地方政府債務風險分析和PPP融資方式探討

劉瀟陽

摘要：隨著地方經濟的快速發展以及民生建設項目的不斷推進，我國地方政府的債務風險不斷增加，這為地方經濟的發展帶來了隱患，要想更好地化解地方政府債務風險就需要做好融資方式的選擇，提升融資有效性。而PPP模式則是近年來比較流行的融資方式，其對于化解地方政府債務風險發揮著十分有利的作用。基于此，本文將圍繞這些內容進行了分析與探究，在分析地方政府債務風險的同時對PPP融資方式進行了介紹，并提出一些創新策略，希望能夠推動PPP融資方式在地方政府債務風險化解中發揮更大的作用。

關鍵詞：地方政府;債務風險;PPP融資方式;創新策略

在經濟快速發展的過程中，不可避免會出現債務風險，這對我國經濟復蘇帶來了不利影響。在金融危機之后，我國政府針對地方政府發展提出了超過18億元的投資計劃，這使得地方債務的規模得到了增加，且出現了上升現象，亟須對這一問題進行解決。整體而言，地方債務具有兩面性特征，一方面其對于地方民生建設發展產生了拉動作用，另一方面也在經濟增長的過程中增加了債務風險，所以必須對地方債務風險進行分析，并合理對其進行解決，降低其負面作用的影響，為地方經濟的穩定發展帶來更有利的作用。

一、地方政府債務風險的成因

第一，體制因素。就當前我國的管理體制可知，主要財力是由中央來掌握的，但是主要的財力支出是由地方政府來承擔的，隨著地方經濟發展速度的不斷增加，雙方之間的矛盾就會更為突出，因此很多地方政府為了保障自身經濟的快速發展，不得不通過各種貸款渠道來獲取資金，以解決自身財力緊張的問題，這樣會加大地方債務風險。第二，政績考核因素。當前我國上級地方政府對下級地方政府考核的時候主要是將一些經濟指標作為基礎的，這樣為了達到考核目標，很多地方政府人員會對地方經濟效益過于注重，將更多的精力放在效益上，一味增加新項目。而以地方政府的實際財力情況來看，是無法支撐這些項目的，所以其不得不舉債維持，這也使得地方政府債務不斷增加。另外，一些地方政府為了吸引投資者會出臺相關的優惠政策，這會為重復投資營造契機，使得資金被浪費。第三，管理因素。管理因素也是地方政府債務風險增加的一個重要因素，由于我國地方政府沒有構建健全的管理體系，且沒有設定專門化的財務管理機構，不能對債務進行科學管理，所以無法提升地方債務管理質量，也會導致相關風險的產生。

二、PPP融資模式概述

1.PPP融資模式的含義

PPP融資模式指的是政府與私人組織之間，合作建設城市基礎設施項目。或者為了提供某種公共物品和服務，以特許協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過合同的簽署來對雙方權利和義務進行明確，以確保合作順利完成，最終使雙方達到比預期單獨行動更為有利的結果的活動。雖然PPP融資模式是近年來才發展起來的，但是其具有較多的優勢，已經得到了國外的普遍運用。具體來看，PPP模式的內涵體現在三個方面：

第一，其屬于一種新型的項目融資模式。PPP融資是將項目為主體的融資活動，將項目的預期收益、政府扶持措施的力度以及資產等作為依據來安排融資，貸款資金的來源是項目收益和政府扶持轉化收益。

第二，通過運用PPP模式，能夠吸引更多的民營資本參與項目，促進資金運用效率的提升，并降低整體性的資金風險。在運用PPP模式的過程中，民營企業可以參與到項目建設中，這樣一方面可以使其投資風險得以降低，另一方面還可以在項目中引入民營企業的先進管理方式，更好地對項目進行控制和建設，推動項目建設的風險得以降低，對民營企業以及國家的利益提供良好保障。

第三，PPP模式能夠在減輕政府負擔和風險的同時提升項目建設的質量。在該種模式下，民營企業和公共部門共同參與到項目建設中，民營企業負責項目的整體融資，這會使項目資本金的數量得到增加，降低資產負債率，并且還能夠降低政府投資，將項目中的部分風險轉移給民營企業，促進政府風險的降低。另外，雙方還可以形成長期目標，為公眾和社會提供更多的服務。

2.PPP融資模式的優點

第一，轉換政府職能，降低財政負擔。通過運用PPP融資模式，政府能夠從以往繁重的事務中脫離出來，而成為監管者的角色，這就能夠使項目建設的質量得到提升，增強項目建設的有效性，同時還有助于減輕政府在財政預算方面的壓力。

第二，推動投資主體更為多元化。借助于私營部門提供服務和資產，可以充實政府部門的技能和資產，為投資以及融資體制改革帶來有利作用。且私營部門參與項目還可以促進項目在施工、設計等方面的創新，為整體建設效率和質量的提升奠定良好的基礎。

第三，應用范圍較為廣泛。PPP融資模式的應用范圍是較為廣泛的，其突破了私人企業參與公共基礎設施項目組織機構的限制，能夠運用到多種公共事業中，比如學校、醫院、機場、鐵路等。

第四，有助于消除費用超支。該種模式下，只有在項目完成并得到政府批準之后，私營部門才能夠取得收益，因此其對于工程造價的降低以及建設效率的提升是十分有利的，可以將項目資金風險以及完工風險消除掉。通過研究可知，PPP項目平均可以為政府部門節約的費用達到了17%，且可以按照規定完工。

三、PPP融資模式化解地方政府債務風險的措施

PPP融資模式與其他的融資模式存在十分大的差異，在進行項目規劃的過程中，政府部門要提前對自身所面臨的風險進行思考和歸類，并構建對應的風險應對措施，以便自身與企業能夠更好地對風險進行承擔和規避，將風險控制在可控范圍中。具體措施如下：

1.從金融風險角度出發創新PPP融資方式

在地方政府債務風險中金融風險是十分重要的類型，為了對地方政府金融風險進行化解，政府可以借助于中央財政支持的提供以及融資基金的開設等形式，推動融資更為便利與可行。就現實情況而言，我國融資方風險共擔機制還處于初始運用階段，應用還并不成熟，存在一定的風險誘因，且很多風險點并沒有凸現出來，加上市場融資主體缺乏信任度，使得PPP融資模式資金來源較為混亂，缺乏穩定性，項目建設中面臨諸多風險，比如利率風險、通貨膨脹風險等。所以政府部門要提升可信賴度，自主進行融資基金的設立，并對自身的融資體系進行健全和完善。如果由于通貨膨脹而使得金融風險發生，那么政府要合理控制物價上漲的速度，避免金融風險對PPP項目帶來更大影響。另外，地方政府在給予PPP模式資金支持的時候要嚴格依據自身的財力狀況來，以避免項目風險向政府財務風險轉化。

2.從市場風險角度出發創新PPP融資方式

對項目進行可行性調查，并科學開展防范工作，要在全面詳細分析PPP融資方式特點的基礎上對項目投資進行明確。由于市場環境是處于不斷變動過程中的，所以政府在與企業合作的過程中，要關注市場動態，及時做出調整和應對，還要就項目前期費用籌建工作雙方的定價機制以及合作內容等進行明確。由于市場價格變動而對項目成本產生影響的，假設雙方沒有達成合作機制，那么很容易導致企業利益受到損害，不利于雙方更好地合作，且政府也需要承擔一定的責任。所以要做好PPP項目的選擇，以便政府、企業等都可以及時規避市場風險，并針對市場行情做出科學分析，對行業的實際波動進行了解，更好地發揮PPP項目的良好作用。

3.從政策法律風險角度出發創新PPP融資方式

政策法律變化往往會對市場產生一定的影響，也會隨著市場環境的變化而做出一定的調整和改變，也正是這種情況的存在會導致PPP融資模式的應用面臨法律風險。為了對這一風險進行科學解決與防范，相關的政府部門要做好承諾和擔保，提升政策法律的穩定性和連續性，并對可能會存在的風險進行分析與探究，制定對應的解決方案或者補償方案。比如可以吸收國外先進的經驗，結合我國的國情對這些法律體系進行完善和健全，以更好地保障社會資本，對民間投資進行吸引，使其更好地參與到PPP項目中。同時，還能夠提升企業參與項目建設的積極性，降低地方政府的債務風險。

結語

隨著經濟的快速發展，地方政府債務風險也在不斷增加，而通過PPP模式的引入，則能夠對地方政府債務風險進行化解，提升地方政府基礎設施建設的有效性，因此對這種融資模式進行科學運用意義重大。本文首先對地方政府債務風險產生的原因進行了總結，然后對PPP融資模式進行了介紹，最終提出運用PPP模式化解地方政府債務風險的一系列措施，希望為地方政府債務風險的化解提供有利作用。