預，達到經濟的次優化解公共風險問題。在市場化改革的過程中，政府存在的目的就是為了解決經濟的次優問題，從而化解公共風險。

根據經典公共經濟學觀點，政府的功能有兩個：第一個是提供公共品、解決外部性、壟斷等問題；第二個是對經濟發展進行干預。為了說明政府存在的目的是為了解決經濟社會的次優問題，現從政府的兩個功能來做簡要分析，如果公共品、外部性不是由政府進行解決，而是由市場或者企業自發進行解決，這個時候可以減少很多費用和交易成本問題，當然市場和企業自發地解決公共品、外部性等問題這是一種非常完美的結果，但是卻為我們分析政府的作用提供了一個基準，比如微觀經濟的完全市場經濟，這種完全市場經濟或許根本不存在，但是卻為企業市場結構福利和效率分析提供了最有效的基準。同樣，由市場和企業自發解決公共品、外部性等問題是最優效率的，政府提供是一種次優的選擇，從而化解這些帶來的公共風險問題。接著，從政府的第二個功能出發對經濟發展進行干預，在發展中國家，市場不是完全的，進行市場化改革時，很多時候會適得其反。最重要的原因是任何改革是有很多市場前提條件的，發展中國家很難一下子滿足進行改革的所有條件，在不滿足市場化改革的前提條件下，進行某一個單一的市場化改革的結果不是最優的，甚至會惡化經濟發展。解決由于市場化改革前提不滿足帶來的改革問題，就需要政府找出改革的關鍵變量，進行再次干預，也就是政府的雙重干預，甚至三重四重多重干預，因此，政府的干預的目的其實很明顯就是為了讓市場達到次優，避免改革帶來的巨大損失和公共風險，因此政府必須進行干預，抓住關鍵問題進行多重干預，化解公共風險，從而達到經濟改革的次優。

圖1 政府的邊界與作用

四、政府與市場的一個理論模型分析框架

下面是政府與市場在不同發展階段的邊界的動態分析，為了更好地從數學上分析政府與市場的邊界問題，本文通過構建模型進行分析，假設政府和市場都是社會的一種生產要素，目的就是為了促進社會經濟發展，根據單一生產要素會邊際遞減的假設，政府與市場的生產函數設置為C-D函數：

其中，Wit為國家的總產出，Ait為國家的生產技術，Git為政府要素，Mit為市場要素。a 為政府干預對經濟增長的貢獻程度，1-a 為市場對經濟增長貢獻。

對社會總產出進行政府干預會隨著政府干預的過度使得效率下降，同時市場化程度越高，政府單位干預的作用越明顯，同樣市場要素作用也是類似。為了更加具體清晰地說明一個國家每個要素的具體邊界是多少，繼續對模型進行了設定。假設政府要素和市場要素都是有成本價格的，結合國家發展的實際情況，假設一個國家市場經濟越完善，市場干預的價格成本越低，政府干預的價格扭曲成本越大。國家的預算約為：

其中，Pgt為政府干預的價格成本，Pmt為市場要素的價格成本，Yit為國家總的支出成本。通過分別求導一階段最優發現：

從上面的政府與市場干預的最優值可以發現，實現產出最大的政府與市場干預的最優安排是政府與市場的邊際之比與他們的價格成本之比相同。也就是說，當政府的干預邊際效果大的時候，要增加政府的干預。在發展中國家，此時的政府干預價格相對較低，而且干預邊際效果較大。在發達國家，市場高度發達，市場的相對價格成本較低，邊際效果較大，所以增加市場發揮的作用能更有效的促進總產出增長。

定理1：政府與市場都能促進經濟增長，它們對經濟邊際產出之比等于他們干預的價格成本之比。當政府干預價格成本相對較低，此時政府干預邊際效果較大，所以政府邊界值更大，反之，亦然。

政府的角色是一個動態變化的過程，會隨著經濟改革的不斷完善，其職能作用不斷減弱。為了更加直觀地說明政府角色的動態變化，假設國家的產出保持不變，數學公式表示為：

圖2 可以發現國家市場化程度與政府干預的關系，圖中隨著市場化程度的提高，政府干預的最優邊界越來越少，在高度完全的市場化國家，政府的邊界是滿足最基本的功能，其它的由市場決定；在市場化程度很低的國家，政府的邊界就比較大，此時，市場的機制還不能全部表現出來，需要政府的干預才能更好地促進經濟發展。隨著國家市場化程度不斷提高，政府的最優邊界唯有不斷減少，才能實現資源的最優配置，實現市場帕累托最優。

圖2 市場化程度與政府最優邊界的曲線圖

定理2：假設經濟中產出不變，一個國家會隨著市場化程度的不斷提高，政府干預的邊界值越來越小，反之亦然。

本部分主要是從理論模型上證明了政府與市場都能促進經濟增長，但是它們對經濟邊際產出之比等于他們干預的價格成本之比，發展中國家的政府干預價格成本較低，政府干預能促進經濟的增長；另外政府作用會隨著國家會隨著市場化程度的不斷提高，政府干預的邊界值越來越小。下面以中國實際數據為例進行實證檢驗政府與市場對中國經濟增長的作用。

五、政府、市場與中國經濟增長的的實證檢驗

（一）數據來源

數據主要來源于中國統計局與樊綱市場化指數，時間跨度為2010 年—2017 年，省級面板數據，根據以上的政府、市場與產出的理論模型可以計算出相應的數據，剔除人口因素對經濟的影響，經濟增長變量用人均GDP 來進行衡量，市場要素變量用樊綱市場化指數進行替代衡量，政府干預強度用財政支出與地區GDP 比值進行衡量，表示財政支出占比越高，表明政府干預經濟的程度越強，反之，越弱。

（二）變量統計描述

表1 中進行了變量的統計描述，人均GDP 的均值為30587 元，最小值2661.5 元，最大值128994.1 元，方差24248.2，說明了我國人均GDP 近20 年的各省人均GDP 相差很大；政府干預強度用財政支出與地區GDP 比值進行衡量，政府干預強度的均值為0.22，最小值0.07，最大值1.38，方差0.17，其它變量類似。

（三）實證模型

本文利用理論模型進行兩邊取對數，可以進行實證參數估計，模型的一般實證設定形式為如下：

其中，yit為地區人均GDP，Git為地區政府干預程度，Mit為地區市場化程度，λi為地區個體效應，ξit為地區經濟增長隨機效應。

（四）實證分析

通過實證分析發現，政府干預與市場化都對經濟有顯著的正向作用，根據中國的省級數據發現，中國的政府干預對經濟的作用彈性更大，根據固定效應模型得出的實證結果發現，政府干預對經濟增長的彈性為1.47，市場化對經濟增長的彈性為0.89。以上分析說明，整體而言中國經濟目前還是政府為主導的市場經濟模式。在中國經濟高速增長過程中，政府發揮著非常重要的作用，市場對經濟的作用也變得越來越重要。實證發現政府與市場都能促進經濟增長，但由于我國還是發展中國家，市場化機制還不完善，政府干預價格相對較低，此時政府干預邊際效果較大，所以，政府干預對經濟增長的作用比較突出，驗證了定理 1。通過政府與市場的交互項可以發現，政府干預對經濟增長的貢獻會隨著市場化程度的提高而減低。驗證了定理2。

表1 變量統計描述

六、結論與政策建議

本文從公共風險與次優理論雙重視角發現，發展中的政府與市場的邊界應該是動態的、辯證的，在市場化改革的過程中，政府存在的目的就是為了解決經濟的次優問題，從而化解公共風險。理論與實證研究發現隨著國家經濟發展水平的提高，政府的最優邊界越來越小，市場的最優邊界越來越大。實證結果發現，中國政府干預對經濟增長的彈性為1.47，市場化對經濟增長的彈性為0.89。以上結論說明，整體而言我國經濟體制目前還是以政府為主導的市場經濟模式。中國經濟的高速增長，政府在其中發揮了非常重要的作用，市場對經濟的作用也變得越來越重要，另外隨著我國市場化程度的不斷提高，政府干預作用越來越弱，未來要發揮市場在我國經濟發展中的決定性作用。

表2 政府與市場對經濟增長的實證檢驗

在經濟發展不同階段，一國經濟體制表現出不同的政府和市場邊界特征。政府是過去40 多年我國改革開放的最重要推動力量。為了讓市場在資源配置中發揮決定性作用，在充滿不確定性的經濟生活中確保中國經濟增長的確定性，提升經濟增長質量和效益，正確處理定位政府與市場邊界，構建互補共生的政府和市場關系來確保經濟改革深入推進,進一步釋放改革紅利十分重要。市場和政府是社會主義市場經濟中相互配合、有機統一的“兩只手”，二者不能相互隔絕、各行其是，而應優勢互補、協同發力。只有抓住處理好政府和市場關系的重點，實現“兩只手”優勢互補、協同發力，才能充分體現和發揮我國社會主義市場經濟體制的特色和優勢。

當前我國經濟形態正從“工業經濟”向“信息經濟”轉變，“互聯網+”不僅帶動了商業模式創新，而且憑借技術張力使市場邊界不斷擴展，市場運行所需的軟性和硬性基礎設施在形態和功能上均發生深刻變化，這將不可避免地引致政府與市場關系的動態調整。在此背景下，政府管理應在強化“互聯網+”政府與市場互補共生關系的前提下，主動調整與市場的關系，完善國家治理體系，提高國家治理能力，以期增強全社會發展活力和創新能力。

政策建議：

1.深入推進市場化改革。當前我國經濟面臨下行壓力，且正處于經濟轉型的關鍵時期，應繼續進行市場化改革，特別是在廣度和深度上應有新進展，以市場化改革的新突破促進經濟轉型升級和增長動能轉變。政府應更加尊重市場機制，秉承審慎適度的市場干預原則，更好地承擔起市場維護者職責，為市場在資源配置中發揮決定性作用創造堅實基礎。

2.辯證看待政府與市場的二者邊界。政府與市場的邊界應結合國家所處的具體發展階段和國情決定，而不是一味地越市場化就越好，需要根據國家的發展需要，在產品和服務的供給方面不斷地尋求政府功能與市場機制的最大相容性。未來政府應繼續保持并強化對宏觀經濟的駕馭能力，實現對系統性經濟風險的有效防控。

3.積極有為政府須在制度范圍內運行。我國實行的是社會主義市場經濟，中國經濟的高速發展離不開政府的有效干預，但是政府干預對經濟作用會逐漸減弱，政府必須要順應市場經濟發展的潮流，讓政府權力在制度的籠子里運行。在新形勢、新條件下，政府發揮作用的途徑和方法確實要改變，特別是要改變傳統的發揮作用的路徑依賴，更多運用市場的辦法去實現政府的意圖。創新和完善宏觀調控，加強和改善公共服務，增強市場監管能力，唯有此才能讓市場在經濟中發揮決定性作用。