鄉村振興戰略中公共體育服務協同治理模式策略研究

袁 音

（西北師范大學 甘肅 蘭州 730070）

在我國加強社會管理制度創新、推動鄉村振興戰略發展，逐步實現鄉村共同繁榮是我國“十三五”規劃的重大戰略性任務。2018 年2 月4 日，《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》作為2018 年中央一號文件對外發布，明確了今后一段時間國家農村經濟發展的主方向，強調要堅持黨管農村工作，堅持優先發展農業農村，堅持農民主體地位，堅持城鄉共同發展，堅持人與自然和諧共生，堅持因地制宜、循序漸進。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，在創建美好中國的愿景中，人民對美好生活的需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，已成為我國新時期社會的主要矛盾。因此，在城鄉公共體育服務體系建設中，主要矛盾就表現為公共體育服務資源分布不平衡與農村群眾日益增長的高質量生活及健身需求之間的矛盾。政府主導的公共體育服務作為社會供給端與農村人民群眾的生活需求作為社會需求端，創建公共體育服務協同治理運行模式，推進鄉村公共體育服務供給，促進鄉村經濟社會的健康和可持續發展，讓更多農村群眾享有公共體育服務的各種紅利。

一、相關理論分析

（一）公共體育服務現狀

我國出臺了許多完善公共體育服務體系的文件，2014 年《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》提出，到2025 年實現公共體育服務多層次、多元化發展。2016 年發布的《體育產業發展“十三五”規劃》中強調，不斷完善基本公共體育服務，加快構建公共體育服務共治格局：全面建成供給內容、參與主體多元化，供給渠道、供給模式多層次，實現公共體育服務均等化、標準化，使人民群眾提升幸福感，共享體育的樂趣。《“健康中國2030”規劃綱要》要求把健康理念融入公共體育服務發展的全過程，基本建成覆蓋全社會的公共體育服務網絡。十九大報告再次強調，“廣泛開展全民健身活動，加強推進體育強國建設”[1]，加快鄉村公共體育服務供給側改革的模式，探討破解困境的路徑和策略，不斷滿足廣大人民群眾的體育需求。

本文從公共體育服務領域政府供給和調制關聯研究成果及其不斷改進和創新的公共服務治理領域，總結出了從18 世紀公共選擇理論[2][3](P322-324)到公共服務治理理論[4](P22-38)，再到80 年代新公共服務理論以及第三范式理論[5](P2-12)[6]。新公共服務治理方式轉變及公共服務加強供給層面主要集中在協同治理理論[7]和多中心治理理論[8]。協同治理理論對公共體育服務從協同論、治理理論兩大理論的宏觀和微觀概念的互補和照應，也是中觀概念的集中體現。這一理論將視角聚焦于中觀的組織層面，強調公共體育服務中觀理念和實際操作相銜接，借鑒協同治理理論從鄉村振興戰略進程出發尋求公共體育服務模式和路徑，以期為公共體育服務均衡化提供一個符合實際的可操作性理論框架。

（二）協同治理理論分析

協同理論作為從物理學中對開放系統的研究提出的思想，是指系統中各要素之間相互合作、相互作用，以自組織的方式在宏觀尺度上形成空間、時間或功能有序結構的條件、特點及其演化規律的新興綜合性學科[9]。協同理論有助于整個系統的穩定和有序，能集中反映系統中各子系統之間結合力的大小和融合度的高低，放大系統的功效，創造演繹局部新功能，實現力量增值，體現了辯證唯物主義量變導致質變的哲學原理。

西方國家在70 年代發生的社會經濟危機，直接導致社會發展、信息技術等多個非政府組織社團迅速成長，將研究重點放置在改革公共管理和公共行政上，提出“治理理論”指引各種不同制度關系運用權利、引導、控制和規范行為。詹姆斯·羅澤瑙（J.N.Roseau）、羅伯特·羅茨（R.Rhodes）、格里·斯托克（Gerry Stoker）則將治理主體多元、責任模糊、權利分散、市場管理原則及國家和私營合作等做為研究重點，并將其范圍不斷擴大。“協同治理”是個人、各種公共或私人機構管理其共同事務的諸多方式的總和。體現了協同涵蓋善治，包括法律約束、制度和規則限制，也包括個人、各種公共或私人機構等子系統在各個環節中相互依存、作用、制約，維持公共秩序，其理論的內涵和外延會進一步拓展，能更好地滿足公眾需求，最大限度地實現公共利益的手段和過程。

二、創建城鄉融合中公共體育服務發展模式——“一中心三維度”

（一）政府主導、多元合作為中心：公共體育服務高度依附

我國加快發展鄉村經濟，高度重視推進鄉村振興戰略，確立統籌美麗鄉村振興的基本方略，基本構建統籌鄉村發展政策體系，初步搭建統籌鄉村發展制度框架，在統籌鄉村發展道路上邁出了堅實的步伐。十九大提出“城鄉統籌發展，基于農村振興的大背景下，推進農村治理轉型”，許多領域將推進城鄉融合發展作為實現小康社會的一項重大任務。目前在我國社會轉型時期，政府和組織之間的關系越加復雜，從組織身份定格來看珍妮弗·布林克霍夫將這種核心自主性體現在組織獨特的技術、管理、信息和關系等方面，是得以長久獲得成功的必要條件，是尋求合作的原動力和參考標準。從組織合法性來看體育組織包括體育社團、體育類民辦企業，體育社團一部分為傳統體制產生的具有濃厚行政色彩的半管派，另一部分是由民間力量主導自發成立民辦團體。資金的供給、組織的合法性、企事業單位的支持以及技術和物質的投入，無不彰顯出政府主導、多元合作的關系是政府和體育社會組織相互依賴、相互依存，共同發展的有機體。多元合作需要體育組織內部和社會組織外部共同協作，由政府主導推動公共體育服務螺旋式地上升，將政府主導和多元合作作為公共體育服務的中心結構體系（圖1）。

圖1 “政府主導+多元合作”的結構體系

該體系主體要素包括黨政組織、政府組織、體育管理部門、企業等，其中黨政系統實質上是一個帶領主體，是公共體育服務結構體系的中樞部分，其組成要素主要為：1.戰略協同目標層。公共體育服務系統的基本任務是統籌體育資源、區域協調配置、均衡公共體育發展。“黨政引領+體育組織協同”模式是基于推進全民健身綱要及全民健身計劃，完善鄉村公共體育服務體系，促進公共體育服務點、線、面的統一完整性，以公眾對體育的需求為動因，通過黨政引領內部法律制度、政府組織、技術保障、治理理念的協同理論，形成政府、體育管理部門、企業、非營利性組織、協同治理分配體育資源，逐步形成有效的公共體育服務均衡化的新模式。2.結構協同準則層。這是“黨政引領+組織協同”模式的中觀層次，即協同供給公共體育服務資源的治理機制，克服傳統公共體育服務政府單方供給的不足，市場運作和社會體育消費資金共同進行、優勢互補，改變政府單一供給，形成公共治理的合作協調模式，使政府對公共體育服務供給管理由單一“善政”向多元“善治”轉型。3.操作協同指標層。轉變政府職能，加強和完善公共體育服務，將法律制度、政府組織、技術保障、治理理念的協同理論形成自下而上，由內部到外部，輻射并穿透中觀領域實現上升態勢的戰略目標。

（二）服務引領、機制合作為維度：公共體育服務深度層次

從已知文獻所得，城鄉公共服務合作機制被視為單一普遍的存在物，觀點陳舊固化，沒有充分考慮不同性質、規模、結構和功能的城鄉個別差異性[10][11]。鄉村振興戰略公共體育服務應考慮以上不足[12][13]，有效運用現有的政策和體育資源條件，城市和鄉鎮通過不同類型維度條件，經過過程維度將城鄉逐漸融合所表現出的結果維度就是鄉村振興戰略合作機制。

公共體育服務從服務引領類型、過程、結果三維度（圖2）來探究鄉村振興戰略進程中的公共體育服務合作機制。從城市類型維度探究動員資源和公益服務資源在城市的凸顯性，通過組織城市公益性比賽、企事業單位比賽，調動社會團體、非政府組織積極性，開展形式多樣的社會公共體育服務，構建社會公益性的公共體育服務機制，推進體育服務自身的專業化進程，形成公共體育服務強有力的資源支持平臺，進而維護社會的公共利益；社會協調和政策倡導更易于鄉鎮進行，農村則越來越依靠非政府組織的體育團體和社群組織來實現意愿和價值、化解矛盾和協調關系。社群組織在公共體育服務鄉村融合中具有代表性，積極參與公共體育服務，政府對社群也應該有政策導向，政府在規章和公共政策及財政上配合社群，在這種社群組織數量不多但影響巨大的形勢下，是積極調動社群組織推動城鄉公共體育服務的重要舉措。在城鄉不同類型中，過程維度是銜接城鄉的重要橋梁也是劃分城鄉的可靠依據，不同區域經濟、環境、文化下對于社會需求和意志產生了固化現象，“正是通過這種高度集中壟斷的資源經濟控制方式，保證了中心政府在不到三十年的工業化進程，在既缺乏外部市場又幾乎無外來投資的惡劣的環境中，城市和農村固然的存在了。”[14]

圖2 “三緯度”公共體育服務鄉村振興戰略合作機制

伴隨我國鄉村振興戰略進程加快，城鄉兩者融合進程需要政府創造條件和空間推動非政府組織的發展,為非政府組織提供需求和意志表達的有效途徑。政府決策和組織、公共服務直接提供和監督問責是打破城市和農村天然屏障，政府和非政府組織積極參與到政府決策和組織安排中來，相互支持、相互配合，滿足大眾公共體育服務的需要；它們相互監督，打破壁壘，共同努力提升公共體育服務水平。

鄉村振興戰略融合結果體現在一定制度框架下的政府、市場、非政府組織相互合作，從而發揮各自優勢,達到社會資源最優配置。這種配置在城鄉公益物品、收費物品、參與式發展中分配有度、取舍不一。近年來我國政府積極吸納非政府組織參與公共體育服務活動，政府作為唯一供給主體的形式被逐步打破，通過多種形式的合作，實現公共體育服務主體的多元化。如“公辦民營”“民辦公助”和“參與式發展”，創新公共體育服務合作機制。

三、鄉村振興戰略中深化公共體育服務協調治理的策略

（一）建立以主體核心、均衡協同為理念的公共體育服務制度

鄉村公共體育服務可持續發展的必由之路是建立以滿足大眾體育需求下的鄉村公共體育服務的主體核心理念，完善鄉村公共體育服務協同治理制度，從而提供產品和實施舉措，包括為公民提供公共體育設施，發展公共體育事業及公共體育信息，為豐富公眾閑暇生活和滿足參與體育活動熱情提供的社會保障和必要條件。理念的均衡協同要求必須樹立科學發展觀，科學策劃鄉村公共體育服務均衡性，從全局的眼光出發思考全民健身利于千秋的現實和未來；從農村到城市、片區到地區、人與自然，樹立戰略協同的時空觀。

公共服務均等化是政府及其財政為公民提供一視同仁的公共產品和服務，包括資源配置、收益分享、財政投入、服務和供給水平等方面的內容[14]。根據馬斯洛需求層次理論[15]，公共體育服務均等化貫穿于社會、自主、自我價值實現，其底線為社會提供基本的公共體育服務，政府為主體需求提供公共體育資源，在客觀條件下不論身份、地位及收入，按照全國一般和一致的標準為所有社會成員都能夠享有政府提供水平大體相同的公共體育產品和服務。我國各地在自然環境和資源方面存在較大差異，公共體育資源在地區和項目類型上分布不均等。按照經濟學邊際效應原理將資源優化重新統籌配置，可以使原有的制度、原有的公共體育服務體系重新調整，而得以產生更好的效應；否則，只能造成效率的低下和人力、財力及物力的浪費。傳統的政府內部結構調整面對人民日益增長的體育需求產生了矛盾，隨著管理改革創新和倡導精神文化建設，加大政府對公共體育產品和服務建設的投入，優先安排和提供與人民群眾體育需求相吻合的基礎性產品和服務，加快建設覆蓋全社會的公共體育服務體系，以主體核心、均衡協同為理念，調整資源的分配范圍及力度，以行動和意識、公平和效益的統一性進展為前提尋找一個博弈均衡的支點，考慮鄉村公共體育服務均衡性程度從而促進公共體育服務協調進展。

（二）探尋以技術導向、多元協同為環節的公共體育服務實施路徑

多元協同理論強調，以技術發展來提升體育服務水平是有效解決城市和鄉村公共體育服務非均衡發展的有效途徑。將決策、監督、技術和財政通過組織協同運行來合理規劃，以達到平衡公共體育服務中各方利益的目的。技術導向、多元協同尋求的是組織內部各環節和相關程序之間的協同作用，傳統公共行政學中重視執行、忽略決策，認為決策和執行是政策過程中的兩個構成部分，并將不同結構體系分割而論。

基于此認識，在五環節體系中，將決策、監督、技術和財政通過組織協同運行來合理體現，其內涵是一個組織和銜接社會結構的系統，它是激勵和勸導發生作用的“溫和權利”，其核心問題是相互依存的人們如何把自己組織起來，進行自主性治理，鄉村振興戰略公共體育服務發展迫切需要自主性治理和自主性管理，單純依靠政府供給已完全不能適應公眾需求。那些把“強有力的統治者”作為一種解決方案的人，實際上是假定“統治者是明智的、有生態學頭腦的利他主義者”[16]。

公共體育服務強調地方分權管理、倡導公民對體育服務的參與和社群的自治，公民的自治、自主管理圍繞著特定的公共體育服務的突出問題作為獨立決策，采用積極的、靈活多樣的行動策略，在公共體育服務均衡化方面尋求解決途徑，將決策和監督置于頂層和底層的設計，依靠技術和財政支持，從而保證決策的科學性和民主性，保證監督機制的有效性。

圖3 “五環節”公共體育服務多元協同路徑

五環節協同路徑（圖3）實質是解決公共體育服務過程中矛盾的一種途徑，以達到平衡利益整合實現善治的目的，通過協同機制混合的整體，尋求公共體育服務多元協同的統一性與多樣性。決策環節中主要是政府部門、省、市級體育高層決策，包括公共體育分管領導和管理人員以及公共體育專門機構。組織包括組織健身和組織比賽以及開展健身講座、組織群眾健身表演及傳統健身。財政包括公共體育彩票、公共體育事業經費、企事業資金對公共體育贊助，市場化對公共體育的影響程度。監督包括公共體育管理人員對運動場館、設備器材、場地設施進行監督。技術包括人才隊伍的技術、專業技術人員、群眾技術人員、信息宣傳、咨詢以及相關規章制度的建立。

通過五環節公共體育服務多元協同路徑，努力尋求與政府及其他公共性主體的合作，實現職責細化、權利分化、責任明確、高度自治的協作性組織路徑，從而實質推動公共體育服務共同利益均衡化發展。

四、小結

構建以“政府主導+多元合作”為中心結構體系、“類型維度+過程維度+結果維度”為合作機制的鄉村公共體育服務合作協同治理模式，從鄉村振興戰略進程中公共體育服務高度依附于政府主導、多元合作，以三維度合作機制達到公共體育服務深度層次。實施公共體育服務“主體核心+均衡發展為理念”、“多元協同五環節”為基本框架的鄉村公共體育服務合作協同治理路徑，從鄉村振興戰略進程中公共體育服務主體核心為理念，協調發展達到最終均衡發展，實施多元五環節推動公共體育服務發展。協同治理的最終目的，就是通過有效的治理模式和途徑，采用合理的方法和手段，縮小政府與公眾之間的距離，提高公眾參與體育運動的積極性，從而彰顯出全民積極健身的蓬勃生機和強勁活力。